“十二五”期间保障和改善民生的重点难点问题及对策建议

周碧云

【摘 要】在全面建设小康社会和社会主义和谐社会的新时期，保障和改善民生是我国社会建设的重点。“十二五”规划纲要提出把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，突出体现了保障和改善民生在“十二五”期间的重要地位。本文从“十二五”期间为什么要把保障和改善民生放在如此重要的位置入手，分析了“十二五”期间保障和改善民生的重点难点问题并提出相应的对策建议。

【关键词】十二五；保障和改善民生

十一届全国人大四次会议表决通过了《关于国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的决议》（以下简称《纲要》）。《纲要》中提出以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。这里突出了保障和改善民生在经济发展方式转变中的地位和作用，要求转变经济发展方式要着眼于民生、落实于民生、有利于民生，要坚持民生优先的原则，体现了保障和和改善民生在“十二五”期间的重要地位。

一、“十二五”期间为什么要把保障和改善民生放在如此重要的位置？

从《纲要》中可以看出，保障和改善民生是“十二五”期间党中央一个非常重要的举措。那么在“十二五”期间为什么要把保障和改善民生摆在如此重要的位置，如此高调地强调民生问题？这主要是由我国当前发展的现实国情决定的。

（一）经济增长、拉动内需与保障和改善民生密切相关

《纲要》根据经济发展新阶段面临的新形势和新任务提出了加快转变经济发展方式的战略任务，并分别提出了需求结构、产业结构和生产要素结构的调整方向。在需求结构调整上，要从过度依赖投资和出口转变到消费、投资、出口协调拉动，增强消费对经济增长的拉动作用。为什么要对需求结构做这样的调整？主要是因为我国以前过度依赖投资和出口的经济增长模式已经不能适应当前及今后经济发展的要求。从出口方面看，近些年的国际金融危机使发达国家的市场萎缩，对我国商品的吸纳能力下降，出口对经济增长的拉动作用也就下降。从投资和消费看，2003年至今，我国国民经济增长进入新一轮上升期，在基础设施建设和房地产业的拉动下，带来了投资率长期居高不下。而消费率则由1985年的52%下降到2008年的35.4%。投资率过高，消费率过低，带来的直接影响是居民消费水平不能随着经济发展得到同步提高。而且大量产品用于投资，会在一定程度上造成生产能力闲置和资源浪费。以上分析可以看出，过度依赖出口和投资的经济发展方式已经难以为继。所以十七大和“十二五”规划均提出转变经济发展方式，提出要以拉动内需来更好地促进经济增长和发展。但我国拉动内需政策执行了多年，效果并不十分显著，城乡居民还要不断地储蓄，全国城乡储蓄余额从1994年的2万多亿增加到2009年底的26万多亿，银行储蓄率越来越高。那老百姓为什么还要一直存钱，而不用于消费呢？主要是因为看病难、看病贵、上学贵、养老缺乏保障等诸多民生问题没有解决。因此，经济发展、拉动内需必须要解决好民生问题。

（二）超越“中等收入陷阱”与保障和改善民生密切相关

2010年我国人均国内生产总值超过4000美元，达到了世界银行关于中等偏上收入国家的标准。步入中等收入发展阶段，潜在的危险是落入“中等收入陷阱”。二战后一些拉美国家如巴西、阿根廷、墨西哥等国，当它们进入中等收入阶段后，之前快速起飞阶段积累下来的诸多社会矛盾特别是收入分配不公、就业困难等民生问题相继暴露而又得不到解决，最终落入“中等收入陷阱”。我国曾有媒体在征求50位国内知名专家意见的基础上，列出了"中等收入陷阱"国家的十个方面的特征，包括经济增长回落或停滞、民主乱象、贫富分化、腐败多发、城乡对立、社会公共服务短缺、就业困难、社会动荡、信仰缺失、金融体系脆弱，这十个特征里有六个和民生直接相关。可见超越“中等收入陷阱”和民生是密切相关的。世界上在超越“中等收入陷阱”方面做得比较好的国家有韩国和日本，而日本和韩国能够成功跨越的一个最主要的做法就是做好保障和改善民生工作，比如重视增加民众收入、缩小收入分配差距、完善社会保障体系等。从正反两方面的发展经验我们可以看出，要超越“中等收入陷阱”必须做好保障与改善民生工作。我国发展到今天，已经出现了一些发展中国家在人均收入进入中等偏上水平过程中曾经出现过的所谓“中等收入陷阱”的一些现象和特征，比如收入分配中的贫富差距不断扩大；城乡二元结构还存在；公共产品、公共服务总体上供给不足；社会风险和社会矛盾有不断增大的趋势。这些在当前发展进程中出现的会使我国落入“中等收入陷阱”的诸多风险因素的存在决定了我们必须把保障和改善民生放在一个重要的位置。

（三）构建和谐社会、实现全面建设小康社会宏伟目标与保障和改善民生密切相关

民生连着民心，民生凝聚民心。今年，胡锦涛总书记在“七·一”重要讲话中明确提出“保障和改善民生，促进社会和谐，是实现全面建设小康社会宏伟目标的必然要求”。可见，保障和改善民生一方面是和谐社会建设的重点，另一方面是全面建设小康社会的重大战略任务。如果民生领域中的“劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产、司法与社会治安”等关系群众切身利益的问题不能很好的解决，会在很大程度上影响和谐社会的建设及全面建设小康社会目标的实现。我们党成立90年、执政62年，特别是改革开放30多年来的实践充分证明，只有切实解决民生问题，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，才能形成安定团结的局面及和谐的氛围，为经济社会又好又快发展奠定坚实的基础。因此，“十二五”期间着力解决好民生问题，不仅事关广大人民群众的切身利益，而且事关和谐社会的构建和全面建设小康社会宏伟目标的实现。

二、“十二五”期间保障和改善民生的重点难点问题

（一）收入分配问题——收入差距不断扩大，贫富加剧

收入分配是民生之源。我国发展到今天，取得了巨大的成就。但从内部讲，收入分配问题是我国尚未解决好的最大问题之一，同时也是造成诸多社会问题的罪魁祸首。更严重的是现在收入分配差距不但没有缩小，而且还有扩大的趋势，使得贫富分化不断加剧。我国当前收入分配差距逐步扩大主要体现在两个方面：一方面是收入份额差距，主要是指国家和居民之间的分配差距。这个差距主要体现在两个下降：居民收入在国民收入中的比重下降和劳动报酬在初次分配中的比重下降。居民收入在国民收入中所占比重由1995年的67.3%降到2007年的50.6%，劳动者报酬占GDP的比例从1990年的53.4%降到了2007年的39.7%。而同期政府收入比重提高很快，每年财政收入增长至少25%以上，这个增长幅度和同期的GDP增长速度及居民收入的增长速度快得多。另一方面是居民之间的收入差距，体现在四个方面：一是地区差距，指东中西部地区居民收入差距，2010年东中西部省份人均GDP最高和最低的相差5.6倍。二是城乡差距，1985年城乡收入差距为1.86:1，现在按统计数字是3.33:1，考虑到福利补贴等，则达到5:1，甚至6:1。三是行业差距，2008年，平均工资最高的行业是证券行业，人均年收入17.21万元；平均工资最低的行业是畜牧业，人均年收入只有10830块，两者相差近16倍。四是群体差距，目前我国15%的人拥有85%的财富，另外85%的人只拥有15%的财富。以上可以看出我国的贫富分化问题十分严重，公平合理的收入分配制度亟待建立。

（二）就业问题——大学生就业难，劳资关系不断恶化

就业是民生之本。失业率过高、劳资关系恶化是我国在“十二五”期间面临的严峻问题，也是导致社会不稳定的一个重要原因。失业率过高当前主要体现在大学生就业难问题上。在农民工就业形势好转甚至出现民工荒的时候，大学生就业形势却变得更加严峻。2001年到2010年，高校毕业生从114万增加到600多万，就业率却从90%下降到68%，大量的大学生刚毕业就失业了。就业问题的另一方面就是不断恶化的劳资关系。2009年各级劳动争议仲裁委员会受理劳动争议案件68.4万件，各级人民法院审理劳动争议案件31.9万件。从数据可以看出我国劳动关系冲突已经达到相当剧烈的程度。2010年富士康员工连续跳楼自杀事件更加引起了全社会对劳资关系的高度关注，中央在《纲要》中也提到要构建和谐劳动关系。劳资关系的冲突从本质上来说是资方利益和工方利益冲突的外在表现形式。现在劳动力成本逐步提高，资方就希望通过压低劳动成本来提高利润，这就引发了劳动与资本之间的冲突。因此在“十二五”期间，如何提高大学生的就业率、构建和谐劳动关系是在就业方面要着重解决的问题。

（三）教育问题——教育市场化改革及教育不公

教育是民生之基。教育是富国强民的基础，一定要努力提高国民素质，把教育放在优先发展的战略地位。近年来，我国综合经济实力逐步攀升，为教育发展创造了良好的社会条件，各级各类教育取得显著进展。但是，我国目前教育发展还面临着一些突出问题。一是以逐利为目的的产业化市场化改革使中国教育成本飞速增长，昂贵的教育费用给普通劳动者家庭带来了沉重的经济压力。二是教育资源配置不公和财政投入不足。中国区域之间、城乡之间的公办教育资源配置很不平衡，即使在中央财政逐年加大对中西部地区教育经费支持的情况下，因地方财政支持能力不相同，全国３１个省、自治区、直辖市的生均预算内教育事业经费状况继续呈现很大的差距。除了经费配置上的差异之外，学校师资力量配置和教育教学硬件资源配置上存在的差距更大。另外教育经费财政投入不足，1984年《中国教育改革和发展纲要》中就提出国家财政性教育经费支出占GDP的比例要达到4%，但是一直到2011年还没有实现这个目标。三是贫困家庭子女、进城务工就业农民和流动人口子女等上学难问题没有完全解决，使得留守儿童的教育问题成为农村教育的另一个难题。

（四）社会保障问题——社会保障体系尚不健全

社会保障是民生之依。社会保障不仅要保障人民的基本生活，还和扩大消费、稳定老百姓的信心和预期有密切的联系。目前我国的储蓄率很高，居民高储蓄率一方面与中国传统文化、社会结构、家庭观念等诸多因素有关，但社会保障体系的不健全使老百姓不敢花钱是重要原因。发展到现在，我国社会保障已经有了一定的成绩，但是和其他国家相比，我国社会保障体系尚不健全，社会保障制度还不完善，人民群众没有安全感，不能安安心心地过当前日子，这会影响老百姓的消费预期。而且社会保障在不同地区之间、不同人群之间很不平衡，有的地区有，有的地区没有，有的人有，有的人没有。这种不平衡很容易造成低效率，也很容易造成不平等。因此提供一套完整的社会保障和公共服务体系，建立“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的覆盖城乡居民的社会保障体系迫在眉睫。

（五）社会管理问题——社会管理机制亟待完善和创新

稳定是民生之盾。社会管理问题解决得怎么样，直接关系到整个社会的稳定与否。可是当前重经济发展、轻社会管理的现象依然普遍存在。有些地方领导仍然只注重经济增长，对社会民生建设缺乏兴趣和热情，对当地社情民意综治维稳情况不注重，重强势群体权利、轻弱势群体权利保障的现象依然存在。另一方面，在经济转轨、社会转型的过程中，社会管理难度不断增大。各项改革向纵深推进，将在更深层次上触及各方利益。利益机制重建和利益格局调整，给社会稳定带来许多更为复杂的问题，各种社会矛盾相互交织、相互作用、日益复杂。同时当前利益表达机制渠道不畅、机制不全，致使群体问题无处反映、无法解决，使得群体性事件不断增多，预防、处置群体性事件的难度加大。另外我国社会管理法治法规很不健全，目前还没有一部专门关于社会组织管理的基本法律。对于如何规范信访行为，如何引导、利用社会舆论和新兴媒体，如何有效管理城市，如何有效保障公民的社会保障权益等等，都缺乏位阶较高、效力较大的法律规定。

三、“十二五”期间保障和改善民生的对策建议

在全面建设小康社会和社会主义和谐社会的新时期，保障和改善民生是我国社会建设的重点。解决我国民生问题，必须坚持标本兼治的原则，要以战略的眼光，从我国历史和现实实际出发，探索切实可行的措施。

（一）牢固树立民生优先的理念，这是保障和改善民生的行为前提

保障和改善民生必须坚持民生优先的执政理念，这是保障和改善民生的行为前提。民生连着国计，民生问题不但是我国也是世界各国治国理政的基本问题。我们是社会主义国家，是一个人民当家作主的国家，我们党的宗旨是全心全意为人民服务，决定了我们党必须要做好民生工作。树立民生优先的理念，必须要实现几个转变：一是要由官本位向民本位转变；二是要由管理型政府向服务型政府转变；三是要由对上负责向对上、下负责一致性转变；四是由GDP政绩指标向包括民生福利改善在内的政绩指标转变。

（二）坚持以经济建设为中心，大力发展社会生产力，这是保障和改善民生的经济基础

发展是党执政兴国的第一要务。做好保障和改善民生工作首先要解决发展问题。胡锦涛总书记在十七大报告中明确指出：“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生……。”胡总书记的讲话表明经济发展是着力保障和改善民生的基础。多年经济社会发展的实践经验也证明，如果没有又好又快的经济发展，即使有再强烈的民生思想、和谐愿望和公平要求，也无从实现、无力而为。只有经济的持续发展，促进社会物质财富持续增长，才能为改善民生创造前提条件，才能为解决各种民生问题奠定雄厚的物质基础，才能为政府的支民、惠民政策提供经济基石。因此一定要立足发展，用发展的眼光、发展的思路、发展的办法解决民生问题。针对当前由于民生问题而滋生出的内部矛盾，我们必须在科学发展观的指导下，继续坚持以经济建设为中心，调整经济结构，转变发展方式，依靠国内和国外两个市场和两种手段，处理好速度、质量和效益，投资、消费和出口，以及人口、资源和环境之间的关系，尽最大努力把经济发展好，把民生问题解决好。

（三）积极进行制度建设，推进社会体制改革，这是保障和改善民生的制度保障

解决民生问题不能“头痛医头、脚痛医脚”，而要从根本上进行解决。民生问题的背后，实际上隐含着制度的缺陷，也就是缺乏制度的保障。这些年经济快速增长，但民生问题却越来越凸显，主要原因在于还没有建立与市场经济体制相配套的公共服务体系和社会保障体系。比如收入分配差距拉大，既反映了市场机制的不完善，也反映了再分配体制的缺陷。因此，“十二五”时期，要积极推进制度建设，深化体制改革，着眼建立保障和改善民生的具体制度和长效机制。要逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系；合理调整收入分配关系，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重；健全覆盖城乡居民的社会保障体系，这些都需要从制度上作出相应的安排，确立保障和改善民生的制度基础。同时在制度建设过程中，要特别重视消除制度歧视，以保证所有社会成员平等的机会和起点，使社会各阶层的生活条件和生活质量真正得到改善。

（四）着力抓好六项重点工作，这是保障和改善民生的主要任务

“十二五”期间做好保障和改善民生工作，必须做好六项重点工作。一是优先发展教育，要大幅度增加教育投入，进一步提高教师的待遇和地位，统筹推进各级各类教育，逐步实现基本公共教育服务均等化，促进公共教育资源公平配置，缩小城乡、区域教育发展差距。二是积极扩大就业，必须实施更加积极的就业政策，全方位促进就业增长，最大限度拓宽农村劳动力就业渠道和农村内部就业空间，特别要着重解决好大学生就业问题。三是改革分配制度，要通过分配制度改革，不断提高城乡居民收入，逐步扭转收入差距扩大的趋势。首先要加快调整国民收入分配格局，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重。其次要加大税收对收入分配的调节作用。再次要对城乡低收入困难群众给予更多关爱，保障好他们的基本生活和基本权益。四是完善社保体系，要加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系，把农村社会保障制度建设摆在突出位置，进一步完善城乡社会养老保险制度。要建立多层次的社会保障体系，加大社会保障制度改革。五是健全医疗制度，着眼于实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。坚持公共医疗卫生的公益性质，强化政府责任和投入，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，不断提高全民健康水平。六是加强社会管理，积极推进社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、能力建设，完善基层社会管理服务，建设中国特色社会主义社会管理体系。

（五）正确处理四个重要关系，这是保障和改善民生的基本原则

1、经济建设与社会建设的关系。要统筹经济建设与社会建设，经济建设是社会建设的前提和基础，也是社会建设的重要保证；社会建设是经济建设的动力和支撑，也是经济建设的重要目的。只有处理好经济建设与社会建设的关系，经济发展成果才能真正为全民所共享。

2、尽力而为与量力而行的关系。改善民生首先要尽力关注和着眼于生活困难群体。温家宝总理的“船队速度论”提出，一个船队，决定它速度快慢的不是那个航行最快的船只，而是那个最慢的船只。因此解决民生问题要首先着眼于生活困难群体，如果我们改善了困难群体的生活状况，也就改善了整个社会的生活状况。

3、政府主导与社会参与的关系。既要充分发挥政府主导作用，切实强化政府职责，不断增强政府公共产品和公共服务的供给能力。又要充分发挥各类市场主体和社会组织的作用，对能够实行市场运作的公共服务，应该发挥市场化竞争激励机制的作用，使公共产品的供应更加充分有效。

4、增加投入与深化改革的关系。加快发展社会事业，不增加投入，社会事业就不能加快发展；不深化改革，增加的投入也难以有效发挥作用。只有处理好增加投入和深化改革的关系，民生问题才能真正解决，老百姓才能真正得到实惠。

参考文献：

[1]国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要.

[2]十七届五中全会报告.

[3]十七大报告.

[4]汪明.浅析如何保障和改善民生[EB/OL].百度文库.

[5]蔡昉.“十二五”时期改善民生的思路[OL].宣讲家网站报告.