公诉权能动配置管见

　　总体而言，现行公诉权的配置比较符合我国的基本国情，并适合一定时期社会发展的基本要求和法治化进程的需要，但由于我国长期坚持起诉法定主义，体现公诉权能动性的公诉裁量权仅限于“微罪不起诉”的范围之内。存在适用范围狭小。行使过程中缺乏配套手段与程序的辅助，不起诉决定的法律效力不稳定等问题。使公诉权的能动性发挥不充分。并进而影响到社会矛盾的有效化解。
　　一、公诉权配置在能动性方面存在的问题
　　一是公诉裁量权的适用范围过窄。为了防止公诉裁量权在实践中被滥用，立法对相对不起诉规定了较为严格的适用条件，即通过“犯罪情节轻微”和“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”这两个条件予以双重限制。这种严格的条件限制大大减少了能够适用相对不起诉的案件数量，不能适应当前刑事犯罪数量不断增长的现实。二是行使公诉裁量权缺乏配套手段与程序的辅助。对于一些不需要提起公诉，但却需要一定时间对犯罪嫌疑人进行必要考察和教育的刑事案件，因现行法律没有赋予检察机关必要的考察权，或辅以一定时间考察期限等程序的启动权，以致检察机关在对犯罪嫌疑人实施诉前考察和教育时，因缺乏法律依据而受到诸多质疑，有时甚至因有的单位不愿积极配合而影响考察、教育质量，这既不利于公诉裁量权的慎重、准确行使，也有损检察机关实施法律监督的权威性。三是不起诉决定的法律效力不稳定。按照我国刑诉法的规定。对于检察机关作出的不起诉决定，被害人不服，提出申诉后，检察机关维持不起诉决定。被害人可以向法院起诉；被害人也可以不经申诉，直接向法院起诉。并且，被害人申诉后提起自诉，还没有明确的期间限制。这样，在一个相当长的时间内，被不起诉的案件始终处于一种随时可能被重新起诉的不确定状态，不起诉决定并不能确定地终结刑事诉讼，其效力存在严重的不稳定性。四是刑事审判监督权有弱化的趋势。刑事诉讼中，检察机关有权对审判活动中违反诉讼程序的行为提出纠正意见，并对确有错误的判决、裁定提起抗诉。但就提出纠正意见这种方式而言，由于缺乏相应的程序保障机制，对于检察机关提出的口头或书面意见，法院很少采纳，而且即使采纳也不会对诉讼结果产生什么影响，因而实践中检察机关很少采用这种监督方式。就抗诉而言。虽然有较为完善的程序保障，但基于公诉职能与法律监督职能二者之间的角色冲突，检察机关在抗诉时对前一角色的重视程度远远超过后者，阻碍了检察机关法律监督职能的有效发挥。
　　二、公诉权能动性在配置上存在问题的原因分析
　　一是对传统法治理念的坚守，影响到对公诉权的能动配置。作为我国法治基本纲领和口号的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，体现着人们从法条主义角度对法治内涵和形态的理解。因此，当作为检察权之一的公诉权强调其配置的能动性时，难免会对人们的法治理想，对司法的期待形成较大的冲击。
　　二是公诉权滥用的风险，影响到对公诉权的能动性配置。为确保公诉权的行使合乎法律，防止权力的异化和滥用，国家通过法律的形式严格配置公诉权，使其在法律限定的范围内运行。在当前我国检察队伍的素质尚不够理想，维系和保障检察队伍素质的制度与体系尚不尽完善的情况下，影响到立法者对公诉权的能动性配置。
　　三是检察队伍专业化程度不高，影响到对公诉权的能动性配置。目前，检察机关人才匮乏、队伍整体素质不高的问题仍较突出。同时，现有的检察官管理体制是按照行政化管理模式运行的，这使得检察官不得不将大量的时间、精力耗费在诸多行政事务中，由于行政事务与法律专业背景相去甚远，检察官专业化程度整体上必然有所下降。对检察官的大众化制度设计，难。以造就法律监督所要求的高素质、专业化的检察官队伍，也使得检察人员难以抵御来自各个方面的干预和诱惑。在此情况下。很难给予检察官过大的自由裁量空间，这也决定了对检察官层面上的能动性必须设定必要的限制，否则，公诉权的能动性极易成为公诉权滥用的借口。
　　三、优化公诉权能动配置的建议
　　第一，适当扩大不起诉裁量权的适用范围。一是立法上应当明确规定检察机关在作出不起诉决定时应当考虑的公共利益因素，如社区的安定与和谐、被害人权利的保障、被追诉人重新回归社会的需求等。二是立法上应当放宽对检察机关起诉裁量权的限制，取消作出相对不起诉必须符合犯罪情节轻微、依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的规定，赋予检察机关为实现公共利益对较为严重的犯罪作出不起诉决定的权力。
　　第二，对于特殊群体的犯罪做出特别规定。一是未成年人犯罪。根据国际通行的做法，未成年人犯罪除适用现行法律规定的不起诉条件外，还应当增加可以不起诉的情形。如对于犯罪情节轻微，虽没有刑法规定的不需要判处刑罚或者可以免除刑罚的情节，但认罪态度好，又属于初犯。过去一贯表现较好，家长、监护人或学校愿意接回帮助教育的，都可以斟酌作不起诉处理。二是老年人、残疾人犯罪。针对老年人、残疾人犯罪，如果犯罪情节较轻、认罪态度较好且为初犯的话，可以适用相对不起诉。三是可能判处3年以下有期徒刑、拘役，根据犯罪情节、公共利益和悔罪表现，不起诉后不致再危害社会的，检察机关可以裁量做出不起诉处理。
　　第三，建立刑事和解制度。适用和解程序办理的案件至少应当具备以下条件：一是属于侵害特定被害人的故意犯罪或者有直接被害人的过失犯罪。二是案件事实清楚，证据确实、充分。三是犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪悔过。积极赔礼道歉、赔偿损失，被害人一方愿意接受对方的悔罪、道歉等。四是双方当事人对赔偿的数额、履行方式、期限等达成一致并且已经实际履行了和解协议，被害方谅解犯罪嫌疑人、被告人，也希望对犯罪嫌疑人、被告人依法从宽处理。五是双方当事人达成和解协议必须出于自愿。经和解。如果双方达成协议，被害人不要求追究刑事责任的，检察机关就可以根据公共利益权衡原则依法做出不起诉决定。
　　第四，建立附条件不起诉制度。笔者对建立附条件不起诉制度提出以下设想：适用的对象为符合适用轻缓刑事政策条件的过失犯、初犯、偶犯、中止犯、从犯、胁从犯、防卫过当犯、避险过当犯，以及老龄人和又聋又哑的人或者盲人。适用的条件除了犯罪嫌疑人主观上应当真诚悔罪。客观上具备一定的矫正条件外，其适用还应当征得犯罪嫌疑人本人的同意。
　　第五、增设检察官担当自诉制度。担当自诉是指当自诉的程序开始后，可能会由于被害人本人出现某些特殊的情况而使其诉讼行为无法继续正常进行，为维护被害人的合法权益，可由检察机关接替被害人行使自诉职能，使已经开始的诉讼程序得以继续进行。在担当自诉中，检察机关并不因此而取代被害人的诉讼地位，案件性质也不因此转化为公诉案件，在被害方的自诉障碍消除后，检察机关应退出诉讼。由适格自诉人继续进行诉讼。我国有必要根据实际情况，结合《刑法》第98条，规定如果被害人因受强制、威吓无法告诉或者被害人死亡。没有近亲属代其提起自诉的，人民检察院可以担当自诉人在自诉案件中的地位，代自诉人为诉讼行为。
　　第六，完善审判监督权的能动配置。为确保审判监督发挥应有的作用，宜取消“提出纠正意见”这种监督方式，将其适用情形纳入抗诉的理由之中，通过提起程序性抗诉，实现检察机关对法院审判程序行为的监督。基于检察机关公诉职能和法律监督职能的冲突和对立，建议将这两项职能分别交由检察机关的不同部门来行使。在修改刑诉法时，建议将量刑建议权作为检察机关的法定权力予以确定。在法律中应当明确量刑建议的实施主体、提出量刑建议的程序和量刑建议书的内容及要求。法官在判决过程中要对检察机关提出的量刑建议予以参考，在判决书中要对是否采纳检察机关的量刑建议进行评议与阐述。同时，立法上应当明确赋予检察机关建议权。明确检察建议的法律效力，强化检察建议的执行力，并对建议对象的义务和相应法律后果作出相应规定。
　　注释：
　　[1]刘孝晖：《论我国检察权配置存在的缺陷及其完善》。栽当代法学论坛网。
　　[2]樊崇义主编：《检察制度原理》，法律出版设2009年版，第245页。
　　[3]陈国庆：《检察制度原理》，法律出版社2009年版，第210-211页。
　　[4]罗智勇：《对我国公诉与自诉关系的理性思考》，载《中国刑事法杂志》2006年第2