基层党内民主建设问题探究

　　
　　【摘要】村民自治设计之初就存在一个逻辑困境：“村支部—村委会”的领导权威和法律权威的协调问题。为了解决这一问题，“一肩挑”的模式应运而生，但是，这种模式存在着一些学理和实践上的局限性。发展基层党内民主可以从多个角度补救村民自治的逻辑困境。
　　
　　村民自治作为我国基层自治的主要形式之一，经过近三十年的发展，已经成为广大农村地区最重要的政治发展模式，其发展状况的好坏直接关系到党和政府执政的合法性。但是这种为了解放农民政治积极性的自治形式，在设计的机理上却存在一个天然的矛盾，即自治组织的法律权威和基层党组织的领导权威的协调问题。在自治解放出来的政治活力逐渐退去时，这个问题已经成为制约村民自治发展的瓶颈。探索这一困境的破解之道还要求解于基层党组织。基层党组织要想用领导权统御村民选举的法律权威，就必须接受民意的洗礼，在民主的舞台上找到自身的合法地位，这就要求我们发展党内民主。
　　村民自治的逻辑困境
　　1980年广西宜山县果作村村民委员会成立，成为我国村民自治的初创村。村民自治作为一种制度安排，是村民们自发选举产生自己的代理人管理自我事务的组织形式，具有强大的民主生命力，国家也很认同这种组织形式。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布，标志着村民自治在全国范围推开。国家的这种积极推进的态度大大出乎一些国外学者的预料。分析农村中的政治权力结构就会发现，农村中真正的权力中心是村党支部，而不是其他任何社会组织或者利益团体。
　　国家对村民自治积极推进，同时又通过党组织在农村政治体系中的领导地位来规范和引导村民自治的发展。这样一来，一个逻辑上的矛盾逐渐浮出水面：村民自治的核心应该是自治权的保有和行使，这种行使应该是不受干涉的，在受到侵犯之时也应该有完善的权利救济渠道，但是现实的体制安排又要求村民自治权接受基层党组织的领导。于是，村民的自治权和党组织的领导权就发生了矛盾。这种矛盾的组织体现就是村支两委的关系，即村委会和村党支部的关系，这也成为困扰村民自治的一个核心问题，它的解决与否直接关乎村民自治的民主成果能否保存下来。
　　“一肩挑”的现实选择和学理剖析
　　所谓“一肩挑”，就是村委会主任和村党支部书记由一个人兼任。这种模式很早以前就出现了，其代表就是广东顺德和山东威海，共同的做法都是由党支部书记竞选成为村委会主任，或者吸纳竞选成功的村委会主任进入党支部，从而实现党组织的统一领导。作为解决村支两委纠纷的一种模式，“一肩挑”从产生之时就被很多人颂扬，认为这种模式既解决了两委的纠纷问题，又坚持了党对农村的领导，而且没有违背村民自治中民主选举的原则；统一了主体，提高了办事效率，能够更好地执行贯彻党和国家的意志；减少了干部数量，减轻了农民负担等等。“2005年到2007年，北京市村级党政‘一肩挑’的比例为38.9%，主任党员比例为78.09%，村委会全体成员党员比例为75.5%。相应地，湖南省分别为62%，88%，72.1%；黑龙江省分别为25.38%，74.99%，63.62%；陕西省分别为9.01%，60.9%，49.54%。”①可见，“一肩挑”模式已经成为解决村民自治中村支两委关系的现实选择了。但是现实选择的结果并不都是完美的，“一肩挑”的模式存在着诸多学理和实践上的局限性。
　　首当其冲的一个关键问题就是无法避免利益冲突。虽然党组织从根本上代表最广大人民的根本利益，但是，现代政治学告诉我们，从上贯彻的意志和自下表达的意见总有发生冲突的可能，掩饰这种利益上的差别和矛盾是不利于问题解决的。其次村民自治权也会被削弱。“一肩挑”模式从本质上来讲，是无奈的现实权衡的结果，它不是村民自治的进步，而是倒退，因为这种安排直接构成了对村民自治权的压缩和削弱。村民自治设计的初衷是为了让农民实现四个民主：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，让农民当家作主解决自己的问题，这是适应民主呼声的选择。
　　发展基层党内民主成为必然选择
　　着眼于基层党组织，我们看到，发展基层党内民主有助于从多角度补救村民自治的逻辑困境，最终推动村民自治走上正确的发展轨道。
　　首先，发展基层党内民主有助于增强领导地位，理顺村民自治的治理格局。一边是具有选举合法性的村委会，一边是权力和地位明显处于领导地位的村支部。“由多数人选举的村委会”要听“由少数人选举的村支部”的领导，没有选举的合法性，村支部在领导村委会的过程中就必然要面对质疑和阻挠。发展基层党组织的党内民主，让基层党组织接受更多党内外群众的考验，有利于扩大基层党组织的群众基础，提升基层党组织的合法性，增强基层党组织的凝聚力，改善基层党组织和人民群众的关系。须知人民的认同是基层党组织建立权威的基础，而权威则是基层党组织顺利开展领导工作的前提。在村民自治的治理格局中，村支部的领导是重要一环，现实中之所以出现许多村委会否定村支部的现象，主要是因为改革伊始，村委会承载着选民的巨大期待，在选民心目中的地位超越了村支部。所以，要想理顺村民自治的治理格局，就必须发展基层党内民主，经受人民的认同测试，增强领导地位。
　　其次，发展基层党内民主有助于完善授权机制，理顺村民自治的权责体系。在组织体制运作过程中，授权机制具有重要意义，任命制的授权机制决定了对上负责是不可违背的天然使命，选举制的授权机制则宣判了背离选民利益必然走向衰落的命运。在“村支部—村委会”二元治理格局下，不同的授权机制决定了，如果这两个主体都完全践行自身职责的话，冲突就极有可能发生。发展基层党内民主，要求基层党组织改善自身内部的决策机制，打破凡事都由书记说了算的一言堂局面，营造广大党员充分发表自我意见的多元表达和民主决策机制。将人民群众的利益偏好和意见表达，通过每个党员传输进党内决策体系。这样一来，政策输出就不是单独的上意了，也就能够更好地满足人民群众的利益要求。所以，发展基层党内民主可以通过人民需求内部化，解决授权机制不同导致的矛盾冲突。
　　基层党内民主的建设之路
　　最为核心的就是基层党员选举问题。人民对于精英有着天然的认同和服膺感，这种感觉不是空洞的，它具有现实的基础——人民通常相信精英能够带来好的发展结果，能够承担起自己的信任。从这个角度来讲，民主是一种精英选拔的机制，“某些人通过获取人民选票而得到作出决定的权力”。②需要注意精英民主化和民主精英化是不一样的，民主精英化的结果可能是民主衰退的表征，精英民主化则是民主的一种现实选择。但是当诸多的精英最终碰到一起进行博弈时，民主的择优机制就会失灵，它体现的可能是多数力量的胜利，而与精英无关。这时的民主更多的是一种利益输入和表达的机制。将党员放在村民的选票之下，是基层党内民主建设的重要途径。但是必须注意一点，村民选举权的顺利有效行使未必是民主的明证，只有当村民们能够将他们选举上去的人合法合理地罢免，才是民主最好的明证。因为基层的选举极容易被操纵，面对这种被操纵的选举，人们就会有一种“被民主”的无奈，这种无奈会导致村民的民主能力受到伤害，民主心理受到挫伤，对民主失去信心。这是很可怕的，因为不懂得民主或者不信任民主的民众在爆发的时刻（不管这种爆发是大的革命式的爆发，还是小的群体事件式的爆发），往往会扮演暴民的角色。一个良善的政体是懂得培养公民对民主的信任感的。
　　最影响长远的就是基层党组织体制设计问题。“苏共的这样一组数字对比发人深省：它在有20万党员时夺取了政权，在有200万党员时打败了希特勒，而在有2000万党员时亡了党”。③其中重要的原因就是丧失了良好的组织体系，上级党组织无法有序指挥管理，基层党组织无法发挥战斗堡垒作用。可见，没有良好的组织体系和制度设计，所谓的党内民主将是危险的东西，很有可能会导致党内的分裂和涣散。所以，建设基层党内民主，必须完善组织体制的设计。具体来讲主要包括：村委会党员代表常任制、村委会决策制度和党内外监督机制。“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关。”④就党内外监督机制而言，首先，监督制度体现为党员权利行使的保障机制，监督是党员的重要权利；其次，监督制度体现为党的纪检机关的权力行使的独立性；再次，监督体现为监督活动的法规化和制度化；最后，监督制度体现为人民意见的充分表达，这是发展基层党内民主的一些重要举措。农民群众的监督是农村基层党组织永葆生机的根本。（作者单位：江西财经大学国际合作与交流处）
　　
　　注释
　　①詹成付：《2005-2007年全国村民委员会选举工作进展报告》，北京：中国社会出版社，2008年。
　　②[美]熊彼特：《资本主义、社会主义和民主主义》，绛枫译，北京：商务印书馆，1979年，第337页。
　　③刘京希：“党内民主与基层民主”，《青年思想家》，2004年第5期。
　　④李颖：《发展党内民主的思考和探索》，北京：中国经济出版社，2009年，第167页。