政府投资项目工程变更探析

宋荣兵

（浙江省海盐县财政局信息中心，浙江 海盐 314300）

建设工程项目的整个施工过程会遇到种种不可预知的情况，任何工程合同、设计文件都不可能将工程未来实施中可能出现的变化一一覆盖，工程变更是无法避免的，建设工程施工阶段的变更对工程的进度、质量、投资具有很大的影响，严重时其工程变更直接影响到整个建设工程项目的成败。

1 工程变更实施基本情况

1.1 健全审批制度

1.1.1 建立变更等级。按单项变更金额多少，依据合同价工程变更等级分为一般、重要、重大三个等级。

1.1.2 明确变更审批权限。一般等级变更由项目业主负责审批，并在当月汇总后报联审小组备案；重要等级变更由联审小组审批；重大等级变更由联审小组审查后报市政府分管领导审核，再报市政府投资项目分管领导审批。

1.1.3 完善具体相关工作。《变更细则》出台之后，部分项目业主没有全面了解掌握文件详细规定，导致变更报告单的报告内容、签署意见、单位盖章、相关附件等不完善。联审小组对这些现象进行耐心细致地纠正，规范了项目业主变更行为，提高工程变更工作效率。

1.2 建立内部工作机制

联审小组主要负责审查工程变更的必要性和可行性，还要审查工程变更对该工程整体资金拼盘的影响。因此建立优质的内部工作机制对充分发挥联审小组作用十分重要。通过健全完善审批制度和工作机制，规范变更联系单管理制度，加强政府投资项目工程变更监管力度，使项目各责任主体端正工作态度，正确认识自身对变更审查的职责。

1.2.1 现场踏勘制度。联审小组对每项工程变更都必到施工现场，进行实地踏勘确认。并且对未实施的变更，基本能做到当日接到变更申请，当日到达施工现场踏勘，没有影响工程工期。

1.2.2 开会审查制度。联审小组由三个部门组成，分别是发改局、财政局和建设局。每项工程变更都由联审小组集中开会审查，并形成审查意见书。

1.2.3 变更报批期限制度。规定不同变更等级应在相应的工作日内审查完毕。一般工程变更项目业主应在3个工作日内审核完毕；重要工程变更联合审查小组应在5个工作日内审批完毕；重大工程变更应在10个工作日内审批完毕。审批期限自送齐资料后计算。工程变更实施一年以来，未出现一起因工程变更审批期限问题而引起工期延误的事件。

1.2.4 深入调研制度。遇到复杂、特殊的变更，联审小组本着实事求是的原则，深入工程现场，多方征求建设责任单位和有关部门意见，保证变更的正确性、必要性、严肃性。

2 变更存在的问题

2.1 项目业主对工程变更单上报不及时。项目业主往往以赶工期为理由，先施工后报批。这些属于补办性质的变更报告单，导致联审小组工作被动，并且不能充分发挥其对工程变更事先控制作用。

2.2 项目业主、监理单位对变更单审查不严。联审小组在工作中发现，有些监理单位、项目业主对施工单位提交的预算没有进行实质性审查，仅签署了原则性意见就直接上报给联审小组。工程变更的管理应由项目各方责任主体以及相关部门齐心共管，不能将应自行解决的工作都推卸给联审小组，这样不利于顺利开展施工，不利于提高工作效率，更不利于提高政府投资效益。

2.3 工程招标前期工作不周密不规范。地质勘探不到位、设计深度不够。因地质勘探不准确，导致基础设计变更，增加投资的项目为数不少；招标代理公司编制工程量清单不准确。用于招标的工程量清单，有时出现遗漏项，导致工程施工后，追加遗漏项投资。如果出现金额大的遗漏项，就严重损害了政府的利益。

3 规范政府投资项目工程变更行为的措施

3.1 明确勘察、设计、招标代理等单位责任，将工程的投资控制引入合同中去。对在施工中提出有利于减少工程造价的或工程造价增加不多而有利于提高工程使用性能、提高工程质量、大幅度缩短施工工期的变更的给予奖励，对因勘察不周全、设计不完善、招标清单漏项等而引起变更，造成投资增加的相应对建设单位、勘察单位和设计单位及相关责任人员进行处罚。

3.2 提高清单质量，严格控制事中变更。加大招标项目的管理，提高工程量清单和预算审核的准确性，不给施工单位在工程量清单上留有缺口，评标时注重对施工单位异常综合单价的审查；严格控制施工过程中的变更，制定有效的设计变更管理制度，对变更量大的子目，建设单位应按照相关规定及时与施工单位签订变更单价补充协议。

3.3 推行项目代建制。在总结、深化试点经验的基础上，抓紧制定出台《政府投资项目代建制管理办法》，为推行"代建制"提供制度保障。政府投资项目推行代建制是充分利用社会专业化组织的技术和管理经验，提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益。代建制可解决分散管理、机构重复设置的问题，利用专业化的管理知识和技术，避免外行业主管理带来的弊端，可形成有效的监督机制，控制投资膨胀。代建制是政府职能转换的产物，符合市场经济快速发展的客观趋势，全面推行代建制是必然趋势。

3.4 加强政府投资项目全过程跟踪审计监督。实施政府重点投资项目全过程跟踪审计监督，以加强建设项目在设计、招标、施工、工程结算、竣工决算等各个环节的审计监督，尤其要加强对工程变更的审计监督。

3.5 进一步提高认识。工程相关各单位部门人员包括联审小组成员，应主动学习政治理论，学习工程管理业务，强化政府投资项目管理意识，减少变更决策失误，提高政府投资效益。各单位部门人员更重要的是端正工作态度，树立严谨、正气的工作作风，齐心合力建设好政府工程。

3.6 突出前期工作的重要性。虽然工程前期工作再周密再细致，施工中仍旧会出现前期未考虑到的问题，依旧会发生变更。但作为政府投资项目各责任部门，应尽量使工程前期工作细致化、周密化，尽量少犯错误。项目业主应会同市发改局、财政局共同行使项目业主职权，共同形成民主决策。特别是加强招投标管理，重视项目招标前期各工作环节，提高地质勘探报告准确性，增加设计深度。尽量避免出现招标清单遗漏项、变更暂定价、现场地基与地勘报告不符、建筑物移位调整等与招投标前期工作相关的变更。

3.7 建立中介单位监管机制。对招标代理公司、监理公司、地质勘探公司、设计公司等中介单位建立监管机制。不能让中介单位为了自己利益，损害政府利益。建议对不负责任、经常出现技术错误的中介单位。

3.8 大力推行限额设计。限额设计就是按照批准的可研报告及投资估算控制初步设计，按照批准初步设计总概算控制技术设计和施工图设计，同时各专业在保证达到使用功能的前提下，按分配的投资限额控制设计，严格控制不合理变更，保证总投资额不被突破。限额设计是控制造价的重要手段，它抓住了在设计中以控制工程量为控制造价的核心。限额设计目标是在初步设计开始前，根据批准的可行性研究报告及其投资估算确定的，它体现了设计标准、规模、原则的合理确定及有关概预算资料的合理取定。限额设计通过层层分解，实现了对投资限额的控制和管理，同时也实现了对设计规模、设计标准、工程数量与概预算指标等各方面的控制。

4 结语

在实际的工程管理中，工程变更产生的形式及表现的形式呈现多样化，由于工程变更的复杂性，所以很多工程变更提出后无参照依据，造成工程变更费用胡乱制订，引起工程建设各方无法统一意见，形成不必要的矛盾。

为了更好控制工程变更，应建立专业管理组织及一整套完善的管理系统，建设单位、监理单位、施工单位、设计单位在工程现场都应有自己的管理机构、管理人员，专人专职，完善各自的职能，提高管理水平，加强现场监管提高责任心和业务水平，严把设计变更和工程签证关，完善工程合同中对工程变更的定义、定价标准提高对工程变更的管理，最终实现工程顺利推进与投资控制相结合，真正体现项目管理水平。