行政程序立法问题研究

　　摘 要： 行政程序立法是加快社会主义市场经济建设，发展社会主义民主政治，加强社会主义法制建设，统一行政程序规范的需要。目前，我国行政程序立法已具备可行性，但还存在诸多缺陷，需要不断地进行探索、完善，从而引发对这些问题更多、更深入的关注。
　　关键词： 行政程序立法 缺陷 对策
　　
　　从1986年第一次提出，《行政程序法》经行政法学界倾25年之力推动，曾被写入全国人大立法计划，却遭搁浅，时至今日仍未提上立法日程。而现在似乎迎来了重大转机。2010年3月，温家宝总理在国务院廉政工作会议上提出，今年各级政府要把建立和完善行政程序，作为推进依法行政和政府立法的重点任务。“行政执法更要注重程序。只有将执法的每一个环节、实施步骤程序化，才能让执法人员有所遵循，才能避免执法的随意性”。温家宝的上述讲话被认为是推进《行政程序法》立法新的契机，受到各方瞩目。
　　一、行政程序立法的重要性
　　1.行政程序立法是建立完善社会主义市场经济体制的客观要求。
　　从计划经济体制向市场经济体制的转型，特别是我国加入WTO后政府行为方式的转变，对行政程序立法提出迫切的要求。因为市场经济的要求从本质上说是保障权利，限制权力。行政程序立法体现了市场经济的要求，同时也为市场经济的进一步发展和完善提供了保障和条件。［１］市场经济的发展和我国加入WTO的需要向我们提出了转向以行政程序法为核心，重点构筑我国行政法体系的客观要求。
　　2.行政程序立法是加强社会主义民主政治建设的重要保证。
　　民主政治的建设首先要求人民具有参与管理国家事务的权利。国家管理内容要渗透到社会生活的各个层面。无论是立法、执法、司法、守法、法律监督，还是实施具体的行政行为，要让人民能够参与进去，必须有程序方面的立法保障。在具体的行政行为过程中根据人民参与、监督和评价的程序机制，使行政决定尽量吸纳民意，从而增强行政决策的民主化程度。其次要求人民能够对政府活动进行监督。因为人民监督政府必须通过一定的途径和方式进行，人民了解了政府行使职权的行为方式，才能知道政府做什么，以及怎么做，才能够监督政府的活动。最后，强调权力的互动性，坚持权力制约原则，这也是依法治国的核心内容之一。
　　3.行政程序立法是加强法制建设，实现依法治国的重要内容。
　　行政程序法是行政法制的核心问题，然而我国目前还没有一部系统完整的行政程序法典，行政程序立法很不健全。除了《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政监察法》以外，许多种类的行政行为还没有各自专门的程序法律规范。［2］在我国的行政执法实践中，存在一些违法、越权、滥用权力等现象。只有加强行政程序立法，才能进一步完善社会主义法治建设，只有高举社会主义法治大旗，才能更好地完善行政立法。
　　4.行政程序立法是当前行政管理执法现状提出的客观要求。
　　当前一些行政司法工作人员在执法的过程中存在着缺乏程序意识的现象。一些行政执法人员为尽快达到行政管理的目的，有时不顾执法方法、执法步骤等程序性规定，任意简化程序；一些行政执法人员忽视相对人在行政管理中应当具有的程序性权利，等等，这些只顾效率不顾公平的现象是公然违反乃至践踏程序的行政行为，严重损害了行政机关与执法人员的形象，损害了行政相对人的利益，也易激化社会矛盾，引发社会不满，这显示出了制定专门的行政程序法律的必要性与紧迫性，同时也显示了贯彻落实社会注意法治理念重大理论成果的迫切性。
　　二、我国行政程序立法存在的缺陷及原因分析
　　从宏观上看，法律程序建设还远不能满足依法行政和建设社会主义法治国家的需要，还存在着许多缺陷。主要表现为：（1）现有的程序制度在体系上存在许多零散性，缺乏必要的衔接及一致性，因此可能引发程序制度体系内部原则或规则之间的冲突；（2）一些重要的行政决定制作过程仍然缺乏法定程序规范，行政权的行使在程序上享有过度的自由裁量权，难以保障程序公正和程序理性；（3）相对方在程序上享有的权利“量”太小，即使是已经享有的某些程序权利也因为缺乏相应的配套制度而难以得到保障，相对一方在程序中的积极性得不到充分发挥；（4）与程序立法中对“程序合法性”意识的增强相比，“程序合理性”问题仍然没有得到法律的足够关怀，缺乏实现程序公正的保障机制，一些蕴含程序公正主要价值的基本原则没有得到法律的明确规定，在程序作业中也不具有直接的法律效力；（5）程序规则之间的抵触现象比较严重，显示出程序设计上的随意性；（6）程序的简化欠缺明确化、具体化的条件，为程序操作过程中的恣意留下了空间；（7）行政管制过程和规则制定过程中的大众参与在范围上和程度上仍然不够，参与的制度化有待改进，有效参与的要件仍然欠缺；（8）对于违反法律程序、侵犯程序权利行为的法律责任不够明确，甚至没有规定相应的法律责任；（9）行政机关及其工作人员的程序法治意识不强，实践中不按程序办事的情况比比皆是；（10）公民、法人或其他组织的程序权利意识依然比较淡薄，等等。
　　程序改革所面临的上述问题可以被归结为两类：第一类是主观方面原因造成的。长期以来我国法律传统中对法律程序的误解、偏见和冷漠，可以说是一个最重要的原因。例如，有些行政机关认为法律程序只是其用以管理与控制社会的手段，只能施予“被管理者”，而不能管理管理者，否则就会“捆绑自己的手脚”；认为程序只是实现行政目的的手段，因而如果程序不能为行政机关的目的服务，就可以违反之。［3］同理，社会成员法律程序、程序权利和程序公正意识的淡薄也主要是一个法治观念问题。第二类是由客观原因造成的问题。主要是学理研究和程序设计等技术方面的原因。其中包括对法律程序的结构、程序合理性和程序公正性的条件、正当程序的制度装置等方面的认知和把握不足。由此会导致相应的程序设计方面的问题。相应的，程序的改革也必须从以上方面入手。
　　三、完善我国行政程序立法的对策和建议
　　1.行政程序立法既要合理借鉴国外经验，更要重视法律本土资源。
　　现代行政程序法源于发达国家的理论与实践，许多西方法治国家都在20世纪制定了各自的行政程序法典。我国的行政程序立法必须积极借鉴西方发达国家在行政程序法典化方面的成功经验，尽量避免走弯路。同时，要重视法律本土资源的开发与利用。日本自明治维新以来，在移植西方法律文化的同时，结合本国实际，加以融合创新，如创立了行政指导、公听会等，成效显著。我国也具有许多宝贵的法律本土资源，如“兼听则明，偏听则暗”的传统法制思想，新中国成立以后形成的走群众路线的工作方法和为公众熟悉的“座谈会”等，需要我们在借鉴西方的过程中很好地加以吸收和继承。
　　2.行政程序立法的指导理论应予以变革和突破。
　　国外行政程序立法中的“控权论”和我国原来的“管理论”都是不妥的。“控权论”以控制权力为旨归，突出对公民权利的保护，固然有其一定的合理性，但它忽视了现代社会中行政权与公民权利相一致的一面，将二者截然对立，无法解释多元利益共生并存的辩证现实，将行政程序之作用简单地归于控制政府权力，实质是降低行政程序的意义。“管理论”则走向了另一极端，强调对相对人的控制和管理效率，其结果有可能使相对人与政府之间的摩擦和利益冲突加剧，从而降低行政活动效率。对此，有学者提出了“现代行政法的理论基础是平衡法”的命题。［4］平衡论应成为我国行政程序立法的理论指导，由于行政实体法中业已存在的行政主体与相对人地位之不对等，行政程序的作用一方面应考虑注重对相对人权利的保障，从而缓和实体法中不平衡的局面，另一方面又不简单地以控制行政权为目的，而要将对行政权恣意行使的控制与促使其有效率地运行两方面结合起来，从而全面发挥行政程序法的作用。
　　3.行政程序立法的模式应该是近期单行法律，远期统一法典。
　　我国行政程序立法以制定统一的行政程序法典为目标，但采取一步到位式的立法存在诸多困难。如应松年教授所指出的：“行政程序法的立法毕竟是一项巨大的工程，立即动手制定一部包括各方面内容的全面系统的行政程序法，准备工作尚嫌不足因此，是否可以化整为零，各个击破。”［5］国家立法部门采纳这一意见，即我国行政程序立法采取两步走的办法，逐步推进。具体来说，第一步，争取利用时间，选择那些与百姓利益紧密相关，实践中条件比较成熟的方面，先逐个制定单行的行政程序法律。第二步，在取得阶段性立法成果的基础上，待到时机成熟时再制定一部统一的行政程序法典。采用这种分步到位的方法，面临单行法与统一法的协调问题。分步立法必须按照统一立法的思路具体进行，每个阶段的立法都应充分考虑统一程序法的内容，保证立法的统一性。另外，分阶段单行立法应当尽可能避免重复和冲突，对于各个单行程序法共通的程序内容要协调一致。最终完成的行政程序法典结构上应该是开放式的，它的具体规定要能够适应社会形势发展而不断修改和补充。
　　简言之，行政程序立法在诸多方面还存在不足，需要广大学者和立法者实事求是、循序渐进、不断努力，而不可一蹴而就，从各方面加以研究、完善。
　　
　　参考文献：
　　［1］章剑生.行政程序法学原理［M］.中国政法大学出版社，1993.
　　［2］杨建淮.关于我国行政程序立法的探讨［J］.2006，（4）.
　　［3］应松年，王锡锌.中国的行政程序立法、语境、问题与方案［J］.载中国法学，2003，（6）.
　　［4］罗豪才等.现代行政法的理论基础——平衡论［J］.1993，（1）.
　　［5］皮纯协.行政程序比较研究［M］.中国人民公安大学出版社，2000.