公诉阶段诉讼分流制度之完善

　　刊事诉讼是国家专门机关依照法律规定的程序解决被追诉者刑事责任问题的活动，必须遵循慎重而严格的程序。我国社会当前正处在一个转型时期，随着经济的迅猛增长，犯罪率不断上升，诉讼案件日益增多。居高不下的刑事犯罪与有限的诉讼资源之间的矛盾日益尖锐。面对刑事司法实践中的严峻现实，只靠增加人力、物力、扩大机构编制来解决这些问题是不现实的，最佳选择是扩大案件处理渠道。随着诉讼效率价值的凸现，刑罚目的的转换，各国越来越多地采用“诉讼分流”的方式，使特定的刑事案件在公诉阶段即得到非刑罚化处理，从而极大地提高了诉讼效率。遗憾的是，我国现阶段的立法和司法实践却与此相去甚远。
　　
　　一、困惑与反思——我国公诉阶段诉讼分流制度的现状分析
　　
　　一是我国公诉阶段诉讼分流制度的先天立法不足。第一，在适用范围上，立法对酌定不起诉的适用范围规定了严格的条件限制。酌定不起诉是在吸收免予起诉合理内核，摒弃其不合理成分的基础上建立起来的。但是与免予起诉相比，酌定不起诉的范围应当说是小于免予起诉的。这种立法规定使酌定不起诉的裁量范围微乎其微。第二，在程序适用上，酌定不起诉适用程序过于繁琐，导致其适用受到限制。如，酌定不起诉决定的做出，必须经过检察委员会讨论决定。这样繁琐的程序使办案人员的积极性难以调动，大大限制了酌定不起诉的适用。
　　二是我国公诉阶段诉讼分流制度的后天实践缺陷。我国目前处理犯罪案件的制度，在整体上可说是由刑事追诉独力支撑的，除此之外，并无第二个实质性的、具备制度正当性的处理制度。根据某检察机关近三年有关数据统计。大约有20％－25％的案件在经过了提起公诉、法院审判等一系列法律程序之后被判处了非监禁刑，这也就意味着不需要动用国家监狱机关执行限制人身自由的刑罚。既然如此，前面经历的这一长串包括起诉、审判在内的司法程序是否还有必要?对于这部分案件，既然法院的判决也是非监禁刑，说明其社会危害性并未严重到非要判处监禁刑的地步，能否不动用起诉、审判等大量的司法资源，以修复各种社会关系为前提，在公诉阶段实现诉讼分流?答案是显而易见的。因此，我国的刑事司法实践在这里存在着一个巨大的司法尴尬，客观上相当一部分案件需要通过诉讼分流的方式解决。但是立法和司法实践中的缺憾却使得诉讼分流的案件比例微乎其微。
　　
　　二、梳理与剖析——诉讼分流制度遭遇困境的原因考察
　　
　　通过对我国公诉阶段案件诉讼分流的现状分析可以看出，该制度无论在立法上还是司法实践中都没有发挥其应有的功能和价值，造成这一现象的原因是多方面的，只有找到其中的症结所在，并加以清除和改造，才能从根本上扫除障碍，为公诉阶段诉讼分流制度的顺利运行提供保障。
　　
　　(一)观念因素
　　虽然宽严相济刑事司法政策已经从学者的一家之言发展为渗透于正式的规范性文件之中，但长期以来形成的以“严打”为核心的刑事价值观念却潜移默化地影响了从立法到司法的方方面面，重刑主义和有罪必罚无论在立法上还是司法上都具有广阔的市场。这种形势政策的误区，就是把刑事法制度的功能实质上定位在“惩罚”上。而忘记了刑事法的终极目的本来在于实现最佳的社会控制。
　　以重刑主义和有罪必罚为中心的背后，其实是一种理想主义的追诉观念，即相信任何犯罪都能够而且也都应该被纳入严格的追诉体系之中。一方面，从价值取向(价值观)上，是将惩罚作为当然的、甚至唯一的正当渠道，认为通过刑罚这一传统而古老的手段就可以实现对犯罪的有效控制。另一方面，从认识能力(事实观)上，则把可知论作为出发点，断定一切事实终将能够为人类查明，并以此要求办案人员。所以，在具体的程序设计中，都体现了这一理想主义的倾向。立法对社会控制的绝对主义、理想主义的追求，并没有转化为实践中整齐划一、井然有序的刑事法秩序。反而却使得整个刑事司法系统丧失了应对犯罪问题的基本能力。
　　
　　(二)制度因素
　　刑事追诉惯性前冲的情况，在很大程度上是由于执法人员的业绩衡量制度所决定的，追求打击犯罪的种种数据的考核机制，必然促使执法人员面对犯罪时执著地倾向于追诉。
　　如果说立法严格限制酌定不起诉的条件，目的是为了防止检察机关滥用自由裁量权具有一定的合理性，那么司法实践中人为地设置酌定不起诉的适用率，既不符合惩办与宽大相结合的刑事政策。也造成国家司法资源的浪费，结果造成酌定不起诉的案件几乎不存在，直接导致法律的此项规定形同虚设。另外，所谓的“精密司法”片面追求起诉率、有罪率和胜诉率，视不起诉为败诉。也影响了酌定不起诉的实施。
　　检察机关内部现行的考绩制度在某种程度上说带有浓厚的行政化色彩。片面强调犯罪追诉、尤其是追诉的业务量。在这种种量化考绩指标的引导下。凡是进入刑事程序之中的案子。办案人员已经付出了一定的工作量，若要其将案件分流出程序是不符合其实际利益的，因此，即使案件追诉之后意义不大，执法人员也习惯于积极追诉。在这个意义上。不合理的考绩制度，充当了法律人与法律之间的隔离墙。量化考核、错案追究等各种考绩制度，构成了一个整体上的、使检察机关远离法律的制度网络。个人不是作为法律的单纯实践者，去忠诚地致力于刑事法规范的实现，而是在执法过程中过多地受到自身考绩标准、业务衡量的干扰，从而影响到了其对刑事法规范本身的忠实履行。
　　
　　(三)利益因素
　　严格的说，这是制度因素造就的副产品。现行制度中存在着太多驱动检察官去追诉的利益因素。打击犯罪在实践中是不容否认的主流意识，一切奖惩制度都是鼓励检察官去追诉犯罪、限制检察官去分流案件的。相对于多办案件、追诉成功会受的奖励，撤销案件、不起诉案件则会对检察官带来不利影响。
　　任何一个执法人员一尤其是在中国法律职业保障不尽人意情况下的执法人员，都首先是一个理性的人，怀有对其自身现实利益的忠诚眷顾。这是一个无可否认也无可厚非的事实。承认了这一事实，我们可以说，在刑事诉讼法执行过程中，真正具有规范效力、影响执法者行为选择的，其实并不是单纯的刑事诉讼法本身，而是杂合了执法人员的个人利益因素的复杂的“实在法”。所以，刑事诉讼法的规范，再加上检察机关内部的考绩制度，才是实践中真正支配着执法者行为选择的实在法。
　　当考绩制度设计得很合理，能够使执法者的利益和法律规范相互和谐时，刑事法的执行就是很顺畅的。反之，当二者相互冲突、打架的时候。程序规范与考绩制度就结合而成一个内部矛盾不安的不和谐体。此时，执法者执行的往往就不是纯法律，而是混合进了利益。正如前面提到的，对于酌定不起诉的严格限制甚至是无端设置的比例要求，不仅关系到部门和集体的考核分数，也与承办案件的个人考核息息相关，如此一来，想让从事司法实践的检察人员完全摆脱该比例目标，仅仅依据刑事诉讼法的规定决定是否适用酌定不起诉制度，是多么的不切实际。
　　
　　三、构想与完善——公诉阶段诉讼分流制度的本土化出路探寻
　　
　　在我国目前的刑事诉讼法及相关司法解释中，有一些规定已经体现了诉讼分流的内在精神。然而，与其他一些国家相比，我国目前的公诉阶段诉讼分流制度还很不健全，在具体制度的设计上也还有许多不合理之处。亟待完善。如何能让诉讼分流这颗域外法的种子在我国的司法沃土上开花结果，完成本土化蜕变，是我们急需解决的司法难题，笔者拟就此进行一些简要分析。
　　
　　(一)我国公诉阶段诉讼分流制度的内容设定
　　1.酌定不起诉制度的革新。首先，对酌定不起诉适用的范围作适当扩大。笔者认为，可以考虑将酌定不起诉的适用范围确定于以下案件：其一。情节较轻的案件。这是对现行“情节轻微”的适当突破。所谓“情节较轻”，可以掌握在依法可能判处五年以下有期徒刑、拘役、管制或单处罚金的案件。其二。依照刑法不需要判处或者免除刑罚的案件。现行刑事诉讼法将犯罪情节与“依照刑法不需要判处或者免除刑罚”作为并列条件，过于苛刻，笔者认为，可以将两者由并列条件改为选择条件，只要具备其中之一即可适用酌定不起诉。其三，根据公共利益的需要可以免除刑罚的案件。实际上。我国法学理论界在研究中对于公共利益衡量的精神一直都是予以认同的，有学者更是将公共利益原则作为我国公诉的一项基本的刑事政策。而且，在司法实践中。检察官在对某一案件决定是否酌定不起诉时实际上也或多或少地会考虑公共利益的因素。因此，可以考虑在酌定不起诉制度中增加对公共利益因素的衡量，对于根据公共利益考虑可以免除刑罚的案件，可以不起诉。
　　其次。简化酌定不起诉的适用程序。一般来说。酌定不起诉在由承办的检察人员提出意见后，报主管检察长审批即可。实行主诉检察官的检察机关，在条件成熟时还可以将酌定不起诉的权利适当下放给主诉检察官。对于确属重大、疑难的案件，才报检察委员会讨论。通过这样的适用程序，可以有效地提高酌定不起诉的工作效率，充分发挥酌定不起诉的诉讼分流功能。同时，为了保证酌定不起诉的质量，排解被不起诉人和被害人的抵触情绪，还可以考虑将协商因素引入酌定不起诉的适用程序之中，由检察机关、犯罪嫌疑人及其辩护人、被害人及其代理人进行协商，在就犯罪嫌疑人主动承认罪行、正式赔礼道歉、对被害人进行充分赔偿和接受非刑罚处理等事项达成一致以后，再由检察机关作出酌定不起诉的决定。
　　再次，改革现行的有关酌定不起诉制度的考核评价体系。从观念上全面贯彻“宽严相济”的刑事司法政策，理性地看待单一的刑罚和刑事追诉的功能，摆脱报应刑观念的束缚，注重刑事法的合目的性，将区别对待、坦白从宽等刑事政策真正地付诸实践，并把刑事追诉个别化、轻缓化、社会化的观念作为刑事政策的主导思想。付诸于实践中的就是取消人为设置的酌定不起诉适用比例标准，将单纯注重统计结果的“数字化司法”转变为更加注重人权保护、和谐社会的构建、节约司法资源、提高诉讼效率、犯罪者回归社会和修复犯罪做造成的伤害等为代表的“效果型司法”。
　　2.暂缓起诉制度的确立。笔者认为，在我国确立缓诉制度，需要考虑以下几个方面：一是适用缓诉制度的条件。对此，可以参照《人民检察院刑事诉讼规则》第293条，并结合其他国家的作法，规定如果犯罪嫌疑人愿意向设害人赔礼道歉、赔偿犯罪行为造成的损失、提供一定的公益服务或作一定的公益给付的，人民检察院可以作暂缓起诉处理。二是适用缓诉制度的案件范围。由于缓诉制度以要求犯罪人履行相应义务为前提，有一定的强制性，并在一定程度上具备改造罪犯的作用。因而，其适用的案件范围可以比照酌定不起诉，适当放宽。三是规定检察院对嫌疑人的最终处理。即如果嫌疑人按照法律规定严格履行相关义务的，人民检察院应当作不起诉决定；如果嫌疑人同意履行义务。事后不履行或不能完全履行相关义务的。人民检察院可以向人民法院提起公诉。
　　3.未成年人犯罪的特殊关怀。建议检察机关内部设置专门处理未成年人分流案件的一个机构，目的是快速高效地解决未成年人年犯罪。虽然未成年人犯罪同样危害社会，但对其进行教育和挽救非常重要，对未成年人的教育和挽救，较之对成年犯罪人的教育更具有有利的因素。所以，刑事法律对犯罪的未成年人除在实体法的适用上有区别对待的规定外，在程序方面也有区别对待的规定，形成对未成年人犯罪处理的特别程序。建议检察机关与家长、学校进行三方联合。贯彻“教育为主，惩罚为辅”的原则，以改造矫正为目的，宣传教化为手段，用最理想的方式处理未成年人犯罪。同时，应该责以家长管教的义务和学校监督的责任，以早日重塑未成年人正确的世界观和人生观。英国对于青少年犯罪采用修复性司法作为起诉的替代措施，值得我们借鉴。
　　4.分流后的处理方法。关于分流之后的处理方法，可以根据个案的情况，或者是不附加条件地放弃对犯罪人的追诉，或者是采取替代性的措施、要求犯罪人完成附加的义务。关于替代性措施，一般包括社区服务、损害赔偿、协商和解、赔礼道歉等方式。
　　分流本身不是目的，对刑事程序而言，其本身只具有减少案件数量、减轻司法负担的效用。在分流的同时，亦应结合犯罪嫌疑人的具体情况，由分流的机关裁量决定，是否作出相应的附带处分。在日本法中，对嫌疑人在作出不起诉时即有“告知更生保护程序”等附带处分措施。在因起诉犹豫而不起诉的情况下，检察官不只停留在单纯使嫌疑人免遭刑事追诉这种消极处分上，作为运用起诉便宜主义的一种方式。还必须在刑事政策上给予细致、积极的考虑。采取一些事实上的措施：如给予嫌疑人适当的训诫或让其提出更生誓约书：让亲属、雇主等将嫌疑人领回并让其答应承担今后的善导监督：在适当的范围内说服关系人赔偿被害人并与被害人和解，对无家可归或没有职业的人联系住宿设施或就职场所等。这些措施对于我国诉讼分流后的处理具有极大的借鉴作用，以此为蓝本，设计出一套由做出分流决定的检察机关牵头，与被分流人员的亲属、单位、社区相配合，共同监督分流人员的矫正行为，进而达到分流目的的完善制度。
　　
　　(二)我国公诉阶段诉讼分流制度的权利结构
　　1.程序选择权。我们这里强调的是犯罪嫌疑人对诉讼分流的选择权，犯罪嫌疑人进入分流程序必须是自愿的、非强迫的。当犯罪嫌疑人明智理性地了解自己行为的后果并作出选择时，我们就认为在此“人”的权利得到了尊重。诚然。诉讼为被告人的权利提供了相对严密的程序保障和周到的权利保护，但是正义的实现伴随着冗长的周期、庞大的费用，以及由此带来的社会压力、心理负担等负效应。而分流也有其自身的优势，司法功能的不充分介入，可能会使权利保障不到位，但其宽松、高效的处理方式也乐于为当事人接受。当事人的理性选择至关重要，一旦选择了。就表明其接受了优点，同时也容忍了缺点。因此，笔者建议我国在设置公诉阶段诉讼分流机制时，赋予犯罪嫌疑人程序选择权是首要之义。
　　2.获得律师帮助权。获得律师帮助是保障辩护权最有效的方式。在审前程序中，犯罪嫌疑人自行辩护具有很大的局限性：首先是他们一般都缺乏专门的法律知识和素养，往往缺乏能力来展开具有说服力的辩论；其次，犯罪嫌疑人本人是直接的利害关系人，往往只能站在自己的立场上来对待诉讼，并经常由于恐惧、绝望、愤怒等心理，很难清醒理智地就其被控犯罪事实进行防御。而律师辩护恰恰可以弥补上述这些缺点。为了保障高度技术化、专门化的刑事程序得以顺利进行，熟悉法律并有实务经验的专家进行参与就成为必要。建议在公诉阶段的诉讼分流中。确保犯罪嫌疑人的律师帮助权，特别是法律援助制度在分流阶段的延伸，这对于人权保障、程序理性都非常重要。
　　3.知悉权。建立证据展示制度已在诉讼法学界基本达成共识，而展示的时间大部分学者都认为在审查起诉阶段就可以开始。诉讼分流是检察机关的裁量结果，所以分流之前的证据展示与目前学界讨论的是一回事，在此我们不再赘述。因此，笔者建议不妨设置一个“起诉前会议”程序，在这个会议上。检察官与辩护律师可以就非刑罚处置的适当性进行讨论。这种做法将使受惠的辩护律师或当事人有不止一次的机会与检察官讨论案件，并从这种交流中受益，同时也为双方进行有用信息的交流提供了一个自然的场合，以便双方决定是否在处理方式上达成一致，
　　4.要求听证权。实际上，听证作为正当程序的程序性规定是普遍要求的。当一项决定足以影响当事人的实质利益，当事人就有权就这项决定要求中立第三方的听证，以求双方能够通过对质和质证，使问题得到公正的处理。赋予犯罪嫌疑人要求听证的权利，也是对检察官中止分流决定的一种程序制约，防止擅断专行和暗箱操作。使正义在“阳光”下得以实现。
　　
　　(三)我国公诉阶段建立诉讼分流制度的监督体系
　　对起诉环节诉讼分流的监督，可分为内部监督和外部监督。就我国目前对检察机关的监督来看，笔者认为应规范内部监督，改革并完善外部监督。对于内部监督。检察机关内部有办案纪律的约束，有《人民检察办案实施细则》的规范，还有实践中这样那样的规定，加在一起时内部监督多过严，束缚了办案人员的手脚，反而阻碍了自由裁量权的效果的发挥，因笔者认为办案只需严格遵守办案纪律，严格依照刑诉法和《人民检察院办案实施细则》的相关规定，应取消人为设置的限制。最大程度发挥自由裁量权。
　　笔者认为对检察机关诉讼分流进行外部监督是必要的，在现有的监督体制基础上，应重点从以下两个方面寻求新的突破。
　　1.完善人民监督员的监督。笔者认为应借鉴日本的检察审查会制度，在人民监督员制度的基础上成立人民监督委员会。成员由人大代表、政协委员和社区居民推选的民意人士组成，当请求人不服不起诉决定处分时，根据请求人的申请。人民监督委员会可以要求检察机关提出必要的资料以便于审查的进行(监督的案件不再局限于检察机关的自侦案件，而应扩大到一般刑事案件)，经过审查后，作出“应当起诉”或“不起诉适当”的决议，并以决议书形式送交检察机关。检察官经参考决议，认为应当提起公诉时，则启动起诉程序。不过，该决议不具有法律拘束力，只会给检察官心理上带来无形压力，使其在处理案件时应慎重。
　　2.规范被害人的申诉。对公诉转自诉，其弊端十分明显。它对被害人利益的维护效果甚微，同时还使检察机关的自由裁量权形同虚设。可谓弊大于利。笔者认为，应取消公诉转自诉制度，仅保留被害人申诉的权利，对不服不起诉决定和暂缓起诉决定处分的，除向检察机关申诉外，还可向人民监督委员会提出审查不起诉是否适当的申请。
　　
　　责任编辑：周