规制视角下的综合运输体制法规体系建设：基本立场与发展展望

赵光辉

（交通运输部管理干部学院，北京 101601）

规制视角下的综合运输体制法规体系建设：基本立场与发展展望

赵光辉

（交通运输部管理干部学院，北京 101601）

综合运输体系是各种运输方式在社会化的运输范围内和统一的运输过程中，按照技术经济特点组成分工协作、有机结合、连结贯通、布局合理的交通运输综合体系。通过探讨综合运输体制的制度变迁、环境影响、政策促进以及法律需求，建立对于交通法律法规的新型认识，着重围绕交通法的发展趋势——综合运输法律体系的基底问题提出一些新的看法。

交通运输；法律；规制

现代意义上的交通运输是人类利用一定的载运工具（火车、汽车、轮船、飞机、管道），通过一定的线路（铁路、公路、航道、航线）和站、港、场等枢纽，将货物或旅客进行空间位移的活动［1］，它包括铁路、公路、水路、航空、管道五种运输方式，也有人称之为综合交通运输。

交通运输是社会化活动，所形成的社会交互历史久远，而且对人类社会的政治、经济、社会、文化及历史有深远的影响。社会形态屡经变迁，附着于交通运输的社会关系网络日益复杂。今天我们可以观察到人类在利用汽车、拖拉机、船舶等载运工具，通过航道、公路及站、港、场等枢纽，将货物或旅客进行位移的活动中所体现的多种多样的社会关系：如国家对交通行业的管理关系；各种运输方式之间的分工协作关系；各种运输主体（国营、集体、个人）之间的关系；承运人与托运人、收货人之间的关系；承运人与旅客之间的关系；站、港装卸部门与承运人、与托运人、收货人之间的关系等，这些关系统称为交通关系［2］。

本文拟通过探讨综合运输体制的制度变迁、环境影响、政策促进以及法律需求，建立对于交通法律法规的新型认识，围绕交通法的发展趋势——综合运输法律体系的基底问题提出一些新的看法。

一、对综合交通运输的规制

交通关系不是一种自足性的社会行为，从经济学眼光看，它包含着公共产品及准公共产品的属性，存在着各种外部效应，带动着各种产业链和利益链［3］。无论是经济——行政的规制理路还是行政——经济的规制理路，对交通关系都不能视而不见。

（一）对综合交通运输体系的经济规制

综合运输体系是各种运输方式在现代经济条件下共同组成的布局合理、优势互补、分工明确、衔接顺畅的运行系统和服务系统。对综合运输体系的经济规制，首要目标是充分发挥各种运输方式的整体优势和组合效率［4］。为此，在宏观层面上，要完成从单一运输方式到多种运输方式共同发展，再到综合运输体系综合发展的范式跨越。要发挥出各种运输方式比较优势，做到“宜路则路，宜水则水，宜空则空”，赢得各种运输方式的最高效率，从而提高整个运输网络的总体效率。在中微观层面上，需要有统筹性的综合运输规划体系的指导，要形成调整优化通道资源，促进综合运输枢纽合理布局和各种运输方式优势互补，实现各种运输方式“无缝衔接”，合理的配置资源［5］。要健全多式联运等运输政策及标准规范，打造综合运输管理和公共信息服务平台，实现信息化管理。

作为综合交通交通体系规制的另一个政策目标是促进交通公平。交通公平是指在交通资源及其所带来的利益分配上，社会对其成员（群体）之间所得与应得、所付与应付、所得与所付之间的“相称”关系。要达成交通公平，需要做到三个方面，其一是交通运输带来的利益在全社会范围内公平分配，如使得交通资源在空间、时间配置上比较协调、平衡，公共运输服务不同社会群体间能够合理的分配和享有交通服务，对弱势群体的交通需要给予特别的关注和倾斜。二是不同交通工具使用者的交通权利和义务统一。三是为促进社会公平创造条件。公平是一个社会差异性大、主观性强的命题，在经济规制方面解决公平的思路主要包括行政性准入、税收、收费、补贴、技术手段等。

需要指出的是，综合交通运输体系的经济规制处在一个较为复杂的内外部环境之中。从国际经验看，发达国家是在工业化后期，人均国民生产总值到四五千美元左右时才逐步完成综合运输体系布局的。而目前，我国还未进入到高度工业化时期，人均国民生产总值刚刚超过2000美元，在交通运输领域还处于单一运输体系完成，多种运输方式尚待发展的中期阶段，我们所进行的是一场超前性的交通运输体系变革［6］。另一方面，在我国交通运输体制中，每一种运输方式都有内在的优势和利益集团支持，各种运输方式以前是在各自系统内单独发展的，旧体制对于运输总体效率乃至整个社会经济有着长期而且复杂的影响，甚至是负面影响。

（二）对综合交通运输体系的行政规制

在我国，对综合交通运输的规制中最成熟的当属行政规制。从上世纪80年代开始，原交通部就关注到综合运输体系的发展问题。在历年的全国交通工作会上，综合运输体系都是议题之一并落实为政策。“七五”期间交通部提出综合运输体系为主轴的交通业总方针，按照统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设的原则安排公路建设目标。党的十七大把加快发展综合运输体系确立为一项战略任务。2008年全国交通工作会议提出逐步实现交通发展“三个转变”，其中一个转变就是“由主要依靠单一运输方式的发展向综合运输体系发展转变”。全国人大十一届一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》催生了交通运输部。根据《交通运输部主要职责内设机构和人员编制规定》（国办发〔2009〕18号），交通运输部执掌着综合交通运输的主要规制权，包括：（1）加强综合运输体系的规划协调职责，优化交通运输布局，促进各种运输方式相互衔接，加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系。（2）继续探索和完善职能有机统一的交通运输大部门体制建设，进一步优化组织结构，完善综合运输行政运行机制。交通运输部实施行政规制的主要举措为：（1）协调涉及综合运输体系的规划的编制，指导交通运输枢纽规划和管理。（2）组织拟订并监督实施公路、水路、民航等行业规划、政策和标准。（3）组织起草法律法规草案，制定部门规章。参与综合交通运输行政规制的有政策法规司、规划司、道路运输司等多个司局。2009年以来，交通部对推进综合运输体系发展采取了更大的政策力度，如组织开展专题调研、推进综合枢纽规划建设、促进运输方式衔接，各地的交通运输行政主管部门也进行了大量的政策探索，目前，关于综合运输的行政规制的发展主导方向是建立便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系，逐步形成综合运输体系框架下集约的基础设施系统、现代的运输装备系统和科学的组织保障系统。

二、交通运输体系的法制状况

我们在交通运输领域有一定的法制基础。我们习惯将调整交通运输关系的法律规范统称为交通法，它集中体现了国家在这一领域的意志，总结了长期以来积累的交通管理经验，吸收了政策精神的内核［7］。它专门调整交通运输活动中各方当事人之间形成的权利与义务关系，具有普遍约束力，也得到国家强制力的保障，是现代交通管理的坚实基础。交通法律门类齐全、内容丰富、品种多样，包括大量的交通法律、交通行政法规、部门交通规章、地方性交通法规、单行条列、地方交通规章、国际运输公约、国际航运习惯等。从内容上，交通法横跨民法、行政法、国际法等法律部门。我国主要的交通法包括《公路法》、《城市道路管理条例》、《站场法》、《港口法》、《海上交通安全法》、《道路安全交通法》、《内河交通安全法》等，交通法有着专门的调整对象，有自身独特的基本原则，如合理运输原则，及时运输原则、安全运输原则、联合运输原则等。随着交通事业的发展，交通法正在成为我国法律体系中的独立的部门法。

但是需要指出，这些立法绝大多数是在单一制的交通运输体制下筹划、制定、运行的，那么，现有的法律能否适应综合交通运输体制建设的需要，能否克服一些体制性机制性难题伴随的问题呢？比如交通运输管理体制的问题。长期以来铁路行业存在的政企合一，行业垄断，不仅限制了铁路自身的发展，而且制约了交通运输系统总体效率的提高；在公路管理体制中，重建设轻运营，管理制度和监督机制不健全，运输市场集约化程度不高。这种分权式管理体制造成各种运输方式在网络形成排他性，不同运输方式之间难以衔接和协调，影响综合运输体系的建设。如果任由这些体制性障碍制约，那么交通运输自身的市场化进程和市场经济条件下的运输系统一体化难以实现，交通行业的制度创新和技术创新难以推动，交通运输发展方式转变就会落空，政府与市场的关系问题，发挥市场配置交通资源的问题无法彻底解决。而要革新管理体制，消除制度性障碍，交通法律无疑是最佳的切入点。

除了对综合交通运输的根本性、框架性问题有助益，交通运输法律对于广大与交通运输有密切关联的利益主体也有着深刻的影响。通过交通法律关系的纽带，参与到交通运输中的当事人之间结成了法律上的权利义务，他们的诉求和权益能够更好的得到体现和保障。但目前这些方面的法律保障还有一些缺失与冲突。如乘客坐火车购买车票，就与铁路部门建立了合同关系。按照《合同法》的规定“客运合同自承运人向旅客交付客票时成立”。但《民航法》规定就不同，该法规定“客票是航空旅客运输合同订立和运输合同条件的初步证据”，不同的交通方式造成了合同成立（生效）的条件不同，不但造成旅客的困惑，也造成在法律责任认定上的差异。与之相似的是关于承运人民事赔偿责任标准和责任限制的不同尺度。使得同样是交通事故，出现社会反响及其强烈的“同命不同价”现象。这与综合交通运输体系所应具备的统一、效率、公平、利民是相悖的。

三、综合交通运输体系的规制与法律体系的关联

规制与法律举动的关系非常密切。制度经济学强调规制是一种具体的制度安排，早期的规制着眼于解决市场经济体制下政府对经济行为的管理或制约问题，通过干预和干涉经济主体活动来矫正和改善市场机制。尔后，规制的内涵和外延都得到了扩充，被认为是一种市场经济条件下（广义）政府实施的所有的针对市场现象的法律制度以及以法律为基础的对微观经济活动进行某种干预、限制或约束的行为。规制首先瞄准的是那些具有自然垄断性的产业，如电力供应、自来水供应、管道天然气供应、电讯服务、铁道运输、航空运输，然后规制不断扩张到所有政府管理能够涉足到的经济产业、公共性事务领域。与此同时，法律规制的理念和行动崛起，无论是政府、企业还是民众，无一例外的关注法律工具在规制中解决问题的思路和所发挥的能量。立法机构以及行政机关也逐步自觉的在规制活动中形成统一阵线，自觉的加强规制中的法律含量，而司法机构在对政府及市场主体围绕着规制而出现的争议进行司法审查时，也将法律作为判定是非的标尺。

在我国，无论是针对行政管理体制的自身改造还是针对市场行为的调控，都带有浓厚的从管理到治理，从命令到规制的范式转换。在这场转换中，我们不再迷恋非程序化决策和个人意志主导，而非常重视政策规划和标准规范的指引，我们不再片面强调单一对政府赋权，而是推崇在法律准则和法律边界内组构政府与市场、政府与企业、政府与民众的关系，我们期望政府的职能得到有效的整合、政府的规模得到适度的控制、政府的工作人员兼备市场头脑和法律意识，政府同社会、同民众的关系运行在理性的轨道上。

在交通运输领域，无论是大部制行政体制改革的推行还是综合交通运输体制的出炉，都是规制理念更新和法律规制方式地位上升的可喜表征。但是，由于长期奉行的旧经济体制的束缚和行政体制再造所面临的矛盾阻滞，要彻底的遵循规制原则，以让“看得见的手”和“看不见的手”都挥动法律的旗帜还有很长的路要走，这不但需要顶层政策设计的推动，也需要法律体系和保障机制的自我完善。

四、综合交通运输体系法制建设的路径

随着综合运输体系政策目标的逐渐清晰和实施规制的现实需要，围绕综合运输体系开展针对性的法制建设越来越紧迫。从外部环境上看，大部制的实施，为综合性交通运输法制的建设提供了坚强的组织保障和资源支持。但是大部制提出的法律需求也是全新的、广域的，在建设与综合交通运输体系相适应的交通法规体系方面，可以采纳以下的思路：

首先，对现有的法规进行提升。以交通运输中最为频密的道路交通运输为例，我国道路交通的立法基本上实现了有法可依，但仍然存在困扰当事人的问题，包括部门立法现象严重，没有像《铁路法》、《民用航空法》一样形成一部统一完整的《道路交通法》；地方立法较多，各地的“规范”不一”；立法层级较低，城市出租和公交、轨道交通仍然是用法律效力低的规章来调整；内容方面不少是界定道路交通管理各个部门权责，没有真正关于“位移”活动的规范，行政法成分和民事法律成分不相称。需要根据综合交通运输体制的要求进行调整。

其次，统筹考虑公路、水路、民航、邮政、城市客运的政策法规问题，逐步将民用航空行业管理、邮政行业管理和城市公共交通管理等内容整合到综合交通运输立法体系中，塑造与综合运输体系相符合的综合运输法规体系。我国的交通运输行政管理体制改革坚持积极稳妥的方针，既充分利用各方面的有利条件，统筹兼顾、突出重点，又充分考虑到经济社会发展中面临的各种矛盾困难和潜在风险，循序渐进，采取了整体设计与分步实施相结合的办法。法规体系构建是综合运输体系建设的一项非常重要的基础性工作，也是确认和巩固改革成果的工作。

再次，以法规统合为开局，在综合交通运输大体制下解决好综合运输的小体系问题。如国省干线分级管理体制、农村公路养护管理体制、城乡客运管理体制、水上安全管理体制、城乡客运管理体制、公路建设投融资体制、水上安全管理体制、港口管理体制等方面，都涉及到职能确认、依法行政、分级授权，市场监管等问题，只有提高解决这些问题的手段、机制的法律含量，才能促进综合交通运输又好又快的发展。

第四，借助法律技术来创新综合交通运输体系。有的观点认为要解决过去积累的问题就要多立法、立新法，殊不知，法律所具有的高度适应性和弹性能够对一些关联性问题加以一揽子解决，这需要分析和运用法律的技术，这方面有不少成功的范例。例如，交通运输部成立后对1986年起草的《邮政法》的个别条款进行了修改，解决了多年运输和邮政在货物和包裹上的争议。主要的技术举措有：其一、从概念上明确了包裹的定义。将包裹认定为指按照封装上的名址递送给特定个人或者单位的独立封装的物品，其重量不超过五十千克，任何一边的尺寸不超过一百五十厘米，长、宽、高合计不超过三百厘米。这样就一举解决了货物和包裹界线不清的矛盾。其二、规定了带有邮政专用标志的车船进出港口、通过渡口时，应当优先放行。同时规定“带有邮政专用标志的车辆运递邮件，确需通过公安机关交通管理部门划定的禁行路段或者确需在禁止停车的地点停车的，经公安机关交通管理部门同意，在确保安全的前提下，可以通行或者停车。其三、在涉海邮件运输中，特别的增加了邮件不参与分摊共同海损等制度。通过这些技术运用，不仅有效地解决了几种运输方式之间的衔接，同时也有效地保障了百姓的通邮权和邮件的时效性。综合交通运输体系的交叉问题还有很多，如果运用这一思路，可以更有效率、更有针对性的加以解决。

五、结 论

根据现代交通的发展需要以及具有制度优势的交通运输大部制的成熟运作，我国建构综合性交通运输体系的攻坚战已经打响，解决好对综合交通运输体制的建设和规制，对综合交通运输法律体系的需求日益迫切，我们不仅仅追求新制定多少部法律，而是要推动综合性交通运输法律体系融入交通运输法律规制的轨道，通过建设和完善，更好的协助和约束交通行政主管部门履行职责，更好的服务于现代交通运输事业。

［1］马银波.美国政府对交通运输业的资助与扶持政策［J］.综合运输，2009（6）.

［2］许庆斌，荣朝和等.运输经济学导论［M］.中国铁道出版社，2005.

［3］王成钢.交通运输市场概论［M］.人民交通出版社，2008.

［4］佟琼.运输法理论与经济分析［M］.北方交通大学出版社，2008.

［5］铁道部科技发展计划项目《铁路法修改的政策研究》.北方交通大学，2 0 0 8.

［6］James Mcconville.Transport Regulation Matters［M］.Pinter London and Washington，2006.

［7］刘文兴，刘新华.中国运输法律实务［M］.人民交通出版社，2006.

D922.296

A

1009－105X（2012）03－0060－04

2012－02－21

赵光辉（1976－），交通运输部管理干部学院现代交通运输发展研究中心主任、博士后、副研究员。