公共政策的价值要义及其存在形态

　　内容提要　社会实践中人们对“价值”的认知基本视角有：“实体说”、“属性说”、“关系说”和“意义说”。在自上而下的“价值导向”和自下而上的“价值取向”两种政策模式中，政府行为、行为过程、行为规范、政策绩效等均呈现不同的存在形态。社会转型时期，具有实践探索意义，以平等协商等为核心内容的公共政策价值取向渐次在我国占据越来越重要的地位。本质上，它的主要内容有：保护公民权利、尊重公民的自主选择权、确立政策核心价值标准、明确基本行为模式、践行政策学习等。
　　关键词　价值　价值取向　公共政策
　　[中图分类号]C916.1；D035　[文献标识码]A　[文章编号]0447-662X(2011)04-0174-08
　　
　　“价值”，是为多数社会成员所认同的有关事物、行为等美丑、善恶、是非的评判标准、基本观念、目的状态、行为方式……。在政策科学层面，它是政府所选择的有关其“作为”与“不作为”的政治信条、组织目标、制度取向、个人偏好等。价值在政策系统中的地位——正如有论者所言——相当于人的核心信念之于人的基本行为：如果说“二者必须同时并存”，那么“价值如同信仰，政策如同信仰的实践。信仰与实践创造了宗教，价值与政策产生了政治”。就我国的改革开放政策实践而言，很难设想，如果没有核心价值的根本性转变，我国的“阶级斗争”政策模式会真正地退出历史舞台；如果没有“以人为本”、“科学发展”等政策价值观念的确立，当下我国的“服务性政府”、“透明政府”、“法治政府”等的政策诉求会有一个相对积极、健康的结果。
　　
　　一
　　
　　一般说来，社会实践中人们对“价值”的认知基本视角有：
　　
　　1　“实体说”：起初，人类是以实体化的方式来理解价值，把价值等同于某种或某类具体存在的事物。比如说，粮食之所以有价值，因为它是粮食；土地之所以有价值，因为它是土地；黄金之所以有价值，是因为它是金子……。于是此时人们就认为价值就是粮食、土地、黄金……，这就是价值的“实体说”。这种理解方式直观、朴素：谁拥有了粮食、土地、黄金等，谁就实现了人生的价值，而且价值的实现程度与人们拥有的物质数量成正比；社会实践中，人们的行为、行为取向只要指向此类实体性物质，那么，它们就是有价值的、值得称道的。但这种认知又相对粗糙：因为价值一旦脱离了它的具体存在物，或者相关行为、行为模式等一旦不直接(或单位时间内)不指向实体物质时，那么，它们是否具有价值、是否值得争取……则存在着很大的变数，其一般结论的相对性、模糊性、动态性可想而知。
　　
　　2　“属性说”：随着社会的进步，人们对价值的认识逐步超越了具体物质，相比较来说，认为它更与一定的“属性”有关。比如说，粮食之所以有价值，是因为它可以消除饥饿、填饱肚皮；土地之所以有价值，是因为它可以生长植物、建造房屋等；黄金之所以有价值，是因为它可以充当一般等价物具有满足人们生产、交换、分配、消费等的属性。总之，“有用”、“实惠”、“好坏”、“善恶”等构成了一般事物及其行为的价值意蕴。这种“属性说”较之“实体说”已经有了很大的进步：第一，它使人们由对事物、行为等外在关注转向内在特质，由定量分析转向定性分析。在此基础上，事物、行为、制度等的性质、导向性成为价值系统的核心。比如，“不食嗟来之食”、“不饮盗泉之水”、“君子爱财、取之有道”等等；第二，关注事物、行为等的善恶、好坏、正义与邪恶等内在标准的建构，并据此相关价值主体选择“有所为”“有所不为”。比如，“正其义则利自在，明其道则功自在”、“正义存在于事先存在的契约”、“正义是社会制度的首要价值，……在一个正义的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利不受于政治的交易或社会利益的权衡”等。
　　它也存在着很大的不足：一方面，事物的属性大多是人类社会化的产物，其“共时性”与“历时性”特质，使得事物的属性具有很大的伸缩性。当下未发现的事物属性，若在不远的将来发现了，那么我们还能说时下它无价值吗?另一方面，发现、认知事物的属性，可能随着其主体的不同而不同，“特殊利益集团”和弱势群体对何为有价值的政府行为、怎样实现有价值的政府行为等问题上未必永远没有分歧。因此，它极易陷入“价值相对主义”的泥潭。
　　
　　3　“关系说”：对价值内在“属性”的进一步探究，于是“关系说”也随之出现。其中，判断标准的主观／客观关系、行为过程中的结果／过程之间的关系尤为重要：第一，它认为价值并不完全是一种实体，事物不能决定自身的价值，人也不能决定事物的价值，只有二者有机结合起来才能决定事物的价值及其价值的大小。二者交汇于“需要”，当人有了某种需要的时候，价值、价值关系就出现了。价值因此被界定为，某一事物满足人们某种需要的程度以及人们对这种程度的认知、评价等。马克思主义经典作家对此也持相似的看法，他们认为，“价值这个普遍的概念是人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的”。这种观点认为，价值既不是粮食、土地、黄金等实体物质，也不仅仅是通过粮食、土地、黄金等体现出来的某一属性，而是通过需求这一中介它们与人之间形成的各种关系。它体现在谁得到了粮食、土地、黄金……，他们又是何时和如何得到的?第二，在“结果／过程关系”层面，有两种观点：(1)目的论，它认为如果某种行为产生了好的结果，那么其采用、实施的相关手段、方法、过程等都是好的、善的；(2)义务论，它认为某种行为，若出于某种崇高的目标、良好的愿望，其结果大致可忽略不计。
　　“关系说”是对价值内部属性进步深化的结果，但其不足之处也相对明显。仅在“结果／过程关系”层面，就“目的论”而言，其中的“结果”相对模糊：第一，一个行为既有绝对结果，又有比较结果；既有直接结果，也有间接结果。在缺乏足够信息支撑情况下，匆忙得出“某一结果是好的”这样的结论，意义不大。第二，判断结果的好坏的标准、程序、主体是什么。比如说，政府、专家、利益集团认定的是“好事情”、“好结果”民众未必会绝对认同，民众认为的“当务之急”政府未必马上付诸行动；就“义务论”而言，第一，目标的高尚乃至科学与否，是相对的。在一个相对封闭的时空(“封闭社会”)，某一目标可能是高尚的、崇高的，但放在人类发展历史长河中，放在公众参与、国际化视角(“开放社会”)中目标高尚与否有待进一步验证；第二，这是一种逻辑推理模式，它认为“手段是依据一个终极目的而理性选择出来的。……这种推论形式是自我拆台的，因为不可能科学地设定目的：手段可以是理性的或非理性的，而目的是不受理性分析所支配的”；第三，若没有必要的权利保护机制、合理的权力运行机制，“持有对立目的的人们不可能只通过争论和讨论就解决他们之间的分歧，于是，同终极目标相关联的政治规划注定要与其他诸如此类的政治设想发生冲突”。因而，它可能会导致暴力、专制、集权等。
　　
　　4　“意义说”：对价值的不同认知、情感、态度，最终必然体现在各种异质的结论中，价值也据此进入“意义”范畴。其基本意蕴有三：第一，价值分析或价值判断，它是在某一核心价值基础上对于某一事物、行为、制度等的重要性、必要性、可行性等的理性研判与结论；它要回答的问题包括：因为什么、为了什么目的、为谁、许诺什么、多大风险、应优先考虑什么等等。第二，确定行为主体、制度主体等的价值底线，即有所为、有所不为。在此基础上，价值被划分为“终极性价值”(terminal values)和“工具性价值”(instrumental values)，前者是指人之为人必须始终诉求的目标、行为标准，如自由、平等、国家安全、社会承认等，因为它们是对“良好生活的最终状态”的信念；后者要么是自我认识的价值观，要么是实现前者手段，如诚实、勇气、自立、思想开阔等；第三，一以贯之的行为取向、政治理念、制度设计，如“人固有一死，或重于泰山或轻于鸿毛”、“有益于天下也，有益于将来”、构建和谐社会……。
　　“意义说”认为价值存在的内在本质在于其自身的目标导向、在于对某种理想境界的不断诉求。也许人类永远不会步入某些理想境界，但价值存在的旨归在于对人的行为的塑造和导引。“意义说”未必尽善尽美(由于“意义”在学理、实践中的模糊性及较强的人为痕迹，有时也会陷入某种“不知所云、无所适从”的状况)，但把价值视为某种“意义”，可以解释古今中外的许多个人英雄壮举或相关政府行为。
　　仔细想来，人们对公共政策中的价值认知也大体遵循相同的逻辑：首先，它存在于公共政策的实体性的物质或物质要件之中，以利益、效率、效能等的实现程度为依归；其次，价值以“实体说”为支点，渐次进入强调其内在特质的“属性说”和“关系说”范畴，注重诸如公共利益、公共权力、公共领域、公民权利等之于公共政策的基本要义；最后，以“意义说”为结语，关注于价值因素之于公共政策的导向、引领作用。尽管在具体政策实践中，这种次序未必永远是泾渭分明、萧规曹随，但基本意蕴大抵如此。价值因素的这种认知逻辑之于公共政策的启示主要有：
　　第一，公共政策必须要建立在一定的物质性利益(或满足人的基本需求)基础之上。诚如邓小平在1978年所言，“不讲多劳多得，不重视物质利益，对少数先进分子可以，参考广大群众不行，一段时间可以，长期不行。……革命是在物质利益的基础上产生的，如果只讲牺牲精神，不讲物质利益，那就是唯心论”。这一论断虽然不是直接针对当时具体的政策实践，但对改革开放的宏观政策设计来说，其指导意义不言自明。
　　第二，利益之外，公共政策还应有更高的价值偏好。只注重其物质层面的指标、物化的数据等，在政策实践中有时也会存在一定的偏颇。且不说时下一度盛行的“GDP主义”使经济增长与社会发展、以人为本、社会财富公平分配、资源环境等的紧张关系，还是重温一下邓小平1980年对此的重要论述：我们“承认物质利益，是要为全体人民的物质利益奋斗。每个人都应该有他一定的物质利益，但是这决不是提倡各人要抛弃国家、集体和别人，专门为自己的物质利益奋斗，决不是提倡各人都向‘钱’看”。
　　第三，具体政策偏好的选择，一方面归因于核心价值观念的建构，另一方面在于基本政策共识的凝聚。公共政策总是面临着不同的价值偏好选择：就当下我国政策系统而言，在公平与效益、权力与权利、理想与现实、个人利益与集体利益、长期绩效与眼前利益、宏观视角与微观考量……之间或多或少存在着一定的张力。对此的不同选择，与此相关的政策内涵、政策路径可能大相径庭。那么，如何选择有利于政治稳定、经济增长、社会发展的公共政策呢?在价值认知层面，其主要结论有：(1)构建公共政策的核心价值观，认清其基本“属性”、明确内含其中的各种“关系”要义。比如改革开放之初，我们确立了“解放思想、实事求是”的思想路线、“一个中心、两个基本点”的政策核心，对此的不懈坚持与坚定探索，是我国现代化建设取得阶段性成就的关键所在；(2)凝聚政策共识。根据美国学者乔万尼·萨托利(Giovanni Saofi)等的观点，政策共识，一方面涉及人们对基本政策底线的“接受”程度，另一方面它指向“对于政策的异见和对政府的反对”容忍、宽容程度。
　　第四，对公共政策价值因素与时俱进地实践探索，往往是政策创新的开端。创新中的公共政策可以是全新的政策探索、政策实验，也可以是政策目标、政策路径、政策工具等的适度调整。现实生活中，我们也可以看到各种打着政策创新的旗号，中饱私囊乃至损害公共利益的“伪政策创新”(诸如“形象工程”、“政绩工程”、“献礼工程”等)。本质上，政策创新在于自上而下的公共政策“价值导向”与自下而上的公共政策“价值取向”的有机契合。
　　
　　二
　　
　　在政策实践中，公共政策价值导向和公共政策价值取向体现出不同的内在特质和行为模式(见下表)。前者以国家武力为基本依托，以行政强制为主要工具，强调对某一政策内容、政府法令、部门规章等的严格执行。在“步调一致、严明政纪”的旗帜下，相关政策客体对具体政策的深层思考、对政策创新的不懈诉求被压缩在很小的空间内；后者是面对未来巨大的不确定性，以广大民众的自我探索、自我管理、自我约束为出发点，以政策实践中的共识建构、平等协商为基础，强调对相关政策目标、政策工具、政策过程、政策路径等的积极探索。政策实践中之所以需要价值导向——在柏拉图(Plato)看来——是因为在政府管理这个“船队或一只船上”，人们需要“船长”，而且船长在体格和力量上都要超过船上的其他人；之所以需要价值取向，一则是船长关于航海事务的知识有限，他有时甚至耳聋而且近视，二则是只有在航海中“水手”才能掌握、获得“掌舵的技艺”，学会协作与坚强。同样的逻辑，正如不可能在沙滩上建造海市蜃楼一样，现代社会越来越多的实践证明仅靠主观设计一样无法创造“美好生活”。所以，具体实践探索意义、平等协商机制以多元方法、诱致性制度变迁为基本内涵的公共政策价值取向在当下我国社会转型时期也渐次占据越来越重要的地位。
　　
　　需要说明的是，价值作为一种现实存在，在政策实践中它总是以公共政策价值导向和价值取向某种形式的混合体而存在，主要差别在于二者所占的份额多少。事实上，计划经济时期价值导向是一种常态的存在，但其中仍不乏从具体的政策现实出发，积极探求解决相关社会问题的公共政策价值取向，只是这种行为、行为模式更多地淹没于价值导向的喧嚣中；市场经济条件下，价值取向成为一种主流政策范式，但当然也离不开以政府规制为重要内容的公共政策价值导向。因此本文言及的公共政策从价值导向向价值取向的渐进演变，更应理解为以价值导向为主的政策范式向价值取向为主的政策范式的渐次、动态转变过程。
　　当下社会转型的特殊历史时期，体制层面上的计划经济模式虽已日益淡出人们的视线，但与此相关的“命令思维”却在很长一段时期内仍然存在并在一定程度上影响着我国基本政策目标及其实现路径。在此方面，问题的关键是如何确保此类价值导向在政策实践中的积极建构作用、怎样最大限度地克服可能出现的负面影响?宏观理论上，“多用智慧、少用权力”，“多想公民权利、少用政府强制”等已成为当下一种基本政策共识，但问题是，若没有命令、强制等“硬约束”，那么还有必要的政治秩序、政策环境吗?在价值取向层面，尽管在市场模式下其作用巨大，但问题的核心是，怎样确保它在一种比较正确的轨道上运行、如何保证这种“软约束”的效率?西方学者视野中的“政策学习”、“政策论辩”、“协商式民主”、“培育公民社会”……在当下我国具体的存在形式、运行机制、发展路径是什么?
　　还有一种情况是，社会转型时期随之出现的公共政策的价值导向弱化、价值取向的多元化。在此过程中，行政权威相对弱化而建构在不同价值观念基础上的政策认知、政策态度等也呈现出一定的多元性特质，因而政策过程的多样性、利益诉求的分歧性、利益博弈的差异性、利益分配的不公性渐次浮出水面。在具体的政策实践中，它表现为：(1)政策制定的人为性，如政策短视(政策制定只注重眼前、局部与个体等)、政策作秀(即形式大于内容的那些华而不实的政府行为、政府项目，如“形象工程”、“政绩工程”等)；(2)政策执行的随意性，如政策附加(即“上有政策、下有对策”，在政策执行中，执行主体人为地附加一些不恰当的内容，影响了原政策的忠实表达与实施)、政策替代(用“土政策”代替原政策，执行主体钻政策和制度的空子，对上级政策阳奉阴违)；(3)政策评估的模糊性，如政策评估标准弹性建构(如“替党说话，还是替老百姓说话”的质问)、评估主体的精英化(如“没有强拆就没有新中国”的政策逻辑)等；(4)政策调整的艰巨性，如政策寻租(即通过政策、政策运作最终实现“权钱交易”、“权权交易”)、政策合谋(即面对不利的政策情势，相关政策主体结成利益同盟，互通信息、共同进退)中“利益固化”与“精英结盟”，从而使政策变革、政策调整压力增大。在此政策情势中，诚如默顿(Robert K.Merton)所言，一旦当社会面临巨大不确定性时，就会出现大量冒牌“社会学家”，他们宣称能很快医治令人头痛的各种社会问题，“然而事实上，由于社会组织和人类行为如此复杂和难辨，对那些声称能说明组织和行为的方方面面的‘解释’，我们最好加以防范。如古人云，一个人凡事都想证明的话，结果他什么也不能证明”。
　　
　　三
　　
　　为了更好阐述当下我国公共政策价值、价值取向的基本要义，本文以时下有关“价格听证会”的争议及其政府回应为例来阐述其基本内涵：
　　1997年制定、1998年施行的我国《价格法》第二十三条规定“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”。近年来，事关民生的自来水、燃气、民用电力、邮政资费、旅游景点门票等的价格听证会陆续在我国各地进行。但一直伴随着争议，公众对其过程、结果均不甚满意：在过程层面，人们关注的是听证代表的遴选及其人员构成、相关信息的发布以及听证会中公民的基本权利、“民意”是否得到了充分的尊重等。比如2009年12月8日，在哈尔滨市物价局组织的水价调整听证会上，当时就有人怀疑，作为消费者代表参加听证会的若干人员身份有疑。在结果层面，1998年至今，全国各种类别的听证会至少万计，无一例外地都成为逢听必涨的“听涨会”。比如2009年12月18日，济南市物价局召开水价听证会。之前有民意调查表明，七成参与调查者不同意上调水价，但听证的结果却是：八成同意涨价。无独有偶，2010年7月19日，山西省平遥县关于平遥古城门票价格调整进行了3个小时的听证会。结果“高度一致”，27名听证代表，只有一人反对涨价，门票涨价“大势所趋”。此类听证会中，决策成本如此低廉，而其执行成本、博弈成本、信任成本、社会成本等的高低似乎永远不在相关政府、政府部门的考虑之列。
　　针对各种争议，国家发改委从2010年1月6-13日在其官方网站上以“听证会热门话题系列谈”的形式“约请专家对有关问题进行了一一解答”。概而言之，其主要观点有：(1)“媒体充分地、公开地报道听证会”，说明它们并不是浪费纳税人钱财的政策“作秀”。如果政府有关部门真想作秀，岂会让这些“蹩脚”的“演员”如此作秀来砸“牌子”。(2)听证会与其说是“逢听必涨”，倒不如说是“逢涨必听”，其中的缘由，一是“随着我国加入世界贸易组织，经济逐步全球化，资源性产品、大宗商品开始在全球范围内配置，其价格由国际市场供求关系确定的趋势越来越明显”，二是“随着经济发展和居民收入水平的提高，资源性产品价格和环保收费客观上要有一个上涨的过程”。(3)听证会不是投票决定调价的“决策会”，它“不作出是否调价、调价多少的决定。定价机关要同等尊重多数意见和少数意见，根据其意见是否合理可行决定是否采纳，而不是以人数多寡作为是否调价的决策依据”。(4)听证会上，有人举着“反对涨价”的牌子，有人向主持人投掷矿泉水瓶等“不正常”现象的发生，“实际上是民主社会的正常现象，在一定程度上反映了我国民主政治的进步”。(5)作为一种民主化的“公共行政决策”制度，在“听证会消费者参加人的遴选”、“听证会参加人的发言”、“听证会有关材料的公开”等层面，有待进一步完善。
　　回到公共政策价值取向上来。时下，若要确保公共政策的“公共性”、“公平性”等价值取向，那么其中的路径选择至关重要。在此类案例中，它至少包括以下几个方面内容：
　　——保护公民基本权利。价值取向视角中的“权利”，首先是“一种制度安排，其中利益得到法律的保护，选择具有法律效力，商品和机遇在有保障的基础上提供给个人”；其次，是一种在公民履行法定义务基础上享有某种待遇、条件等的基本资格(rights)，这种“资格”大体决定了其生存状况及其未来诉求。很难设想一位连基本的“知情权”、“参与权”、“表达权”、“监督权”都缺失的公民，如何来根据客观现实的变化来理性调整自身的态度和行为；也很难设想当一个群体、乃至一个阶层在相当长的一段时期内无法充分行使自己的“话语权”、“代表权”时，他们又是如何做到由内而外、自下而上的自立、自尊、自强?
　　——尊重公民的自主选择权。相比较而言，自主选择、自主选择权是当下我国公共政策价值取向的基石。它一方面通过“民意”体现出来，另一方面体现在各政策主体对民意尊重程度上。民意，是“人民共同的意见和愿望”。公共管理视角，其基本意蕴有二：一是指政府尊重、保障、保护广大民众的共同愿望，并在相关政策中体现出来；二是指政府有针对性地逐步排除其中的各种障碍，或至少不做引起“民愤”的事。前者笔者称之为“积极性民意”，后者是“消极性民意”。论及它在政治系统中的地位，我国古代就有“中和民意以安四乡”之说。当下，以各种理由、借口对广大民众的各种公共诉求、基本权利推三阻四，乃至“定制”、“制造”民意，至少不是公共政策价值取向的基本选项。时下，我国政治系统中的“消极性”民意可能更具政策意义。
　　上述案例中，论及哈尔滨水价听证会上的消费者身份时，官方说法是，“由于消协工作人员的工作失误，将一位退休干部的身份写成了‘下岗职工’；另一位领取失业救济的真正下岗职工，在接受记者采访时却声称自己是所谓的‘董事长’；一位法律工作者报名时说自己是律师，消协没有审核就予以认可等”。至于“民意”、“听证会”与“政策制定”之间的关联性，官方的“说法”是：第一，听证会不是投票决定调价的“决策会”，它对制定价格的必要性、可行性进行论证，不作出是否调价、调价多少的决定；第二，定价机关要同等尊重多数意见和少数意见，根据其意见是否合理可行决定是否采纳，而不是以人数多寡作为是否调价的决策依据；第三，参加听证会的消费者并不是“代表”。“听证会参加人与人大代表不同，不是由不同的利益群体选举出来，代表不同的利益群体参加投票的”。
　　对于“消协工作人员的工作失误”，我们可以理解，“人非圣贤、孰能无过”嘛!只是对于听证会的民意基础，发改委的解释我们很难理解：第一，听证会当然不等同于政策制定的“决策会”，但谁也不能否认它是公共权力取信于民、公共政策赢得“合法性”的重要形式。若“涨价”基调已定，听证会只围绕涨价的“必要性、可行性进行论证”并且当听证会参与者没有广泛的代表性时，那么，此类政策的民意基础何在?如何建构政策系统中的社会信任机制?不要忘了公共政策从来就不是各类政策主体(尤其是政治精英)的“独唱”；第二，设想一下，听证会过程中，当发改委所倡导的广大民众的“积极参加”、“以主人翁的心态”“积极发表意见”总是不能改变政策走向、政策进程时，这样的“民意”、“民声”还能坚持多久?若此类民意长期无处发泄、政策回应总是成为政治精英的“自娱自乐”，那么到时民众掷向政府的决不仅仅是矿泉水瓶。
　　阿尔蒙德(Gabriel A.Almond)等对此的解读是：公共政策价值层面，“如果精英应是强有力的，并能作出权威式的决策，那么，普通人的涉入，主动性和影响力都要受到限制。普通公民应该把权力交给精英，让精英来统治。精英权力的需求需要普通公民相对地消极，不要涉入以及顺应精英。因此，民主制度下的公民被号召追求矛盾的目标，它应该既是积极的，又是消极的；既是涉入的，又是不太涉入的；既是有影响力的，又是恭敬顺从的”。
　　——确立政策核心价值标准。按照一般逻辑，“价值”建构宏观行为“标准”、“标准”产生微观行为“规则”、“规则”决定具体行为的内涵与外延(“自由裁量权”)、“自由裁量权”践行“价值”……。在这种“价值——标准——规则——自由裁量权——价值”的逻辑链条中，“标准”是关键：它既是价值的“细化”，又是微观行为的“起点”。政策实践中，我们不否认宏观标准的重要性。比如说，若没有“无政策”层面上的标准变化，我们可能至今还不可能走出“阶级斗争”的政策模式。只是这种标准，若仅仅停留在政策宣传、政府文件等层面，不能在具体的政策实践中体现出来，其实际功效就会大打折扣。
　　在此类案例中，听证会主要定位于“把听证会参加人提出的主要意见采纳情况及主要理由向社会说明”，并切实保障广大消费者的知情权、表达权、参与权、监督权等基本权利，那么在此价值取向下的听证“标准”可理解为：第一，只听证，不决策。换言之，在价格上涨已定的背景下，听证会的主旨只能围绕价格上涨的幅度展开；第二，既然听证会参与者不是听证“代表”，理想状态下，各个阶层、各个群体越广泛参与越好，但在特定情况下，也不排除把价格听证会运作成涨价“通气会”、“说明会”、“新闻发布会”。“标准”如此，那么实际操作中地方政府的“自由裁量权”指向何处也可想而知。
　　——明确基本行为模式。“服务型政府”、“回应性政府”、“透明政府”、“责任政府”、“法制政府”等的价值取向下的政府行为，当下在我国至少应包括：第一，公民参与，即广大民众出于个体、团体、组织等的目的，自觉、不自觉地介入政府管理活动中的行为或过程。它既是政府取信于民、公共政策赢得“合法性”的重要载体，又是当代社会广大民众自我管理、自我约束、自我发展的基本举措；第二，保护权利。理论上，“公民权利”是现代公共政策的核心，“公共权力”是维护、保障、巩固“公民权利”的基本工具，而不是相反。这也是价格听证会上广大消费者捍卫其必要的知情权、表达权、参与权、监督权的根本原因所在。事实上，事关广大民众自身生存、生活、发展的所有事项，广大民众无疑最具发言权。各级政府、政府官员对此的正面指导和规范设计是各种政策取得成功的必要条件而非充分条件。民意、民心、民情是政策制定、政策执行、政策评估等一般前提，也是公民权利所在，但它们决不能“被代表”、“被设计”；第三，凝聚政策共识。理论上，政策共识的核心都是各政策主体、政策客体在平等基础上的协商、沟通与互动。现实是，在“涨价”基调已定的前提下，当政府态度成为某一政策共识核心内容，民众意见几乎不影响政策实质时，那么，据此形成的制度设计、制度运行的合法性、合理性就会大打折扣。正如有论者针对2006年11月15日国家邮政资费突然调高价格时所言，“从水价到煤价，从电价到燃气价，此前每一种公共品的涨价，相关部委一般都会提前发个消息，说电价准备涨了，准备提价节水之类的，好让公众有个发泄过程和心理接受过程；讲规矩呢，还会搞个涨价听证会什么的，摆出尊重民意的姿态；再不济的，也会说几句诸如‘会考虑百姓承受力’之类的话，再不济的，也会传出个谣言什么的。可这次，连个‘谣言’也没听到就突然涨了”；第四，以人为本。政策取向中的“以人为本”，是以公民权利为本、以全社会范围内的基本政策共识为本、以广大民众所认同的“公共利益”为本。价格听证会中，我们不否认政府利益、部门利益有时是公共利益的重要组成部分，它们也据此进入政策系统成为公共政策一部分，但它们也未必总是与公共利益一致，作为公共政策价值取向的公共利益，可能更应该以某种“公共需求”形式出现的“共享的利益”，是顾及、平衡社会各方利益(尤其是弱势群体利益)的政策诉求。
　　——践行政策学习。学习，是在“经验作用下发生的相对持久的行为改变。……如果一个人的行为、活动以及反映这些作为经验的结果与过去的方式有所不同时，就意味着学习已经发生了”。按照同样的逻辑，政策学习是指源自政策实践并在此基础上相关政策主体在政策理念、行为意图、行为方式等方面相对持久的改变，它是政策调整、政策评估、政策变革、政策创新等的重要内容。在政治文化方面，它更具优势。正如安德森(James E.Ander-son)所言，政治文化，是“关于政府应该做什么、如何来做以及如何来处理政府与民众关系的价值观、信念和态度。政治文化通过社会化进行代际传承，在社会化过程中，个体通过与父母、朋友、老师、政治领导人及其它人的互动来学习与政治有关的价值观、信念和态度”。
　　价格听证会中，在诸如“听证会消费者参加人的遴选”、“听证会参加人的发言”、“听证会有关材料的公开”等层面，有待进一步完善，这是政策学习的本质所在，但它远不止于此。若认为此种制度设计十分周详、完善，即使存在着一定瑕疵也容不得些许变革、调整，这至少不符合政策学习的基本要义。哈贝马斯(Jurgen Habermas)将这种视某种政策实践的合法性、有效性为理所当然，无视具体情景就加以肯定或否定的政策“学习”，界定为“非反思性学习”。这种学习的背后是权力意识、计划思维等自觉或不自觉地流露。时下，我们可能更需要“反思性学习”，即“用话语把有问题或由于受到疑问而有问题的有效性要求列举出来，通过论证来决定是加以兑现还是予以拒绝”。这种学习，既欢迎在基本的政策信任基础上广大民众的积极行为，也不排斥他们对某一政策的置疑与批判，从而促进该政策的调整与创新。
　　
　　作者单位：浙江师范大学法政学院
　　责任编辑：秦