我国环境公益诉讼制度的构建

　　摘要：随着我国社会经济的快速发展，环境问题日趋严重。环境恶化、生态危机不仅严重威胁着人们的生命财产安全，甚至影响全人类的生存和发展。目前单一的行政监管环境模式和现行法律制度，由于存在着种种缺陷，不足以对环境形成周全的保护，因此环境公益诉讼制度的构建显得日益迫切。文章在对环境公益诉讼制度进行阐释之后，提出了在我国构建环境公益诉讼制度的具体建议。
　　关键词：环境权；公共利益；公益诉讼；环境公益诉讼
　　环境公益诉讼，是由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不行为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。
　　一、我国现行法律体系下环境公益诉讼制度的现状
　　环境公益诉讼作为一种新型诉讼形式，在我国立法上并没有得到确认，但由于人们运用法律解决环境问题的要求日益迫切，环境公益诉讼在司法实践中已屡见不鲜。环境公益诉讼在立法上的缺失必然导致司法实践中的无法可依，因此法院在审理环境公益诉讼案件时，处于十分尴尬的两难境地。
　　（一）环境公益诉讼在立法上的缺失
　　环境公益诉讼制度的建立，有赖于在实体法上确立环境权。而在我国当前的法律体系中，对环境权的规定存在严重缺失，不仅《宪法》没有规定环境权，《环境保护法》等法律也没有规定；这就直接导致了我国诉讼法体系对于环境公益受到侵害时，也无能为力。首先，就民事诉讼而言，《民事诉讼法》第108条规定起诉的必要条件为：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。可见，我国民事诉讼法所采取的是比较彻底的原告一元化，即有权提起诉讼的原告只能是受害者本人亦即实体权利关系人，而环境公益的一个重要特点就在于它是一种比较抽象的社会公共利益，任何单位和个人没有专属享用权。不仅如此，由于遭受的环境侵害大多是“间接的”和“无形的”。因此，难以确定一个直接、具体的受害者担当原告。其次，就行政诉讼而言，《行政诉讼法》第41条规定了原告只能是“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织”。由此可以看出，行政诉讼的原告只能是行政相对人，而非行政相对人以外的第三人。再次，就刑事诉讼而言，刑事诉讼程序只适用于触犯刑法构成犯罪的违法行为，那么对环境造成侵害但尚未构成犯罪的违法行为显然不能适用刑事诉讼程序。环境公益诉讼制度在诉讼法上的局限，使得对环境公益的侵害无法进入诉讼程序，因此，也就无法得到法律上的救济。
　　（二）环境公益诉讼在司法中的困境
　　环境问题的日益严峻已引起政府的广泛关注，在国内也引发了许多人们为保护环境公益而提起诉讼的案例。然而由于我国法律缺乏相关规定或者即使有相关规定也不能适应环境纠纷的特点，因此，法院都以“法无明文规定”为由判决原告败诉或以当事人诉请的事项“不属于法院的受案范围”或以当事人“原告主体不适格”为由将当事人拒之门外。此类现象的出现说明了，人们通过法律手段解决环境问题的要求十分迫切，但由于环境公益诉讼在立法上的缺失，法院在办案过程中不得不有所顾及，所以法院在办理环境公益诉讼案件时处于进退两难的尴尬境地。
　　二、我国建立环境公益诉讼制度的原因分析
　　（一）我国环境问题日趋严重
　　我国经济的高速发展，在带来巨大社会财富的同时也带来了严重的环境问题。尽管环境问题已经引起了政府的高度重视，并采取了相应的措施进行治理，但环境保护的前景依然不容乐观。环境问题严重威胁人们的人身和财产安全，直接影响国家的可持续发展，已经到了必须得到有效解决的时候了。
　　（二）单一行政监管环境模式的失效
　　我国在环境保护方面长期以来实行的是国家监管环境这一单轨运行模式，主要通过各级政府的环境保护机关以国家名义和法律形式，对环境进行监督和管理。按理说，我国应当能够凭借其星罗棋布的行政权力网络，实现对各类社会危害行为的监控，迅速制止各种环境侵害行为，及时地保护社会公共利益。但由于行政体制的紊乱与软弱、行政监督的缺位与低效，及环境行政执法中的地方保护主义等因素，致使日益扩张的行政权力不仅未能有效地承担起保护环境公益的重任，甚至它本身还构成了对公共利益的威胁。因此，这种单一行政监管环境模式尚不足以对环境形成完善的保护，同时行政监管模式的失效也使得人们从法律视角寻求对环境的保护。
　　（三）现行法律制度难以满足保护环境的需要
　　在我国现行法律体系中，虽然也有对环境进行保护的法律制度，但保护的效能却十分有限。当前司法实践中，通常运用代表人诉讼制度对环境进行保护。但我国的代表人诉讼制度在环境公益纠纷解决方面还面临许多问题。如集团形成的标准过高，“搭便车”现象，特别是原告诉权、受案范围、举证责任等一些诉讼中的具体法律规定阻碍了环境公益诉讼的进行。因此，我国现行法律制度对环境公共利益的保护功能非常有限，环境公共利益得不到有效的法律保护。
　　三、构建我国环境公益诉讼制度的设想
　　在我国现行法律体系中，关于环境公益诉讼制度的规定无论在实体法还是在诉讼法上都存有缺陷。环境公益诉讼是环境实体法和环境诉讼法共同作用的产物，因此，构建环境公益诉讼制度应从实体法和诉讼法两个方面着手。
　　（一）在实体法上确立环境权
　　环境权是指公民的环境权利，即公民有在良好、适宜的环境中生活的权利，我国《宪法》中虽有一些关于环境保护的规定，如第9条：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织和个人用任何手段侵占或破坏自然资源。”再如第26条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”但遗憾的是《宪法》没有明确规定公民的环境权，目前我国公民环境权立法遭遇的最大问题是宪法中没有写入环境权条款。环境权作为一项基本的人权，应该首先在宪法里予以确认。但仅在《宪法》中规定环境权是远远不够的，还要在《民法通则》、《环境保护法》等部门法中予以具体细化，使其具备可操作性。
　　（二）完善诉讼法律制度
　　1、扩大环境公益诉讼的原告资格。根据我国现行法律规定，对原告资格的限定采取的是直接利害关系原则，即只有利益受到直接损害的主体，才有权向法院提起诉讼。这样的规定是单纯从保护个人利益的角度出发，对公共利益的保护则显得十分不利。环境利益是公共利益的重要组成部分，其主体是国家和社会，但国家和社会都是抽象的主体，在利益受到损害时不能直接作为原告提起诉讼，因此，当环境公益受到损害时就缺乏代表环境公共利益进行诉讼的适格主体，对环境公益的救济将无法进入诉讼程序。环境公益诉讼制度的构建，有赖于突破直接利害关系原则，适度放宽原告资格的限制，扩大诉讼主体的范围。应当借鉴美国“公共信托”理论，环境公益的享有者是全体国民，因此，当环境公益受到损害或有损害之虞时，任何个体，包括公民、法人和社会团体，都有权为维护环境公共利益而提起诉讼进行司法救济。从而解决传统诉讼法理论中环境公益受害者无从救济和民众投诉无门的尴尬境地。
　　2、受案范围的适当界定。环境公益诉讼的预防特征决定了环境公益诉讼的提起并不要求一定要有损害事实发生，只要能根据有关情况合理判断有损害之虞，就可以提起诉讼，由违法行为人承担相应的法律责任。环境一旦遭受破坏就难以恢复原状，或者即使可以恢复也要花费相当大的成本，因此，这样规定可以有效地保护环境公益免受违法侵害，把环境损害消灭在萌芽之中。现行法律规定环境行政公益诉讼范围仅包括行政机关的具体行政行为，行政机关的抽象行政行为也应该纳入到环境公益诉讼范围。因为，行政机关在制定一些危害环境的开发计划、规划、政策时也有可能忽略环境公共利益而给环境造成损害，特别是行政机关的抽象行政行为影响十分广泛，因此这种损害一旦发生，其所造成的损害后果将非常严重，所以有必要将可能对环境公益带来不利影响的抽象行政行为纳入到司法审查范围。
　　3、诉讼费用的公平负担。依照我国现行诉讼规则，案件诉讼费用一般采用计件或根据诉讼标的额计算，由败诉方承担，但实际由原告预付。环境公益诉讼案件的特殊性决定其诉讼费用的高昂非一般公民或组织所能承受，为了不使诉讼费用成为环境公益诉讼的阻碍，一些国家在环境公益诉讼费用的负担上实行有利于原告的原则，并建立了相应的保障和激励机制。环境公益诉讼的提起是为了维护国家和社会公共利益，应将环境公益诉讼案件列入不须预交诉讼费用案件的范围，诉讼费用也更适宜用计件方式计算，在坚持诉讼费用有利于原告原则的同时也应该兼顾被告特别是污染环境企业的利益，因为这些企业存在的本身即意味着其也在创造着社会财富，促进社会公益的增长，因此，应该建立环境公益诉讼基金并创建环境公益诉讼费用保险制度，避免企业因巨额诉讼成本而破产。
　　4、诉讼时效的相应延长。我国《环境保护法》规定：“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为两年，从当事人知道或应当知道受损害时起计算”。环境侵害具有缓慢性，它是多种因素经过长时间的复合累积后逐渐形成和扩大的，其自实施侵害行为之时起至损害发生之时止，须经历相当长的一段时间。因此，只有规定较长的时效期间才能有效保护受害人的合法权益应当根据不同环境损害的类型相应延长诉讼时效，从而给予环境公益更为周全的保护。
　　参考文献：
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