《气候变化框架公约》履行的环境法解释与方案选择

　　摘要： 《气候变化框架公约》及其议定书是人类应对气候变化所制定的总体规划和实施细则，但是，由于其和其他环境法公约一样具有环境法的“软法”特质，一些《气候变化框架公约》的履行机制出现了许多值得探究的边白。以“震慑型”方案还是“激励型”方案为主，需要从《气候变化框架公约》的履行理论切入，深入剖析，对此两种方案进行理论、实证博弈分析，得出《气候变化框架公约》履行方案的应有选择，为今后其他国际环境条约的履行提供相关指导。
　　关键词：《气候变化框架公约》；执行机制；激励型；震慑型
　　中图分类号：DF969 文献标识码：A
　　迄今为止，国际社会共制订了200多项全球性或区域性国际环境条约，基本形成了处理各领域环境问题的国际法律体系。为保证这些条约得以履行，国际环境法领域发展出了一种新型的履约保障制度——遵约机制。但是，从目前的情况来看，国际环境条约的执行效果并不是很理想，因此，寻找最优化的执行方案成为亟待解决的问题。就1992年联合国里约大会通过的《联合国气候变化框架公约》（以下简称《气候变化框架公约》）来说，尽管国际社会在1997年通过《京都议定书》对其承诺予以了进一步细化，但同样也面临着相同的问题。所以，在国际环境法的视域内讨论《气候变化框架公约》及其议定书的履行方案，就极具价值性。
　　一、国际环境条约执行方案的环境法解释
　　目前，国际社会的许多学者普遍认为，和其他国际环境条约一样，有关《气候变化框架公约》及其议定书的履行就是“虚花空架”，没有必要对相关基本概念进行厘清。但事实上，概念的解析往往能使我们明确所要分析的问题，直至主题［1］。
　　本文所指的“履行”，是指一方当事人完成国际法中的义务所产生的最终结果。履行是国际法的中心问题［2］，它是指“一个国家的行为和特定的规则之间的一致协调性”。在国际环境法的范畴内，可以将“履行”更加明确化为“一方的行为符合条约的明确规定”［3］。从一方面来讲，履行是指一方不履行义务的惩罚过程。换句话说，履行是一系列用来提高和确保履行义务、规则、承诺的手段。从另一方面来说，履行结果是定向的，而不论其实现的途径是否有效，实现工具是什么，或有什么外在的影响和机会。遵守是指国际标准、承诺或义务在国内法体系中得以实现，但并不会转化为国家的内部行为［4］。换句话说，对于条约和义务，遵守指的是一方为实现它的义务所采取的措施，但并不一定能够有效完成协议的目标。这也恰恰是遵守和履行的区别所在。所以笔者认为，《气候变化框架公约》要想真正得到有效贯彻，必须强调其“被履行性”，而非仅仅“遵守”。
　　除了履行和遵守的区别，还有许多在履行过程中的术语也值得讨论，因为这些术语的剖析对很好地理解执行相关问题是大有裨益的［5］。仔细推敲履行的内容——规范、原则、承诺或义务的内涵，可以弥补条约执行中可能出现的问题［6］，使我们更好地理解履行的内涵所指。
　　“规范”通常是指一系列的实质性和程序性概念，包括：原则、标准和规则。规范可以以成文法的形式明确地写在条约中，同时也可以来源于惯例或国家之间行为的固定。“原则”这个词有时也类似于此，一般是指为未来的相应行为设定一个范围，但其并未规定在特定情况下以特别方式完成特定的义务。这表明原则和标准可以被遵守，但是不一定要被执行。
　　“承诺”通常是指一项特定的义务，如果一项义务没有被完成，也许不会产生直接性或约束性的后果。换句话说，承诺是指一个国家的行为义务，在某些语境下，承诺也指可以被执行的义务，但不完全表现为另一个国家因其预期利益所产生的强加义务，更不会转化为后者的相应权利。承诺和标准具有不同的位阶，一项承诺比标准更进一步，承诺往往能被正式地履行。义务则比承诺还更进一步，如果义务不被完成，就会产生相应的后果。“义务”这个词可以理解为如果它不被完成，其他国家就会对其施加压力。
　　事实上，义务被国际环境条约的协约国履行完成，此时国家政府所为的就是履行。例如，反映国际环境条约内容的标准和原则被放置到国内法体系中时，国际环境条约的履行就以国际法国内转化的方式得以实现。当然，当一项义务的设定已经包含了它所达到的既定结果，此时遵守和履行的区别就在于一个主体可以遵守一项条约而无需履行其实质性义务。例如，对于一项为目前和将来提供清洁环境的体制性权利的承诺而言，该承诺的遵守和履行实际上就是一回事。然而，一项确保为目前和将来提供清洁环境的义务，它的遵守就需要在形式上提供体制性的约束去保持清洁环境；对其的履行，除了实现以上内容外，还要完成结果的评价这个步骤。
　　若对条约的履行情况是否达到既定目标进行评价，笔者认为，首要的就是要考虑到条约本身的有效性问题，即“确定一项国际条约是否已被履行时，需要对条约本身作进一步的分析 ”［7］。在国际环境条约中，履行是否有效一般取决于以下几个因素：首先，认定当事国是否实现了条约目标，条约中所作的决定（如减排目标的制定）是否有相应的专家建议，环境是否已经较没有条约时有所改变；其次，证明国际环境条约特定执行方式的有效性也是判定执行是否达到既定目标的重要依据；最后，履行和有效性之间的联系，即考虑行为的执行或非执行是否都能够达到既定的目标。例如，在《气候变化框架公约》的执行过程中，在追求保护气候免遭破坏的目标的前提下，辨别进一步执行或后退带来的相应后果就显得尤为重要；同理，辨别是否前进和后退的非执行方式对环境的影响也非常重要。目前《气候变化框架公约》的目标未完全实现，就是由国家、政府间组织的未执行或迟延执行造成的。
　　综上所述，我们可以对《气候变化框架公约》中的履行作一个总结，其实际上是指一方当事国采取一定措施完成《气候变化框架公约》既定目标这个过程所产生的结果。笔者认为，在是否履行这个可能肯定也可能否定的前提下，引发了一系列问题：由谁来确定义务和承诺的内容以及用什么方式促进、确保成员国去履行义务和承诺；在促进履行的过程中，成员国、非成员国、非政府组织又在扮演一个什么样的角色；履行方式和国家主权之间的关系是什么；等等。这些问题的解决又需要我们对国家行为理论进行剖析，这将会为我们在后文中对 “震慑型”或“激励型”方案的选择提供理论基础。
　　在下文中，笔者将详细论述执行框架中的国家行为理论，包括：国际法履行的现实性、理性、标准驱动力和自由性这几个方面。这些理论对理解执行和非执行以及如何以最有效的方式保证履行国际环境条约大有裨益。
　　二、履行框架中的国家行为理论解释
　　《气候变化框架公约》的履行方案选择，应该是在现有的遵约机制下进行的。国际环境条约的遵约机制是指针对环境问题的特点，在国际环境条约的框架内，通过缔约方之间及缔约方与条约内设机构之间的合作，加强缔约方的履约能力，以促进遵约，并对不遵约的问题进行处理的一种新型的履约保障程序和机制［8］。从特点上来说，遵约机制具有预防性、非对抗性、条约内生性等特征，履行方案选择也要在这个框架下进行。所以，对遵约机制下的国家行为理论进行分析，将让我们分清国家履行的价值选择有更为明晰的判断。
　　在过去几十年里，产生了许多试图解释在履行国际条约时国家之间相互行为以及针对国际标准、承诺、义务所采取的国家行为理论。下文将就理论基础对履行的重大影响有所概述，这对我们作出《气候变化框架公约》履行方式的优化选择大有裨益。
　　（一）现实选择理论
　　对现实主义者来说，强调国际履行机制，将削弱国际规则的法律约束性。国际环境条约现实主义观点的核心，是强调国际社会目前的状况，即无政府主义。无政府主义是指不存在国际履行规则的主权或者说是中央权力的削弱［9］。根据现实主义的看法，国际无政府主义的状态将会导致每个国家寻求权力的最小化［10］。换句话说，是否作出履行国际环境条约的决定，取决于国家利益的最大化。现实主义和理性主义都认为，国家行为是在自利追求的情况下作出的，不同点在于，现实主义认为，在国家主权里，私利的追求是惟一的。可以说，现实主义视角下国际环境条约的履行是由国家之间分配力的抗衡推动的，并且履行决定的作出是基于各方利益的平衡［4］350-351。现实主义拒绝承认国际法能够引导国家的行为，而且在某种程度上认为，国际环境条约就是国家之间现存力量平衡的反映。
　　（二）理性选择理论
　　理性选择理论是一个有关国家行为和履行的最优化理论［9］400。国家行为的理性主义者通常认为，国家作为理性主体，其作出履行决定是基于其自身最佳利益的考虑，它已经超越了现实主义理论中国家对自身利益的考虑，把超越国家主权的过程作为一个目标，换句话说，理性选择的重点是目标而非过程。
　　根据理性选择理论，国家履行国际义务是出于多种原因的考虑，从履行后的特殊利益所得到不履行的特定惩罚或不利后果的产生，如在国际范围内名誉降低。理性主义关心的重点是利益、角色、权力和激励因素的关系构建问题［3］400。
　　笔者认为，最典型的案例就是“囚徒的困境”。有两个囚徒，他们互相之间不允许交流。他们分别被告之可以选择招供或不招供，如果他们之间有一个人招供了，而另外一个人没有招供，那么可能会造成对后者的不利；如果他们两个人都招供了，那么他们获得的利益是平等的；如果他们都选择不招供，那么他们所获得的利益就小于他们都招供时会获得的利益，但是多于他们其中的一个人招供时会获得的利益。这个案例实际上示例了《气候变化框架公约》履行的困难性，最具代表性的就是各国对全球气候问题应对所采取的态度。如果存在一种激励机制，大家共同合作，那么对于各方来说，所获的净组合利益就是最高的。
　　（三）规则追求理论
　　规则追求理论强调规则的合理性以及国家行为理念的角色定位和影响力问题。该理论认识到了国家之间就一个问题形成统一观点，在相互交换意见这个过程中形成的国际化规则最有约束力。比如，国际社会普遍对《气候变化框架公约》已经达成了共识，所以，如何让后《京都议定书》的设置更加合理，就成为《气候变化框架公约》能否有效履行的关键。目前国际社会在哥本哈根会议以后，还未达成有效共识，所以需要在这方面做出不懈的努力。
　　社会心理学家的研究表明：“个人更多的是想使他们的行为符合其内心承认的规则，并且与该承诺相关的规则还必须是公正的。”［11］规则本身的合法性将有助于国家不顾相对较高的成本和低的收益而自愿遵守规则［12］。
　　（四）自由主义理论
　　自由主义理论强调当事国在决定是否履行国际义务而作出理性决定时国家内部社会的反应。自由主义理论强调运用国内人的视野去影响国家所为。
　　自由主义理论指出，民主体制的国家比非民主体制的国家更可能履行国际条约的决定［13］。更细化地说，如果国家有基于法律规则的国内体制，且决策者要为违反国际法而承担责任的话，他们就要承担相应的国内责任，所以其就会采取合理的措施去执行国际环境条约。更确切地说，获得利益和负担成本遵守国内化的国际义务和履行国际义务有很大的关系，根据自由执行理论，其也会影响一个国家作出是否履行国家义务的决定。另一个国内法体制影响国际义务履行的例子是国家政府权力的分工。如果达成国际协议的权力政府和实际执行协议的权力政府不是同一个部门的话，那么什么样的政府权力才能履行国际义务就成为关键。所以笔者认为，各承诺国应该结合各国的实际情况，构建出本国完整的相关法律构架，实现国际法的国内法转化，使气候变化的应对能真正落到实处，毕竟《京都议定书》的实现需要各国知之践行［14］。
　　（五）就履行理论提出结论性意见
　　各种有关国家行为理论的学说为国家履行《气候变化框架公约》提供了详尽的解释。从这些理论可以得出两个基本争论点：其一是基于国家的最大利益作出理性选择的履行和基于某种促使合作以及承诺联合解决问题之间的争论；其二是国家作为发出同一声音的统一实体与国家作为不同利益驱动复杂实体之间的争论。更详细的论述，请参见：Kal Raustiala.Compliance & Effectiveness in International Regulatory Cooperation［J］.Case Western Reserve Journal of International