水利基本建设项目运行制度及管理模式初探

杨志刚

（黑龙江省绥化市北林区河道管理处，黑龙江 缓化 152000）

1 引言

1.1 我国水利基建项目资金筹措存在问题

①水利项目的分类不完备导致的投融资问题。

②缺少吸引私人资本（包括外资）参与水利项目的制度安排。

③水利建设基金筹资措施不完善。

1.2 建立我国水利基建项目资金筹措体系的思路

①完善政策性投融资功能

目前，国家开发银行贷款的资金来源除资本金外主要来自于金融债券。由于资本金规模小、金融债券的成本较高，从客观上限制了国家开发银行的融资功能，使得其贷款相对于商业银行贷款的政策性优势不突出。预计未来国家将采取措施对国家开发银行的管理和运作方式进行改革，完善其政策性融资功能。

②公益性项目引入新的融资方式

公益性项目属于政府投资范畴，其建设资金主要来自政府财政性资金（主要包括预算内建设资金、建设国债资金、纳入预算管理专项建设资金和专项税费收入等）以及基于财政信用的融资。

③“收益权”质压贷款方式

“收益权”（或称“收费权”）质压贷款方式是指项目建设单位（业主或项目法人）用项目的收费权或收入现金流作为担保，从而获得银行贷款的融资方式，也是经营性基础设施项目，如果政府代替公益性项目的受益者或使用者向项目建设单位（或项目法人）支付项目“使用费”，从而“人为地”使公益性项目具有了“收益权”，则凭借政府给予的“收益权”，项目建设单位就可以采取“收益权”质押贷款方式从国家开发银行或者商业银行获得贷款。

④民间主动投资方式（PFI）

如何在水利建设项目融资模式中引入PFI模式将是一个至关重要的课题。下面讨论水利项目如何引入PFI模式。

2 水利建设项目引入PFI融资模式研究

2.1 水利建设项目引入PFI模式的意义

①开拓水利建设的私人融资途径，确保国家水利财政资金投向真正需要政府投资的水利项目。

②促进水利建设管理体制的改革，提高水利项目经营效果。

③促进水利工程管理学科的形成发展。

2.2 PFI模式在我国水利建设项目融资中使用的步骤和思考

①体制、环境境培养完善

随着我国市场经济体系的建立完善，对于我国相关经济法规私人投资领域的范围限制得到了很大的放宽，今年颁布的若干吸引、刺激外资和私人投资的法规都明确了非财政性投资在大量基础设施项目中的作用，但在私人资本参与公共项目的领域、模式理论和方法上，尚缺乏细化的研究。因此，进行PFI模式的推进计划制度安排研究。对不同特征的水利项目，如经营性项目和准公益性项目等，探讨采用PFI模式所需要的系统化的法律、规章制度、机制安排，重点在于水价、电价等的定价策略。

②加强PFI模式与水利产业结合的基础性研究（前期研究）

PFI模式下政府目标是引导私人部门参与公共项目，从而达到扩大公共项目融资渠道、提高公共产品和服务的效率，这显然与私人部门参与的目标存在差异，因此，必须通过对水利项目PFI立项问题的研究，在代表整个社会的政府和PFI公司之间寻求利益平衡点，建立项目评估体系。

③管理机构、服务体系、人才环境等

从我国水利建设的实际出发，制定水利建设实施PFI发展的可行政策和规划，探索水利项目PFI运作方式（包括：审批程序、步骤、项目管理）；建立专门管理机构等对水利产业PFI项目进行统筹管理、研究。PFI模式作为一种新型的融资建设方式，需要大量专业人员既熟悉水利建设特点，还必须掌握丰富的法律、金融知识；同时，还应该熟悉PFI运行规则、方法，具备合同设计谈判、项目实施、风险管理等各方面能力。

④进行水利项目采用PFI模式的水利项目种类、区域、性质探索

根据国家和区域国民经济发展需要以及水利产业发展规划，选择若干适宜PFI模式水利产业项目，重点进行项目PFI模式可行性论证，选择适合项目进行试点。

3 水利基本建设项目运行管理模式研究

发展我国政府投资水利项目的模式选择，应该以效率、效益原则为出发点。

3.1 政府投资的甲类水利项目

在传统的政府投资体制下，国家对水利基建项目采取的是政府直接管理模式，一般做法是首先由设计部门提出初步设计概算，经主管部门审查批准，由施工单位或工程指挥部负责按照审定的投资概算施工，当投资超概算时，再由主管部门调整概算。这种工程指挥部模式通过层层签订建设管理（投资包干）协议，将各自职责以合同形式固定下来，基本符合水利建设中以国家无偿拨款为主的项目的管理需要。但在实践过程中也出现一定问题：部分工期控制问题；总投资突破预算等。此外，也有观点人为，我国的建设指挥部制度是临时组建的，因而缺乏项目管理的程序和方法；由于它是非专业化的,因而缺乏项目管理的专门人才和经验；由于它是非专营的,项目建成后即撤消或转业,因而积累了经验或有过教训也不能作为以后项目的借鉴，因此该文应大力培育EPC全功能的工程公司或项目管理公司。

近年来国际工程中实行的一些新的项目管理模式则对以政府投资为主渠道的水利甲类项目的管理则具有一定的借鉴，例如Partnering模式中，关于长期较稳定的合作模式，以及中间第三方的设置等，对项目建设效率的提高具有显著作用，因此，探索其对水利基建项目管理模式的启发是十分有意义的，可作为下一步研究的课题。

3.2 非财政性投资的乙类水利建设项目

目前我国按照资金来源分为财政性投资项目（包括国债在内的所有纳入预算管理的资金项目和预算外资金项目）、财政担保银行贷款建设项目和国际援助建设项目。其他资金来源项目都属于非政府投资项目，包括国有企业、集体单位、外商和私人投资等。对于以非财政性投资的乙类水利项目，吸引私人资本参与水利建设项目的融资模式--PFI，可以认为PFI模式的组织管理模式实质上与BOT模式（BOT是“buildoperate－transfer”的缩写，意为“建设－经营－转让”，是私营企业参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种方式。）是极为相似的，不同之处在于，BOT模式引入发展中国家后，由于发展中国家处于对外资的吸引目标，才发展成专门针对外资的融资模式，而在其组织管理模式的设计上，有着共同的基础：即由私人资本（或外资）组建联合体，已适当合约连接约束，具有市场经济主体的特征，而政府则作为项目的购买方或支付方，以支持私人资本（外资）的盈利目标。从目前国内的实践来看，针对外资的BOT水利项目已经有程度水厂、上海供水公司的供水项目等，因此，在完善法规和相关环境后，推行这种模式在我国国内非财政性资本的实施将对水利建设模式的发展和实际都大有裨益。

结语

本文提出发展以PFI模式为代表的鼓励私人参与水利建设工程项目对发展我国水利具有重要意义，并系统地分析了我国水利项目融资模式中引入PFI模式已经具备的条件和存在的问题。在实施PFI模式的策略上，认为应该从相关法规体系的完善、服务体系的建立、PFI人才和认识的培养方面进行推进，促使我国私人资本参与水利项目的建设。在水利项目管理模式上，本章分别对以政府财政投资为主导的水利项目管理模式和一非财政性投资为主导的水利项目管理模式进行了有益的探讨，并提出了一定的建议。

[1]董志刚.BOT投融资方式--项目融资的一个发展方向经济师[J]1999（7）19～20

[2]尹贻林.等政府投资项目管理模式研究[M]南开大学出版社天津2002

[3]Robert Gibbons：A Primer in Game Theory[M]中国社会科学出版社北京1999

[4]郑垂勇.水利基本建设项目融资方式研究水利经济[J]2002（6）1～6

[5]胡振等.对我国公共项目开发中应用PFI融资模式的探索科学管理研究[J]2001（4）16～19