推进义务教育均衡发展 完善城乡一体化体制机制

杨 彬，杨春芳，王慧霞，王 颖

（天津市教育科学研究院，天津 300191）

推进义务教育均衡发展 完善城乡一体化体制机制

杨 彬，杨春芳，王慧霞，王 颖

（天津市教育科学研究院，天津 300191）

义务教育均衡发展是一个相对的、渐进的过程。对天津市义务教育城乡差异的数据分析表明，义务教育均衡正处在由基本均衡向高位均衡过渡的关键阶段，但在教育资源配置方面上还存在城乡差异。加快城乡教育一体化，完善城乡一体化体制机制，是当前和今后一个时期天津教育工作的重中之重。

义务教育均衡；城乡一体化；体制机制改革

加快城乡教育一体化，促进义务教育均衡发展，是当前和今后一个时期我国教育工作的战略重点。天津市中长期教育规划纲要提出，今后十年要“高水平均衡发展义务教育”。实现这一目标任务，对于促进教育公平、提升城乡教育现代化水平，具有重要而深远的意义。

一、义务教育均衡发展的内涵与特征

义务教育均衡就是社会对义务教育的需求与相关部门对义务教育的供给达到相对平衡的状态，此时义务教育的供给量和需求量大致相当，供求双方的愿望都得到满足。［1］对需求主体而言，义务教育阶段的需求应该是包括受教育机会、教育资源、教育质量的全面需求，义务教育均衡发展的最终目标就是要合理配置教育资源，办好每一所学校，教好每一个学生，也就是保证教育公平的实现。

义务教育均衡发展是一个由不均衡到初步均衡、到基本均衡，再到更高层面的高位均衡的渐进过程，不同的阶段有着各自的特征和任务。

初级均衡阶段，也就是普及义务教育阶段。这个阶段主要突出教育起点的公平，让每一个适龄儿童都能享有公平的受教育机会。

基本均衡阶段，追求教育过程和教育条件的均等。这个阶段主要以追求教育条件和教育过程的公平为目的。一方面以教育资源合理配置为目的，确保教育资源在区域间、城乡间、学校间、群体间的优化配置；另一方面建立具有足够的弹性的学生培养制度，保证城乡学校在教育教学过程中课程设置、先进教学方法使用等的公平，以确保受教育群体和个体的权利平等、机会均等。

高位均衡阶段，追求教育质量的均等。这个阶段教育资源丰富，区域之间、城乡之间、学校之间和不同受教育群体之间的差别极大缩小，教育资源在社会和学校得到了合理优化的配置，主要以追求学校教育发展均衡为目的，即以人的培养和发展为目标。充分尊重学生的差异和个性，让每个学生充分发挥自己的特长和学习潜能。

根据义务教育均衡发展的阶段性特征，可对城乡义务教育一体化的公平目标予以概括性的表述——城乡义务教育机会均等（起点一样）、教育条件一样、过程不同、结果都达到教育质量基本标准，并在此基础上实现个性化发展。与此相应的各种教育制度在改革方向和重点上也要有所差异。

二、天津市促进义务教育均衡发展的成就与问题

天津在推进义务教育均衡发展方面有着很好的基础。“十五”以来，先后实施了农村中小学布局调整、农村中小学教学仪器设备升级、骨干教师“十百千万”等一系列工程，有力地缩小了城乡义务教育差距。新《义务教育法》实施以后，又进一步强化政府责任，认真落实义务教育经费保障新机制，下决心规范改制学校，不断完善城乡义务教育对口支援交流机制，特别是从2008年起，启动实施了义务教育学校现代化标准建设工程，把义务教育高位均衡发展作为全市教育改革与发展的战略重点，在促进城乡教育一体化发展方面取得了显著的成效。

尽管如此，由于我们还处于社会主义初级阶段，区域经济社会发展很不平衡，城乡二元结构十分突出。区域经济社会发展的不均衡，使天津城乡之间、学校之间教育不均衡的问题依然存在，义务教育均衡发展离人民群众对优质教育的期望还有一定距离。要促进城乡教育一体化发展，实现义务教育高位均衡的目标，还面临着许多挑战和问题。

根据安徽师范大学朱家存教授研究编制的区域义务教育均衡发展监测指标体系，我们选取部分城乡差异指标并赋值计算，从宏观上了解天津市城乡教育哪些方面正在趋于均衡，哪些方面差距还在拉大。

表1 城乡义务教育差异数据表

在天津市教育现代化的15项衡量指标中，根据实现度的不同，大致可分为三类情况：

第一类：已经实现或接近实现的指标（7个）。包括义务教育完成率差异、生机比差异、初中教师学历达标率城乡差异、义务教育班级规模城乡差异。

第二类：发展相对较好的指标（3个）。包括小学毕业生升学率城乡差异、生机比小学达标率城乡差异、小学教师学历达标率城乡差异。

第三类：实现程度较低的指标（5个）。主要集中在生机比初中达标率城乡差异、义务教育生均预算内教育经费城乡差异、义务教育生均公用经费支出城乡差异。

从以上评估可以看出，天津市义务教育均衡发展的绝大部分指标完成情况良好，问题主要是教育投入尚存在城乡差距。研究发现：（1）12个涉农区县的生均事业费标准约相当于市内六区的68.7%。生均事业费排位最低的六个区县，拥有全市50.1%的在校生，其预算内教育事业费仅占全市的37.6%。生均事业费排位较高的六个区县，在校生占全市的24%，却拥有着超过全市32.5%的预算内教育事业费。（2）天津市对于中小学的资源分配，主要是靠政策而非靠法规来分配，使得中小学的办学条件受政策的影响很大，具体来说重点校、民办公助、示范高中等政策都对天津市义务教育资源配置的均衡化产生了一定影响。市直属学校、区重点学校、一般学校，隶属关系不同，等级地位不同，发展的条件与机遇也不同,这就反过来强化了学校之间的差异。天津市要促进义务教育均衡，必须跨越这些障碍。

尽管有问题存在，但以上对城乡义务教育差异的数据分析从侧面反映出，目前天津市在起点上的资源已经做到大致均等的配置，正处于从基本均衡向高位均衡过渡的临界阶段。教育投入、办学条件、教育机会等方面的公平尽管也都是城乡教育一体化追求的重要目标，但却是为实现教育质量公平服务的，属于“中间目标”，在保障后续的资源投入均等的情况下，我们有条件追求更高水平的均衡，即实现教育质量的公平。此时，促进义务教育均衡发展，一方面要解决城乡教育二元结构的残留问题，另一方面还要应对全社会对高位均衡的需求，谋求义务教育优质发展、内涵发展与质量提升。

三、国内外义务教育均衡发展的先进经验

义务教育非均衡的现象在世界范围内普遍存在。这也从一个侧面充分证明了义务教育均衡发展的相对性。发达国家在城市化进程中，推进义务教育均衡发展的经验可以简要概括为三点：

一是建立教育质量评价制度，对“教育结果”进行规定和干预。许多国家都对“教育结果”设定了可以测量的基本标准，健全相应的教育质量督导、检测、评估机制。

二是实施积极差别政策，向农村和薄弱学校倾斜。积极差别政策支持一部分地区加快发展教育，但不限制另一部分地区教育的发展速度，是一种“扶弱不抑强”的积极差别政策。［2］这一政策在形态上分为两大类:一类是物质援助，即给钱给物。另一类是政策援助，即给予特殊的发展政策，通过政策来挖掘和吸引教育资源。

三是追求特色优质发展，提高教育质量。发达国家不仅重视义务教育均衡发展的质量，还重视在均衡基础上的特色发展，鼓励学校间形成不同发展优势。

义务教育均衡发展是我国教育工作的重中之重。自2003年国务院召开农村教育工作会议以来，全国各地在完善城乡一体的义务教育均衡发展机制方面做了很多探索和尝试，归结起来，主要包括四个方面：

一是完善教育资源共享机制。主要有三种途径：（1）学区范围内教育资源共享。沈阳、北京东城区推行依托一所或几所优质学校，联合周边学校建立学区。学区管理打破区内原有学校界限，实现统一安排教学人员、统一组织备课、统一组织教学、统一开展质量监测、统一组织校本培训。（2）城乡教育资源共享。上海推行“委托管理”的办学模式，由城区优质学校向郊区薄弱学校输出管理人员和师资。在校名不变、法人不变、拨款体制不变的前提下，统一资源配置、统一学校管理、统一课程设置、统一教学质量评价，全面提升薄弱学校的办学水平。（3）“名校集团化”办学。2004年起杭州市委、市政府全面实施名校集团化战略。中小学名校集团化与幼儿园名园集团化成为一体两翼，城区教育集团的组建和城乡互助共同体的缔结构成两轮驱动，由此进一步扩大优质教育资源覆盖面，形成了“名校+新校”、“名校+弱校”、“名校+民校”等多种办学模式。［3］

二是构建合理的义务教育师资交流机制。各地均在提高教师待遇，促进教师合理流动，实现教师资源的均衡配置上进行了诸多尝试和创新。沈阳规定校长、教师在一所学校工作6年，都要分批在学区内进行异校交流；每年教师交流人数要达到专任教师编制数的15%，每所学校起始年级要配备50%的交流教师，确保起始年级师资在学历结构、职称结构、年龄结构以及骨干教师数量等方面实现基本均衡的要求。宁波北仑区城区学校和示范性学校每年要派出1～2名市、区骨干教师到山区、海岛学校任教，保证全区每年有不少于20名的优秀教师在边远学校或师资相对薄弱的学校工作，每所学校都有一流的骨干教师任教。大连金州区大中专师范毕业生分配实施六个统一，即统一分配、统一调配、统一培训、统一考核、统一奖惩、统一报酬，优先照顾薄弱学校，5年合同期满后，由教育局根据需要重新安排。鼓励城区教师到农村任教，并在职称评定等方面向农村教师倾斜。［4］

三是构建义务教育生源调配机制。为体现义务教育公平、公正原则，缓解“择校”压力，各地积极探索和完善优质初、高中的招生比例定向分配的招生制度改革，淡化学校之间的生源竞争。

四是健全义务教育监督评估机制。各地教育行政部门逐步建立和完善义务教育均衡发展监测制度，定期对辖区内义务教育阶段校际差距进行监测和分析。逐步建立规范化、科学化和制度化的义务教育教学质量监测评估体系和教学指导体系，不断提高中小学的教育质量。有的成立了专门的教育督导团，由政府分管领导任总督学，负责对各地贯彻落实《义务教育法》、推进义务教育均衡发展工作进行督导检查，督导报告向社会公布。教育督导与评估还与政府主管行政领导的政绩考核挂钩。不仅要把义务教育均衡发展列入政府主要责任考核内容，更重要的是通过建立完善政府问责制度，加大对义务教育均衡发展的实施力度。

四、城乡一体化的义务教育均衡发展机制框架设计

促进义务教育均衡发展是一项系统工程，更是一项长期的任务。要实现义务教育的高位均衡，关键是要完善城乡一体的发展机制，加强义务教育均衡发展的制度建设，通过机制的更新、制度的创新，来实现义务教育长效发展的目的。

（一）学生培养制度和教育质量评价制度

1.改革教育质量评价制度。确立城乡一体的教育质量基本标准和学生培养目标，健全相应的教育质量督导、监测、评估机制。以人的全面发展作为城乡学生的共同培养目标和教育质量基本标准的衡量维度。

2.改革课程管理制度。开发不同特色的地方课程和校本课程，建立城乡课程资源开发、共享机制，推进课程改革，提高教学质量，解决农村学校课程的城市中心主义倾向，彰显城乡不同的课程资源优势。

3.改革招生考试制度。深化六升七年级免试就近入学改革，完善初中招生指标定向免试分配的办法。推进与新课改相衔接的初中毕业生学业考试改革。依据新课标高考大纲，制定高考改革方案。

4.改革教研制度。建立跨城乡的区域性教研平台与相关机制，加强城乡教师的教研交流，改进农村学校校本教研制度，提高校本教研水平，为提高教学质量、缩小城乡教学质量差距提供智力支持。

（二）教育人事制度与教育投入制度

在《全市义务教育学校现代化建设标准（2008—2012）》的基础上，制定2013标准，比照发达国家水平，重点对经费保障、师资配置、素质教育等方面提出新的更高的指标要求，为新时期队伍建设和教育投入确立衡量尺度。

为缩小城乡师资条件差距，教育人事制度改革的重点包括两个方面：一是健全城乡教师和校长流动机制，解决目前存在的平级流动多，从优质校向薄弱校流动少，优秀教师流动的少，以及流动教师的身份归属、福利待遇不明确等突出问题；二是建立健全农村教师和校长的专业发展机制，加大培训经费投入，扩大培训机会，建立费用全免、内容适用、重心下移、形式多元的农村教师和校长培训机制，加强城乡教师间、校长间的经验交流与分享。

教育投入制度改革的重点包括：一是实施区域差别化政策。可以根据全市各区县的财政实力，分为“以县为主”、“以市为主”两种类型。人均财政高于全市平均水平的区县，应实行“以县为主”体制，义务教育所有费用均可由县财政负担；人均财政低于全市平均水平的区县，应实行“以市为主”的体制。对区（县）政府无力负担的义务教育经费需求，市财政应通过二次分配，把这些地方的义务教育经费缺口负担起来。二是把公式预算拨款引入义务教育。把公式预算拨款引入义务教育，可以保证义务教育经费的稳定，把经费的竞争放在公开的层面上，减少区县之间、学校之间在有限的教育经费框架内的矛盾；可以确保每年对学校的拨款建立在可定量化的客观方法的基础上；也能够给财政部门提供一个对学校的经费需求进行决策的相当简化的工作方式。三是对贫困、边远学校的资金扶持政策。设立贫困、边远学校建设专项资金,做到贫困、边远学校建设资金优先安排,重点保证,努力缩小义务教育学校之间的差距。四是建立对弱势群体学生上学的补偿政策。加大对家庭经济困难学生,以及城市“低保”家庭子女接受义务教育的扶持力度，进一步完善奖、助、贷等教育制度，建立各种教育基金，为处境不利的弱势群体就学提供直接援助，提高残疾儿童少年义务教育普及程度。

（三）教育管理制度

1.建立差异校际合作机制。根据天津市优质教育资源主要集中在中心城区的实际情况，打破旧有的管理体制，打破行政区域壁垒，以城区优质学校为龙头学校，积极开展委托管理、合作共建、组团发展试点运作，将各校教师由“学校人”变为“学区人”，特级教师、名师、学科骨干作为人力资源也在学区内“共享”；各校特色课程也由“学校课程”变为“学区课程”，学校之间实行更加灵活的教师交流、学生交流、教学交流、科研合作，做到资源共享、活动联合、业绩同享、捆绑发展。当然，实施差异校际合作机制并不仅仅是义务教育学校的事情，考虑到普通高中等级排列加重了义务教育阶段考试竞争的现实，考虑到优质高中过度集中于和平区、南开区、河西区的现实，还要重点做好优质高中开展跨区县开展校际合作甚至外迁至新兴城区的工作。

2.建立义务教育均衡发展的监测与预警系统。建立义务教育均衡发展评估指标，包括绝对指标和相对性指标、总体性指标和局部指标等。评估内容包括：教育投入（生均经费、物质资源）、教师素质、学生入学率、升学率、学生学业成就、学生辍学率等。通过计算反映义务教育发展差距的指标（如全局、极值比、变异系数、标准差和基尼系数），形成义务教育均衡发展的数据模型，以此判断义务教育系统的发展状态。

3.完善督导评估管理体制。将义务教育均衡发展列为政府的社会发展目标并作为对各级政府官员绩效考核的重要依据。结合对公共行政透明度的要求，对于区域内义务教育阶段学校办学条件差距过大或义务教育发展缓慢的区（县），对政府主要领导、分管领导和有关职能部门的负责人依法问责，使政府对义务教育均衡发展的绩效承诺成为政府绩效考核的组成部分，使义务教育均衡发展获得持续改进的政治动力。

［1］王建容，夏志强.我国义务教育均衡发展的内涵及其指标体系构建［J］.理论与改革，2010（4）.

［2］崔红菊.义务教育均衡发展政策研究［D］.厦门大学,2009.

［3］实施名校集团化办学促进杭州教育优质均衡发展［DB/OL］.http: //2010.zjedu.gov.cn/hyjy/2010-12/318593437066266400129170 0604.html.

［4］汪明.义务教育均衡发展与若干保障机制［J］.教育发展研究，2005（10）.

G521

A

1671-2277-（2012）01-0005-04

刘升芳

【德育与心理健康教育】