基层检察机关参与社会管理创新的思考与探索

　　检察机关作为国家的法律监督机关，执法办案是其履行一切检察职能的本源和归宿，也是新时期检察机关积极参与社会管理创新的基础性工作和根本途径。离开执法办案，检察职能便成了空中楼阁，社会管理创新更无异于纸上谈兵。在更加自觉、更加主动地落实稳定是硬任务、是第一责任的过程中，作为直接联系群众、处于执法办案最前沿的基层检察机关，参与社会管理创新不是为了管得更多，而是要管得更好，我们应立足基层实际，充分发挥执法办案的职能优势，延伸服务职能，抓亮点、创品牌，切实践行执法为民，提高执法公信力。
　　
　　一、基层检察机关参与社会管理创新的途径和方式方法
　　
　　(一)充分履职，严格执法办案，维护社会和谐稳定是检察机关参与社会管理创新的基本途径
　　检察机关参与社会管理创新，要始终坚持把依法发挥职能作用作为基本方式和重要途径，依法严厉打击严重刑事犯罪，积极查办和预防职务犯罪，强化各项诉讼监督，处理好社会矛盾纠纷。
　　1.胸怀大局，突出执法办案重点方向。法律监督的重点是保证权力依法运行，防止和纠正权力的滥用或失职，监督公职人员勤勉、尽责和保持职务的廉洁性。当前我们要更加重视查办和预防企业改制、征地拆迁、涉农利益、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全等领域发生的容易引发社会矛盾的职务犯罪案件，严厉打击问题突出的工程建设、土地管理和矿产资源开发、国有资产管理、金融、司法等领域的职务犯罪，更加重视监督纠正群众反映强烈的执法不严、司法不公等问题，增强工作的影响力、震慑力，警醒和防止有关社会管理部门和国家工作人员职务犯罪的发展蔓延，促进其正确履行管理职责、提高管理水平。
　　2.把握规律，改进执法办案方式方法。一是合理行使批捕、起诉等权力。更加重视依法严厉打击各类严重刑事犯罪，有效遏制刑事犯罪的高发势头，增强民众的安全感、稳定感。二是全面加强对诉讼活动的法律监督，针对群众反映强烈的执法问题，加大监督力度，充分发挥抗诉和检察建议等职能作用，保障各类诉讼活动依法进行，维护法制尊严和司法权威。三是全面贯彻宽严相济刑事政策。在坚持严打严重刑事犯罪的同时，不断完善对于犯罪情节轻微、主观恶性小的未成年犯罪嫌疑人依法适用不起诉制度和轻微刑事案件快速办理机制；建立健全对初犯、偶犯、老年人犯罪以及因邻里、亲友纠纷引发的轻伤害等案件依法适当从宽处理机制；不断完善措施，积极推进刑事被害人救助工作：进一步探索和完善量刑建议等做法，努力从源头上减少不稳定因素。
　　3.牢记宗旨，树立正确的执法办案观念。正确处理办案数量与质量的关系。在保证质量的前提下加大办案力度，在保证质量的基础之上保持数量规模：在坚持突出查办大案要案的同时，查办那些侵害民生民利、人民群众反映强烈的小案：正确处理办案与接受监督的关系，坚持理性、平和、文明、规范执法，尊重保障人权，确保办案安全；正确处理惩治与预防的关系，始终贯彻“标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防”的方针，坚持结合办案搞好预防，把预防和治本寓于办案之中。
　　
　　(二)把握重点，充分运用检察建议等方式。着力提高检察机关的影响力是检察机关参与社会管理创新的有效手段
　　法治要为政治服务，我们基层检察机关要立足职能，依托执法办案，通过检察建议、调研报告等方式，撬动社会管理创新，拓展服务保障职能。
　　1.重视对办案中所暴露出的某些普遍性问题开展深入调研，形成社会建设和管理针对性强、质量高的调研报告，及时向党委、人大、政府提出对策建议；而且，不能只停留在字面上，要着力促成调研成果转化为本地党委、政府等机关的决策，以期产生社会管理创新的实际效果。比如我院在办理某乡卫生院窝案和县民政局串案后，针对案件所暴露出卫生、民政这两个系统存在的严重问题，撰写出了两篇调研报告。在深入分析造成问题的原因后，提出了相应的对策建议。该报告引起了社旗县委、县政府的高度重视，专门开会研究，根据我们的报告作出整改的决策，有效提升了检察机关的权威。增强了我院在当地领导机关的话语权。
　　2.注重在履行法律监督职能过程中，发现社会管理方面存在的个性问题，积极向发案单位及主管部门发出检察建议。促进其完善制度，堵塞漏洞、加强内部制约、监督，完善社会管理和服务。同时高度重视检察建议的回访考察，促进被建议单位建立长效机制，使检察建议落到实处，保障检察建议效能。比如今年我院查办的三起电力职工贪污、挪用公款案件后，针对我县电力系统在管理上存在的问题。向县电业局发出检察建议。提出有针对性的加强管理意见。目前电力部门已采纳了建议，并制定和完善了相关的管理制度，从而规范了管理，保障了国有资产的安全。
　　3.针对当前所出现的国有资产流失、涉及公共利益的“公害案事件”及市场价格垄断和大规模损害消费者利益等涉众型案事件给国家和社会公共利益造成损害的情况，我们不满足于将犯罪分子绳之以法，除依法向涉案单位或其主管部门发出检察建议要求堵漏、整改之外，还投入更大的精力由民行检察等部门通过支持起诉、提起附带民事诉讼等方式，来尽力追回损失，努力使群众的正当利益和合理诉求尽可能得到满足，维护公众利益，并通过案后回访等形式，最大限度化解社会矛盾。
　　
　　(三)张扬法制，强化释法析理，把化解社会矛盾贯穿执法办案的全过程是检察机关参与社会管理创新的重要方法
　　在执法办案中，我们要求检察干警不仅要严格依法办事，做到廉洁公正，还要强化释法析理。学会做群众工作，以提升群众工作的能力。
　　1.坚持析理说法，在打击犯罪中防范和化解社会矛盾。检察机关要突出职能作用，充分发挥批捕、起诉职能，依法严厉打击危害国家安全犯罪、黑恶势力犯罪、“两抢一盗”等多发性侵财犯罪，重点打击在本地区有影响的犯罪，维护社会治安秩序，切实增强人民群众的安全感。同时要求从事刑检工作的干警要增强群众工作能力，对案件当事人及其来访的亲属等有关人员，都必须耐心听取其诉求或者反映的问题，认真作好相关法律法规和有关法理、情理的解答阐释，努力解开他们的心结，快速、公正办理案件；实施阳光检务“回执式”互动机制，征求当事人对我们执法办案的意见和建议并及时回复，以此宣传法制、提高公民的法律意识，努力达到案结事了、矛盾化解。
　　2.坚持法理并重，在处理涉检信访中防范和化解社会矛盾。控申工作是检察机关的对外窗口。也是推进各项检察工作的关键环节，我们要求控申接待人员对来访的案件当事人及其亲属等有关人员，一定要热情耐心。详细了解诉求，认真说法析理，以提高他们的法律意识。坚持检察长接待日、首办责任制、点名或预约接访、联合接访、公开听证、心理咨询、定期通报和责任追究、督查指导等制度，认真排查、妥善化解涉检信访积案和初信初访矛盾纠纷。坚持和完善涉检信访“案卡同行、三色预警、分类处置”和“回执式”互动办法等制度，使控申部门提前介入检察诉讼环节，及时了解熟悉有关情况，以便完善应对突发或重大、越级赴省进京非正常访的工作预案，从源头上预防和减少涉检信访。
　　3.坚持并健全检察各环节社会矛盾排查化解、执法办案风险评估、检调对接等工作机制。努力探索化解矛盾纠纷的新途径新举措。要切实把排查化解矛盾工作做深、做细、做到位；认真抓好涉检信访积案化解工作，组织检察人员深入基层、深入群众，了解诉求、解决困难，多角度进行释法说理，采取综合措施，力争尽快消化解决检察环节的信访积案。同时高度重视敏感案件的办理，强化析理说法，理顺群众情绪，注重办案的政治效果、法律效果、社会效果“三效”统一，防止激化矛盾或产生新的矛盾，引发新的涉检信访，维护社会的和谐稳定。
　　4.广泛开展送法进社区、进企业、进校园、进农村活动，通过以案说法等方式，加强法制宣传，增强公民法律意识，预防和减少违法犯罪。针对未成年人犯罪多发、易发的现象。我们与团县委、县教育局及其他未成年人保护组织等密切配合，选派高素质的检察干警担任全县各所高中及部分初中、小学的法制副校长，开展法律进校园、进课堂等活动，定期开办法制讲座，以发生在他们身边的案例来加强对青少年学生的法制教育，以培养他们的法制观念，共同做好青少年犯罪的预防工作。针对社旗劳务输出大县、劳务经济突出的特点，结合检察职能维护农民工的合法权益，我们督促县人力资源和社会保障局、县司法局等部门，对全县外出务工人员专门开办劳动技能和法律知识培训班，并通过案例对劳动保障和刑法等法律法规进行深入浅出的讲解，提高农民工的法律意识和维权意识，使其依法维权、远离违法犯罪。
　　
3b44008a996bb3a5bf169865911b73eb26a13f91442eff347f8e3fe9d0158467　　(四)创新方式，加强制度建设，延伸执法办案职能和服务职能是检察机关参与社会管理创新的重要载体
　　检察机关参与社会管理创新，既要坚持过去行之有效的手段和方法，加大执法办案力度，提高执法办案水平，也要与时俱进，把握重点，创造性地推动工作。
　　1.开办联系群众网站即“心连心”网站，畅通与群众联系、沟通交流的渠道，拉近检察机关和群众的距离，方便社会各界对检察机关的了解和监督。
　　2.建立阳光检务“回执式”执法互动制度。针对涉检信访问题中出现的案件当事人对办案程序、案件定性、案件承办人廉洁情况及接待态度不满等新情况、新问题，我们认真分析调研，2009年探索实施阳光检务“回执式”互动办法。它以案件信息知情卡和回执函为载体，融检务公开、案件说理、案件信息反馈及回访考察于一体，有效增强了干警办案的质量意识、信访意识和接受监督意识，实现了检察机关与案件当事人之间的互动，提高了检察办案的透明度和公信力，有效减少了涉检上访案件的发生。该办法实施以来，不但有效化解了34起涉访案件苗头，无一起新的涉访案件发生，而且在回访考察中，案件当事人对检察机关一致赞誉，检察机关的公信力得到进一步提升。
　　3.建立以看守所检察监督为平台的刑事诉讼一体化监督机制。针对刑事诉讼法律监督实践中因案件信息流转不畅、各业务部门之间诉讼环节衔接不紧、监督合力不强的实际，我们创新工作思路，以强化监所检察监督为切入点，充分利用信息化手段，以研发由监所、公诉、侦监等相关部门共享的在押人员诉讼信息监控系统为载体。建立刑事诉讼一体化监督机制。该系统由监所、侦监、公诉等部门依诉讼流程分别录入相关案件信息，然后通过检察内网实现各部门之间的信息资源共享，从而实现资源的整合与共享共用，形成监督的整体合力，并及时从中发现监督线索，有针对性地实施监督，有效发挥出减少刑拘措施滥用、及时发现纠正超期羁押和超期办案、违法提审和会见、防止案件流失等多项功能，强化了以看守所为平台的刑事诉讼法律监督，提升了法律监督的质量和效果。同时通过这种方式的监督，以自身的规范执法来督促公安、司法行政等机关对其执法和行政管理中存在的不规范行为进行整改，从而推动社会管理的有序运行。
　　4.建立健全“一卡联系、四制驱动”的服务企业工作机制。2009年以来，我们立足检察职能，积极更新执法观念，将服务企业作为检察机关服务大局、服务发展的切入点，建立“一卡联系、四制驱动”的服务企业工作机制。通过“检企联系卡”这一载体，加强与当地企业的沟通联系；制定和完善法律服务、涉企矛盾纠纷排查化解等四项服务制度，把服务企业发展作为履行检察职能、服务大局的结合点和突破口，加大办案力度，坚持打防并举。积极履行各项检察职能，强化对有关行政机关的管理和执法行为的监督，并督促其规范运行。为企业发展创造规范的政务环境和良好的社会环境、提供公正的司法保障，从而推动了检察工作的创新发展，形成了社旗检察的“亮点”。
　　5.建立对被剥夺政治权利、管制、缓刑、假释、暂予监外执行罪犯(简称为五种人)的同步监督管理制度。即建立“五种人”档案、成立相应的帮教组织，制定帮教措施和定时汇报思想制度。建立外出请销假制度以及刑期已届满或暂予监外执行条件已消失是否收监监督制度，督促公安机关等定期对辖区内“五种人”进行考察，并要求其将书面报告及时报送监所检察部门，以利于规范对“五种人”的监督考察，防止脱管漏管，并及时发现五种人的重新犯罪线索，同时认真贯彻社区矫正工作规定，积极探索适应社区矫正特点的检察方式，加强对社区矫正各执法环节的同步法律监督，以促进社区矫正管理机制的建立健全。
　　6.探索建立网络虚拟社会的建设管理制度。互联网不仅是新技术、新产业、新媒体，也是新的意识形态阵地。在建设与管理并重的思路指导下，我们立足职能，既充分发挥打击威慑功能，坚决依法打击利用网络实施的诈骗、盗窃和“黄赌毒”等犯罪活动，维护网上秩序，净化网络环境；又要发挥法治导向功能，监督文化出版、公安等机关的管理、执法行为，督促其依法履职、规范管理，并通过检察宣传引导社会组织、单位、个人规范自己的行为，维护社会秩序。同时高度重视涉检网络舆情，建立健全应对、引导等机制，既把网络舆情作为听民声、察民情的重要渠道，又高度重视涉检负面报道。认真评估舆情影响，主动回应社会关切，正确引导网上舆论，营造有利于社会稳定的舆论环境。
　　
　　二、检察机关参与社会管理创新应遵循的原则
　　
　　检察机关参与社会管理创新，并不是要替代行政主管部门去履行管理职能，而是要拓宽理念、加大责任，对各项检察业务工作提出新的、更高的要求，充分发挥检察机关的监督作用，在行政部门疏于履行管理职能时，及时督促和监督，在行政部门需要配合帮助时，主动支持和协助。当前检察机关参与社会管理创新，笔者认为须坚持以下原则：
　　一是以服务为宗旨。开展社会管理创新工作，必须先从理念上反思、重构，凸现司法工作在整个社会生活中的服务作用，优化现有的工作方法和模式。要牢固树立服务为先、服务为本意识，不断优化工作思路，努力寻找检察工作在整个社会改革和发展过程中的助力点。“打”、“扶”结合，通过为社会和公民提供优质的司法服务来履行检察工作对社会的管理职责，以此为社会各项事业的发展提供良好的司法环境。
　　二是以办案为中心。坚持以办案为中心，是检察机关的立身之本。但其与发挥服务职能并不矛盾，倡导服务绝不是淡化检察职能。而是要解决好方法和策略的问题。只有更严格地坚持有案必办原则，更高标准、更高质量地办好每一起案件，才能更好地发挥服务职能。当然检察机关参与创新必须坚守职责，要通过办案活动来推进，决不能弱化办案职责搞所谓的服务。
　　三是以依法为遵循。管理是一个系统工程，其工作方法多样而繁杂。作为法律监督机关，检察机关参与社会管理创新，必须遵循一条底线——依法而为，在方式方法上仔细遴选，科学取舍，绝不能为了求新、求快、求亮点擅自突破法律界限，随意创制和乱作为，否则将贻害无穷。
　　四是以创新为先导。检察机关参与社会管理创新，必须深入分析国情和当地的具体情况，掌握社会结构和管理模式的新变化，了解社会各阶层真正的司法需求，寻找检察工作新的切入点，要区别于过去、高于过去，还要保证既不突破法律框架，又确实具有新的思路和方法。真正对检察工作起到强劲的推动作用，才会收到各方认可的社会效果。
　　五是以求实为根本。检察机关参与社会管理创新，要有长远眼光和规划，对工作部署落实动作要快，但不能仓促上阵，必须深入调研，探寻现象背后的规律，并与国家政治、经济和社会改革的宏观方略结合起来，与检察机关近年来制定的检察改革、队伍建设、基层院建设等长远发展思路结合起来，慎重决策，整体推进，注重长期效果。
　　近年来，我们院始终坚持从严治检、从严治长，以强化思想政治建设人手，着力建构廉洁从检的长效机制：一是以经常性的思想政治教育为抓手，增强干警廉洁意识。重点抓好关键执法环节和关键执法岗位的廉政教育，严格管理。二是以“家庭关爱互动活动”为载体，筑牢拒腐防变的家庭防线。三是以立体式的党风廉政制度为保障，有效规范干警检察行为。按照“抓早、抓小、抓苗头”的理念，探索建立干警轻微违纪“三级谈话”和“自我反省”制度，校正违纪干警错误思想倾向。四是以形式多样的检务督查为依托，切实抓好问题易发环节违规违纪现象的预防。五是加强对自身执法活动的监督。主动接受人大的法律监督、政协的民主监督和社会各界的广泛监督：完善检务督察制度，把督察内容延伸到执法活动的每个领域，切实规范执法行为，提高干警公正廉洁的执法能力和执法公信力。
　　
　　责任编辑：苗