大学生村官的“重庆模式”分析与机制建设

　　摘要：大学生村官计划是我国政府推行的一项长期人才战略。重庆市从2008年开始推行大学生村官计划，在计划推行过程中逐渐彰显出了独有的特色，被外界称为“重庆模式”。通过总结大学生村官“重庆模式”的特点，分析其利弊，在此基础上提出改进和完善的措施建议，以期为实施大学生村官计划的各级部门提供借鉴和帮助。
　　关键词：大学生村官；重庆模式；机制建设
　　
　　重庆市于2008年开始，计划用5年时间选派万名大学生到村服务，以优化村“两委”人才队伍。三年过去了，重庆大学生村官计划彰显出了独有的特色，被外界称为“重庆模式”。大学生村官的“重庆模式”主要收获与问题到底有哪些？如何让大学生村官队伍建设成为长期战略行动？针对这些问题，我们在重庆市范围内对该项计划的实施情况进行了较为系统的调查与分析，在总结经验的基础上提出了相应的措施建议。
　　一、大学生村官“重庆模式”的特点总结
　　“重庆模式”最突出的特色就是创新系列优惠政策和“高校毕业生—大学生村官—公务员—区县年轻领导干部”的干部培养链条。以“给身份、给待遇、给位置、给空间”的优惠条件，确保前期“引得来、引得好、下得去”，中期“待得住、干得好、流得动”，后期“送得好、有前途”。该模式引起了社会各界的广泛关注和支持，它集上级重视、政策整合、系统规划、多渠道转移、专款保障于一体，其创新之处主要体现为以下几个方面：
　　1.系列政策优惠使大学生村官“留得住”
　　一是率先进行政策整合，统筹管理。2008年，重庆市将“大学生村官”计划与西部志愿者、教师特设岗位、选调生等项目整合打包，实行统一招考、统一待遇、统一选派，从根本上解决了以往大学生下基层工作补贴标准、考核方式、身份性质不一，相互攀比，协调困难，多头管理等难题。二是率先设立专款扶持，提高福利待遇，加强保障。从2008年开始，重庆市计划在6年内拿出5亿元，专门用于支持“万名大学生村官”规划，真正做到以人为本，保证他们的工资和津贴等能够按时发放，充分保障大学生村官的工资待遇和其他开支。三是注重运用人性化的政策杠杆作导向，采取系列优惠政策，吸引人才主动流向农村，开辟统筹城乡人才的新通道。
　　2.良好平台使大学生村官“干得好”
　　重庆市为确保大学生村官“选得来、留得住、干得好”，积极搭建学习培训、传帮带服务、沟通交流、工作实践等“四个平台”，促进大学生村官健康成长。
　　一是“全覆盖”学习培训，促进大学生村官学好农村基本知识。对所有新上岗的“大学生村官”，进行一周的岗前培训。岗前培训结束后，安排大学生村官到所选派乡镇机关进行为期1个月的适应性锻炼。
　　二是“立体式”帮带培养，帮助大学生村官掌握农村工作方法。首先，实行区县及部门领导干部联系、乡镇领导班子成员结对、村“两委”负责人“3+1”传帮带制度，教方法、传经验，帮助“大学生村官”进入工作角色。其次，在统筹推进“三万计划”中传帮带。把“万名大学生村官”计划与“以城带乡万名干部驻村”计划和“万名专业技术人才支农支教支医”计划结合起来，学做群众工作、解决实际问题。第三，新老“大学生村官”结对传帮带。把有一定农村工作经历的优秀大学生村官组织起来，与新到岗大学生村官结对，向他们讲授亲身经历、切身体会、工作经验，帮助他们克服困难、尽快上手、打开局面。
　　三是“面对面”沟通服务农民，引导大学生村官培育人民群众感情。一是在“一家一户”走访中联系群众。二是在参加“三进三同”活动中深入群众。把参加以“进基层进村子进农户，与农民同吃同住同劳动”为主要内容的“三进三同”党性作风实践锻炼作为大学生村官的必修课。三是在开展“结穷亲”活动中帮助群众。组织大学生村官参加“结穷亲”活动，每名大学生村官至少与本村1户贫困户结成“对子”，帮助解决生产生活难题，指导脱贫致富，“不脱贫、不脱钩”。
　　四是“压担子”实践锻炼，提高大学生村官实际工作能力。各乡镇党委、政府、大学生所在村对大学生村官明确布置工作任务，压担子，有意识地让他们从事新型农村合作医疗、村内矛盾纠纷调解、征地拆迁、政策法规进村入户宣讲、积极举办科普知识和农村实用技术辅导等工作，使他们在一线得到锻炼，在解决实际矛盾中增长才干，磨练意志，成为村“两委”的得力助手。重庆市还设立市、区县两级“到村工作大学生创业资金”，为大学生村官创业提供无息或低息贷款。
　　3.创新“出口机制”使大学生村官“流得动”
　　为了保证大学生村官下得去，干得好，有前途，重庆出台了一项政策，区县部门或市级部门原则上不再直接向高校招录应届毕业生，而是将80%以上的名额拿出来给下到基层有经验的大学生，通过大学生村官这个渠道和平台，为公务员队伍补充新生力量。在2008年的选聘工作中，重庆市直接按公务员标准进行考试，当“村官”首先要取得公务员资格。学生工作两年期满后（2011年起服务满3年），考核合格可直接转为正式公务员。选派到市级贫困村连续工作4年的，同等条件下优先选拔进入乡镇领导班子。对录用为公务员但仍愿留村工作的，给予相应职级待遇。积极推荐大学生村官担任（选任）村“两委”负责人，把优秀大学生村官纳入乡镇党政后备干部人才库。
　　二、大学生村官“重庆模式”利弊分析
　　1.有利的方面
　　一是免除了大学生村官的后顾之忧，有利于激励大学生扎根基层，服务“三农”。“重庆模式”大学生村官的待遇参照公务员、就业“兜底”的做法免除了大学生村官的后顾之忧。因为任职期满后的去向一直是大学生村官们最关注的问题。所以，如果不能尽快解决水土不服和后顾之忧，“大学生村官”这个名词，也许只能是与就业有关罢了。
　　二是创新了农村干部队伍建设的新机制。探索建立具有重庆特色的“大学生—村官—公务员—党政领导干部”的干部培养链，这种培养机制创新了农村干部队伍建设的思路和模式。大学生村官在农村任职一段时间，对表现突出、成绩显著、考核合格的大学生村官直接提拔为党政干部，实现农村干部队伍由单一靠选举产生向选举产生与国家选派大学生村官专职干部相结合的模式过渡和转变，并逐步实现农村干部队伍的职业化。
　　三是以考核为杠杆、激励择优的“出口机制”有利于激发大学生村官干事创业的积极性和创造性。“重庆模式”以考核为杠杆，全面考核大学生村官在村工作期间德、能、勤、绩、廉等方面的表现，重点考核工作实绩。对大学生村官实行“双述双评一挂钩”（向村党组织、乡镇党委述职，民主测评、综合考评与任期考核挂钩）的绩效考核办法，注重考核结果运用，建立择优“出口机制”，公开考评、有序竞争、择优选任，加大考核结果的运用力度，使其成为评价大学生村官的重要指标，让优秀的大学生村官成为公务员和党政干部。这种用人导向，激活了大学生村官选任的源头活水，从而激发了大学生村官投身农村工作的积极性和主动性。
　　四是有利于拓宽高校就业渠道，缓解高校就业压力。一方面，“村官”计划可以增强高校就业指导工作的实效性，有助于优化、调整专业结构和人才培养方式，拓宽毕业生就业的渠道。另一方面，还有利于缓解就业压力。村官岗位给大学生提供的就业岗位数虽然很有限，但是这个措施对于改变大学生就业观念的作用是实质性的。吸引大学毕业生走进农村，可以起到一种辐射作用：这批大学生村官顺利开展工作之后，他们周围的同学就不会再认为到农村工作是件丢人的事，就不会再只想往大城市里挤，这在很大程度上能缓解了大城市的就业压力。它的号召效应比实际效应更好，这是个正确的导向。
　　
　　2.弊端表现
　　一是不利于农村留住人才。“重庆模式”每年招录的公务员拿出一定的比例留给“大学生村官”，这就意味着，“非官非农”的“大学生村官”将华丽转身为公务员，甚至有可能脱离“村官”岗位到更高层级的政府部门工作。有了两年后可以转为公务员的这种心理预期，许多大学生村官就把到村当作进入公务员队伍的“跳板”，那些刚刚熟悉农村工作的“村官”在很短时间里就被调离岗位，也是一种新的人力和行政资源的浪费。所以，“重庆模式”为那些年轻“村官”搭建出的“村官”——公务员的通道，并非是一条人力和行政资源节约的最佳路径，“大学生村官”的前途和“出口机制”应该多元化。
　　二是会加重财政运行成本，加大财政负担。“重庆模式”制定的“大学生村官”转为公务员的政策让大学生村官吃“定心丸”的同时，也给重庆市提出了一个难题：从现在起至2013年最后一批大学生村官结束任期，如果假定9986名大学生村官考核全部合格，重庆市能否为这些“村官”提供近万个公务员编制？到时，公务员队伍必然“臃肿”，吃财政饭的人越来越多，欠发达地区的财政运作困难。
　　三是可能使部分大学生村官丧失进一步努力的动力和方向。选择当“大学生村官”到农村任职，如果不是内心的价值判断和对事业的追求，没有用自己的学识和智慧改变农村落后的面貌或尽管生在城市，但愿意到农村施展才华和发挥本领的志向，而是因为一系列优惠条件的诱惑，甚至追名逐利，看准了任职期满，考核合格转成公务员的特大“利好”，那大学生到农村后不仅不能贡献自己的才智，还可能毁了自己，丧失了进一步努力的动力和方向。
　　三、机制建设
　　选聘大学生到村任职，不仅能缓解当前大学生的就业压力，更是引导大学生投身农村，实现人才资源合理配置，加快农村发展的长远之策。因此，各级政府和农村干部要切实关心大学生村官的成长成才，着力构建大学生村官工作长效机制，努力使大学生“村官”下得去、待得住、干得好、流得动。从调查的情况来看，我们认为，今后需要在以下方面加以完善和改进：
　　1.培养层面
　　（1）完善人才培养方案。虽然目前高校里还没有“村官”这个专业，但我们可以在与农村农业相关专业中增加农村社会认知能力、人际关系沟通协调能力、农村经济文化建设、农业科技、创业教育、农村实用技术、新农村形势与任务、农村行政管理等方面课程。除了课程设置外也可以采取专题培训的方式进行。
　　（2）增加面向农村的社会实践环节。采取实践参与的方法，积极引导大学生参与社会主义新农村建设的实践，是大学生加强与农村沟通的一种有效的方法。大学生暑期“三下乡”活动是大学生暑期社会实践活动模式的典型。除此之外，大学生专业实习、政治理论课的实践教学、大型社会调查活动等也是大学生参与新农村建设、了解农村变化的有效模式。
　　（3）建立科学帮扶和校地合作机制。大学生村官刚步人社会，缺乏农村工作经验，其发挥作用的大小快慢受到乡镇干部、村干部的帮扶力度大小的影响。为此，应建立乡镇干部、村干部与大学生村官“一对一”的帮扶制度，实行“导师帮扶制”，帮助大学生村官制订工作目标和计划，协助其解决工作中遇到的难题。同时，应强化校地合作，以校地共建助推“大学生村官计划”。
　　（4）加强针对大学生村官的职业指导。社会主义新农村建设是一项长期、复杂的工程，需要社会各方面的支持和引导。在这一过程中，高等学校在引导大学生积极参与新农村建设中发挥着理论引导与实践锻炼的双重任务。一方面，高校要充分发挥自己的优势，积极引导大学生参与新农村建设。另一方面，高校也要积极引导大学生在校期间参与、接触新农村建设，让在校大学生提前接触农村、了解农村，了解社会主义新农村建设和“三农”问题的相关配套政策，以缩小大学生的心理期望与实际情况的差距，提高大学生“村官”的管理能力、技术能力、沟通能力、解决复杂问题能力，切实提高大学生自身素质，可以为以后“大学生村官”上岗做好思想准备。
　　2.政府层面
　　（1）建立和完善各种保障制度，加大扶持力度，吸引更多的优秀人才到农村发展。吸引优秀大学生参与新农村建设，必须健全和完善各种保障制度，改善农村基层环境，统筹兼顾，整体推进，才能收到实效。一方面要改善大学生村官的工作条件，给予更多的自主权，在工作中给予他们更多的理解和支持，放手让他们充当骨干，为他们早日成才提供条件；另一方面还要多关心大学生村官的生活，尽可能地改善他们的生活条件，落实激励保障政策，及时研究解决他们在工作中遇到的新情况新问题，充分调动大学生到村工作的积极性。
　　（2）完善选拔机制。“大学生村官”制度要可持续发展下去，最关键的是看出口设计的如何，人员流动的情况；但最重要的还是看入口时是否严格把关、是否均衡录取，所以从发展层面而言，“大学生村官”必须好中选优、均衡录取。因此，笔者建议：首先，要规范考试制度。组织选聘“大学生村官”要坚持“三公”原则，实事求是，公开、公平、公正；第二，“大学生村官”招考过程中的笔试、面试题目，尽可能多的增加农村工作方面的内容，减少一些空洞的、华而不实的内容；第三，选拔方法不能只局限于考试和面试，而应该重视大学生思想政治觉悟、品行作风、综合素质能力的同时，应该更注重实践能力的考察；第四，专门开设涉农专业招考。在实际招考中，有很多涉农专业考生因为考试水平不及其他考生而无法录取，这也导致了实际适合的人才招不到；第五，在选拔时可以优先考虑以下原则：所学专业和当地经济发展相关的优先；同等条件下，有农村生活经历的人优先；从优选拔的同时，要着眼于本乡本土、愿意回乡创业的大学生。这样可以在保证大学生村官数量的同时，还能保证质量。
　　（3）完善大学生村官培训、考核等管理制度，明确政府和大学生村官之间的责权关系。注重对大学生村官工作能力的培养。要把大学生村官的教育培训列入到基层干部队伍建设的总体规划，有计划、有目的、有针对性地对他们进行培养。对于到任的大学生村官，应当组织进行岗前培训、适应性培训、专业业务培训等；注重在具体实际工作中做好“传帮带”，要通过基层工作经验丰富的老同志与“大学生村官”一对一结对帮扶；配备农村工作“导师”；定期召开新老“村官”交流会，老“村官”用自己的亲身经历和体会去帮助大学生村官尽快熟悉农村环境，进一步坚定扎根农村、奉献基层的信念。
　　建立考核管理体系，建立健全淘汰机制。各地应建立健全科学的评估考核体系，把激励和淘汰机制结合起来，细化考核标准，强化管理措施，通过量化考核和严格管理，严格进行定期和不定期考核，将考核结果与各项优惠政策的兑现紧密结合执行，建立健全淘汰机制。
　　（4）完善和拓宽流通渠道。一是鼓励大学生村官担任村干部。一些优秀的“村官”，通过依法选举，可选进村“两委”成员，由原来的助理跃为真正意义上的“村官”；对于那些自己愿意继续留在农村，服务期满，经组织考核合格的，也可以签订续聘合同；对少数己在当地结婚生育、落户生根的大学生村官，也应视其情况签订续聘合同。二是推荐大学生村官参加公务员考试。对于表现优秀、聘期考核合格的大学生村官，报考各级党政机关公务员，参加县乡各类事业单位公开招聘的，享受放宽报名条件、笔试加分等优惠政策，同等条件下优先录用。三是扶持大学生村官自主创业。地方党政部门要大力支持、重点帮助、积极服务。可以设立大学生村官自主创业风险投资基金，以政府资金启动项目的发展。也可以鼓励银行为大学生村官提供小额创业贷款。甚至可以建设大学生“村官”创业园或创业基地，享受减免税收等优惠政策。四是引导大学生村官另行择业。鼓励和引导事业单位、国有企业、非公有制企业等用人单位，优先聘用（招用）具有2年以上农村基层工作经历的大学生村官。五是支持大学生村官继续学习深造。聘用期间工作表现良好、考核合格的，报考硕士研究生可享受初试总分加10分和在同等条件下优先录取的优惠政策等。
　　
　　3.法律层面
　　目前，我国对“大学生村官”制度的建设逐步完善，在公开选拔程序、考核录用、管理规范、薪酬待遇社会保障等方面各个省市都相应建立起了一系列制度，但是这一切都还在制度层面没有上升到法律高度，且各个省市的制度建设也有很大的差异。要把大学生村官制度作为一个长远工程来发展，必须要制定相应的法律、法规，规范和保障大学生村官工程的健康、长远发展。
　　（1）界定大学生村官的法律地位。大学生村官是特殊时期的特殊产物。既不是村官也不是公务员，处于非官非农的尴尬境地。笔者认为：根据《劳动合同法》第二条规定：“国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行”。“大学生村官”是和乡镇街道政府签订约定服务期限的书面劳动合同的，应当明确“大学生村官”的身份是普通劳动者，可以将“大学生村官”作为一种职业进行定位，实行政府“雇员制”。这样做可以一举多得，一是减轻了村里的经济压力，“大学生村官”的工作福利待遇均由当地政府支付；二是明确了政府和“大学生村官”之间的责权关系，便于对“大学生村官”服务期内的管理；三是给了“大学生村官”们对未来的稳定预期，能够安心工作；四是为“大学生村官”预设了“退出机制”，留下了“出口”，在服务期内为“大学生村官”办理好各种应有的社会保险，当其服务期满退出时可将保险转走，与未来服务单位的社会保险实现对接；五是政府职员实行“雇员制”是各国通例，也是我国未来改革的方向，可以为我国政府机关大范围推行“雇员制”提供经验。
　　（2）修改《村民委员会组织法》，解决大学生村官选举身份问题。我国《村民委员会组织法》明确规定了村民委员会的产生方式和候选人范围，“村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生。任何组织和个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。在这种情况下，笔者认为，可以对《村民委员会组织法》予以修改，给予经过党委政府选聘的大学生村官和愿意回村干事创业的大学生在本村以合法的选民资格，也可探索诸如“荣誉村民”等机制，解决好大学生村官选举身份问题，使其能够参与村委会主任、副主任或支书兼主任的竞争。
　　（3）尽快制定相应的法律法规，固定和规范大学生村官的各种机制。法律作为一种行为规范，明确行为的模式与标准，对行为起指引、评价、教育、预测和强制的作用。为了构建社会主义新农村，加快我国经济发展的步伐，大学生村官必须进行制度化的建设，完善相关法律法规，使各项活动有法可依。“大学生村官”计划已经大规模实施了三年，以后还将继续持续下去，因此，当前研究和制定大学生村官相应的法律和规范是我们面临的一个紧迫任务。把大学生村官的选拔制度、工作制度、考评制度、薪金制度和奖惩制度以法律的形式固定下来，如制定《大学生村官选拔任用暂行条例》、《大学生村官工作管理实施细则》、《大学生村官奖惩考核实施细则》等，以法律的形式规范，明确其权利和责任，推动大学生村官工程健康持续发展。
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