国外治理经验对长江流域立法的启示

　　
　　【摘要】对全流域进行统一的立法管理是流域管理的趋势，美国田纳西流域管理立法是全球流域管理立法方面的典范。从介绍田纳西流域立法入手，分析了长江流域的立法现状；并从流域管理立法的原则、制定《长江法》和协调相关部门关系等方面提出了对长江流域管理立法的设想。
　　
　　田纳西流域管理立法
　　田纳西河是美国第一大河，流域面积10.6万km2，发源于弗吉尼亚州，流经7个州，经俄亥俄河汇入密西西比河。20世纪30年代，当时的田纳西流域是美国最贫穷的地区之一。美国总统罗斯福为摆脱经济危机的困境，决定实施“新政”，美国国会在1933年通过了《田纳西流域管理局法》，在该法案的基础上设立了田纳西流域管理局（Tennessee Valley Authority，即TVA）①。经过一系列的治理和实践，田纳西流域不仅摆脱了贫穷落后的面貌，还取得了辉煌的成就，该流域管理模式也成为世界上众多国家争相借鉴的典范，它的主要经验有：
　　制定统领全流域的TVA法案。TVA法案是针对全面开发治理田纳西河流域而制定的，是田纳西河流域开发与治理取得成功的关键所在。该法案的核心内容是设立田纳西流域管理局（即TVA）和制定TVA法案，TVA包含的内容主要有：
　　田纳西流域管理局的职责：对田纳西流域干流和支流沿岸的土地进行出售和管理；研制开发新型低污染肥料；管理、经营流域上的水利设施；基于流域经济发展的需要来发行债券（政府无偿提供担保）；依据流域发展的需要来废除或修订地方法规，并根据全流域的整体需要进行新的立法②。
　　立法确定田纳西的流域管理体制。政府权力机构——管理局董事会，董事会的成员是三人，他们行使TVA的一切权力。总统提名成员，经国会通过后任命，三人直接向总统和国会负责。咨询机构——地区资源管理理事会，它是依据TVA法和联邦咨询委员会法建立的，目的是促进地方参与流域管理。该理事会可对TVA的流域自然资源管理提供咨询性意见③。该理事会的成员约有20名，成员的构成体现了较广泛的代表性。
　　长江流域立法现状
　　长江是中国第一大河，流域面积达180万平方公里，流经19个省、自治区和直辖市。长江流域是我国重要的经济区和资源富集地，流域生产总值约占全国国内生产总值的40%。随着三峡工程的兴建和南水北调工程的实施，长江的开发利用进入高速发展时期，与此同时，长江流域的环境污染、生态破坏问题也日渐突出，主要表现在以下几个方面：
　　我国现行立法不能满足长江流域管理的需要。我国目前关于水资源保护的法律法规绝大多数是在各个部门牵头下制定的，很难避免各部门在立法过程中的偏向及喜好。目前适用于长江流域各种活动的法律、法规如水法、水土保持法、防洪法、水污染防治法及长江河道采砂管理条例等，都体现了立法者的部门偏向性，很少考虑长江流域的整体利益和综合管理，这正好是与现代流域管理立法要求打破部门分割管理的立法原则相背。
　　缺少专门的流域管理机构，部门间缺少协调机制。对于长江流域的管理，它需要流域内各个部门及地方政府之间的紧密合作，只有这样才能促进流域经济和生态的可持续性发展。但是现实情况是对于长江流域的管理，多个部门都有话语权（林业、水利、电力、环保和农业等多个部门都对长江流域有管辖权），这种政出多门的管理方式必然会导致管理资源的浪费和管理效率的低下，还容易导致各部门的相互争权、指责或推诿。
　　长江水利委员会的管理地位和职责缺乏法律依据。长江水利委员会是水利部的派出机构（事业单位），它设立的目的是提供技术服务。该委员会缺乏必要的行政和法律监督管理手段，对于流域内涉水的违法行为很难直接查处。作为水利部的派出机构，长江水利委员会只能在水利部门相应的行业职能范围内工作，对流域内建设的工程，缺少直接管理权和调度权，无法对整个长江流域的水资源进行有效监控。
　　长江流域各行政区在管理权限上存在冲突。在区域分割的管理体制下，长江流域各行政区为了本地区经济的发展，有的不惜以牺牲环境为代价，很少考虑流域内经济的长期和可持续发展，长江上下游之间互相转嫁污染的众多案例就是区域分割管理弊病的有力证据。此外，在长江水资源的开发利用方面，沿江各省竞相开发，盲目上马高耗水工程，不考虑资源条件扩大供水范围等，使流域经济的长期可持续发展难以保障，从而加剧了长江水资源的供需矛盾。
　　田纳西流域管理立法对长江流域立法的启示
　　流域管理统一立法的原则。第一，可持续发展的整体性原则。可持续发展原则是设立任何一部法律必须考虑的基本指导思想，立法者在对长江流域立法时也必须考虑此项原则。长江流域的专门管理机构及长江流域沿岸的地方政府在地方立法时不能只考虑本地区经济的发展，还应该考量流域上下游、干支流之间的可持续发展。人为把长江流域进行分割，不利于整个流域水资源的利用和保护，对长江流域立法时要充分考虑流域整体上的需要及流域其他地方的需要，坚持可持续发展的整体性原则。
　　第二，流域管理与行政区域管理相结合的原则。长江流域的管理要用立法的形式确定流域管理机构和地方政府之间的职责，明确各自的权利和义务。当流域管理机构和其它部门及地方政府对流域管理的过程中发生冲突时，要在相关法律中明确谁的管理权限更大，建立较好的利益协调机制。
　　第三，鼓励民众积极参与的原则。每项法律的执行都需要公众的大力参与和自觉遵守。在进行长江流域管理立法时，应充分考虑和保护公众及相关人员和团体的知情权和申诉权。将公众参与的组织形式、方法、范围、效力、程序等制度以法律的形式确定下来，尽可能地减少暗箱操作和信息封锁，为公众参与和监督长江流域的管理提供法律基础。
　　制定长江流域管理立法——《长江法》。明确长江流域水管理委员会及其执行机构的性质。《长江法》应设立长江流域水管理委员会，该机构不是水利部的隶属部门，而是具有防洪、水利建设、污染防治和航运交通等多方面职能的综合性管理部门。它不隶属于国务院的任何部门，对流域各地方政府部门的环保、水利等相关工作起着指导、监督作用，体现了流域综合统一管理的意志，以追求最大综合效益为目标。该委员会由国务院有关行政主管部门和流域省级人民政府负责人组成。长江流域水管理委员会负责研究、决策流域涉水重大问题，并对流域水管理执行机构、流域县级以上地方人民政府贯彻与执行长江流域水管理委员会决议、决定情况进行指导、协调、检查和督促。除设立长江流域水管理委员会之外，在《长江法》中还应规定长江流域水管理委员会的执行机构（可称为管理局）是什么，并规定其受国务院和长江流域水管理委员会的行政领导，负责流域监督管理的日常工作。
　　明确长江流域管理机构与国务院其他部门及区域管理机构的关系。《长江法》应赋予流域管理机构较大的权限，一方面，它负责指导监督流域县级以上地方人民政府及其相关行政管理机构对决议的执行；另一方面，在法律上明确划分流域管理机构与地方管理机构的权限。《长江法》应将长江流域水管理局设定为国务院的派出机构，使其具有较高级别，才能有效地协调其与其他部委的关系。《长江法》应加强流域管理的权力，纳入一些水利部、环保局、交通部等职权范围的事项，这就涉及到不同法律之间的协调。《长江法》和《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》一样都属于普通法律，应立法协调他们之间的关系，明确发生冲突后的解决办法。
　　明确《长江法》各个章节的内容。制定《长江法》的目的是推动长江流域防洪与抗旱工作，合理开发、利用和保护流域水资源，防治流域水污染与保护流域生态环境，促进流域河道、河口与航道管理，加强水工程建设与运行管理，推动流域社会、经济和环境的可持续发展。长江流域的管理涉及到很多部门和行业，因此该法中应明确这些内容：总则；流域管理体制与规划；流域内的防洪与抗旱；流域的水资源开发、利用与保护；水污染防治与生态环境保护；河道、航道与河口管理；水工程建设与运行管理；水纠纷处理与执法监督；法律责任及附则等。在《长江法》中明确各个章节的内容，争取使长江流域在航运、防洪、发电、水质、娱乐和土地利用等方面实现统一开发和管理，达到长江流域和谐、可持续发展的目标。（作者单位：中国地质大学（武汉）政法学院，国土资源法律评价工程实验室；本文系中央高校基本科研业务费专项资金资助项目、中国地质大学（武汉）2010年度教学研究立项项目研究成果，项目编号分别为：CUGW090221、2010B29）
　　
　　注释
　　①张帅：“美国田纳西河流域开发的启示”，《四川水利》，2001年第22期，第62～64页。
　　②唐政生，孙荣博，潘安：“美国田纳西流域管理”，《东北水利水电》，2000年第18期，第44～49页。
　　③黄贤全：“美国政府对田纳西河流域的开发”，《西南师范大学学报》，2002年第28期，第118～121页。