如何破解公车制度改革难题

　　
　　【摘要】当前，公车改革的严峻形势日益凸显。在我国开展公车改革的地区，主要采用取消公务用车、发放交通补贴等方式。国外公车管理有严格控制公车私用、严格管理公车采购和配备等经验。结合国内外经验，公车改革需从几方面着力，如明确政策目标、优化改革方案、加强相关立法和执行监督力度等。
　　
　　【关键词】公车制度公车改革对策分析
　　
　　公车管理问题历来受到我国各级政府的重视。广东作为改革的先驱，在1997年便展开了试点车改。1998年秋，浙江、北京、湖南、重庆和江苏等省市的一些地区也相继被国家体改委确立为公车改革的试验地区。可是最后都没有了下文。到2003年，京、粤、沪、苏等地都曾展开了以货币化模式为主的公车制度改革。可令人失望的是，在2005年上述地区的公车改革又相继销声匿迹，公车改革再次无疾而终。直到2009年杭州市、辽阳的弓长岭区等地开始了新一轮公车改革，再次把公车改革置于公众舆论关注的焦点。
　　我国公车改革势在必行
　　公车私用泛滥严重损害政府形象。作为公权私用的一种形式，公车私用现象显然没有令行禁止，反而愈演愈烈。统计表明，我国公车公用、私用、司机用各占1/3。公车私用屡禁不止，使政府形象蒙受了严重的损害。
　　用于公车的开支庞大，存在严重浪费。首先，公车购置花销巨大而且持续增长。有报道称我国政府2006年用于汽车采购的资金高达700亿元，竟超过了政府采购总额的1/4。①到2009年，政府公务车采购支出总额达到900亿元，年增长速度为15%，令人怵目惊心。
　　第二，公车管理漏洞造成了巨额的养车费用。有关调查显示，公车修理费用是私车的6倍，这样推算，全国每年仅公车修理费就要流失上百亿元。②有关部门最新公车使用情况统计结果显示，截止到2009年12月份，我国公务用车总数为5821755辆。其中每辆公车的费用（包括司机工资、福利、燃油费等等）至少为每年15万元。由此估算，我国公车费用每年至少超过7900亿元。
　　由此可见，完善公车改革，甚为紧要，但必须在制度设计与执行上革新以寻求突破。
　　目前国内公车改革政策评析
　　目前我国各地公车改革措施的归纳。第一，撤销公务用车代之以交通补贴的发放。其一如威海、南京等地实行的按级别发放现金补贴。超支不补，节余归己。其二是以杭州为典型的专户集中管理，公务人员限额内凭票据报销交通费，超支不补，若有结余划为来年使用。其三是遵义等地区采用的以现金形式发放的城区内交通补贴，其余部分由单位集中管理，作为城区外交通费用。
　　第二，建立公车管理组织，统一调配管理。一是政府在撤销公务车之后组建按企业模式运营的公务用车出租公司，统一按职级或工需配给公车券给公务人员，超额自负，结余归己。二是市场化运作的办法，整合现有公车，撤并公务活动少的单位公车，实行定编管理，成立专门的出租汽车公司来供给政府对于公务用车的需求。
　　第三，鼓励个人贷款购车。政府不但为个人提供购车担保，并且根据职级、和具体工作情况发放一定的养车补贴，即“公私两用车”。
　　目前难以持久推进公车改革的原因。笔者认为，我国公车改革难以持久推进的根本原因在于已经进行的改革并没有触动旧的公车体制。
　　第一，多数改革都是为了节约开支，改革目标过于简单。车改后多数地方发放补贴的做法可以减少财政开支三成左右。可是如果把这些作为唯一的公车改革目标就未免太肤浅了。近来媒体揭露出某地书记、区长的年“车补”竟高达7～8万元，由此看来，缩减了的公车开支又进入了某些领导的私囊，这样恐怕只会误导公车改革。
　　第二，改革缺乏充分的法律依据。我国公车数量是从上世纪80年代开始失控的，从那以后，针对公车管理的法规和文件并没有得到充实和完善，只在1994年和1999年出台了两个非常简单的管理规定。2003年10月，公车制度改革作为一项内容，在十六届三中全会正式提出的改革领导干部职务消费的要求中体现出来。但这些原则性的规定并不能把公车改革方案上升到法律层面，因此改革的权威性不足。而且，地方公车改革的办法由政府自行提出并执行。此外，补贴以行政级别为标准发放而没有做到按需发放，显然缺乏公信力。法律依据的缺乏，不可避免地造成各地公车改革的无序和反复。
　　第三，有些改革措施执行不力。如最近推行车改后的杭州竟然仅仅因为有的领导反映打车比较难就恢复了处级干部的公车，这种朝令夕改的行为必然弱化政策效力、损坏改革的持续性。
　　国外公车管理的优秀经验
　　对公车私用现象从严控制。许多国家规定公车不能私用。国外不仅用详细的注册制度来约束公车的使用，而且对擅自使用公车的情况有着具体详实的惩罚规定。因为私自使用公车去游玩，意大利最高法院就曾判处墨西拿市市长半年监禁，罪名是私吞公款。具体的惩罚措施还有如取消公车使用权、扣除工资、开除等。另外，公车管理也运用了一些高科技手段，例如瑞典在全国推行了“公车监控系统”，就是在公车上安装了远程指控装置的按钮，一个是“公”，另一个是“私”，并且有专门的监控人员在监控室来核查相关资料，以此为根据来做出对用车者的处理。这一系统的运用，使得瑞典公车私用现象得到了有效的遏制。
　　遏制公车私用的同时，政府也都会给公务员发放交通补贴。法国政府就规定，公务人员（包括国有企事业单位职工）若乘坐公交车辆（如地铁、公交）上下班，那么他们上下班的交通费用公私各担负一半；若开私家车上下班则在报销部分保养费的同时，按照每月22个工作日、每天在住所和单位间往返一次的里程来计算应报油费。另外值得学习的是，有些国家如提倡采用节能的交通方式上下班。在荷兰交通费用补助最高的是骑自行车和步行的公务员。
　　对公车采购和配备多重限制。国外一般通过严格的预算来控制所购置公车的数量、档次、型号等。例如在法国，政府规定各部门或国有企事业单位需要将公车采购预算纳入年度预算，而且还要通过“国有汽车采购管理协会”的审批，接着再由代表政府的“国家采购联合总会”从市场上统一采购。另外，有些国家如德国甚至规定个人使用的公务用车引擎排量必须在1.4以下，否则必须向总理提出申请。政府部门如果需要从市场上租车也必须得到主管部门的批准。正是因为这种严格的限制，柏林市只有5辆礼宾车，其在公务用车方面一年的开支仅为65万马克。此外从采购对象看，多数国家鼓励配置“国产车”作为公车。
　　跟我国目前的规定相似，在多数国家，专车只配备到各部部长及以上级别官员。但是跟我国不同的是，这种规定在国外是被严格执行的。在德国有资格配备专车的只有总统、总理、部长、国务秘书等要员。在新加坡，配备公车的条件十分苛刻，只有总理和资政二人才有资格享有专车。日本、印度、法国等国都有类似的限制性规定，公车配备被从严限制，国家为了解决公需用车便面向社会租车，这样就大大减轻了财政负担。
　　公车改革对策
　　明确政策目标。这个目标就是建立在刚性财政预算约束下的公车管理体系。首先，把公车管理纳入公共财政体制下以预算管理实现总量控制。我国许多基层领导都有专车而且超过了配置标准，这显然违反了我国只有正部级官员才有资格配备专车的规定。所以必须先整肃公车的采购环节，方法就是要建立一个刚性的预算约束。这个工作完成了，才能逐步推进降成本、提效率、减开支的公车改革方案。
　　优化改革方案。1、在公车的配给资格上，坚持现有规定，取消省部级以下官员的专车，开展工作一律使用公务用车。2、根据当地具体的经济社会发展水平等情况核定保留一定量的公务用车。3、在公车管理中引入电子监控系统。如江苏省吴江率先将GPS监控系统配备到了全市公车，遏制公车私用效果明显。4、公务用车模式向社会化转变。政府可向公车公司租用公车，驾驶员可以按照国有企业人员人流办法统一安排。5、任何个人不得介入公务车的保养环节，公务车的保养应向社会进行公开招标，费用由政府向维修部门统一结算。6、公务员发放交通费用贴补时不能按照行政级别，而应该充分考虑工作需要。
　　加强相关立法。立法应充分结合中国的实际情况，充分参考国外相关做法，重点对违反规定的行为制定具体可行的惩罚条款。在立法过程中应该注意法律法规的合理性和可行性。为了提高其权威性，立法工作应该在全国范围内公开、民主地征集各方建议的基础上，由全国人大及其常委会负责。
　　加强执行和监督力度。如果改革政策没有被有力地贯彻执行，那么再好的改革也只能是纸上谈兵。公车制度改革不仅仅要有切实合理的改革政策和相关法律依据，更要有强有力的监督机制来促使改革方案的顺利执行。
　　改革旧的公车制度就像治病救人，不能见好就收，而应该放眼长远，把准脉搏、对症下药，治标更要治本。改革如果仅仅满足于节省开支的话，那么原有弊端极有可能死灰复燃。总之，我国的公车改革，依然任重而道远。（作者单位：郑州大学公共管理学院）
　　
　　注释
　　①崔玉萍：“杭州机关公车改革被指带来新腐败恐成变相加薪”，http：//new.163.com /09/0711/09/5DUCTB050001124J.html
　　②汪庆希：“不堪重负的公车”，《中国监察》，2000年第3期。