行政事业单位财政结余资金管理探索

　　摘要：近年来，政府部门在支出结余资金管理方面存在很多问题，总体情况看，部分单位对结余资金管理的政策还存在认识上的局限，还持有观望和侥幸心理。因此，必须统一思想，提高认识，充分认识在当前形势下加强结余资金管理的重大意义。
　　关键词：财政结余资金；预算管理；激励机制
　　财政结余资金，主要是指行政、事业单位在预算年度内，按照财政部批复的本部门预算、当年尚未支用的财政拨款资金。现行《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》规定，单位会计制度采用收付实现制，而非权责发生制，因此在“暂付款”中虚增一部分结余。例如：有的工程虽已完工，但因财务未能在年终前结算，列暂付款；或者工程未完工，但现金已开支，因财务未结算，列暂付款，虚增结余。《暂行规定》提出对部门财政拨款结余资金统筹，但有些部门反映在执行中操作有难度，这些都间接的增加了财政拨款结余资金。
　　一、收入结余资金管理中存在的问题
　　（一）预算超收收入使用情况不明晰
　　由于中央专项补助资金要到年底视中央财政预算执行情况而定，因此财政部门年初无法掌握本年度能得到多少，只能到年底再予追加，这导致了地方政府无法根据省部的经济发展状况打足预算，使得财政预算在向人大所做的预算草案中，没有正式地反映中央专项补助，进而在向人大常委会报告预算执行情况时，往往只报预算内资金收入情况，而不报预算超收收入使用情况，这就使很大一部分资金流于人大监督之外。
　　（二）预算调整监督不规范
　　由于不可预见的因素出现，财政总预算和项目预算在执行过程进行调整是难以避免的。预算调整虽然不能引起结余总额的变化，但会影响项目间的结余结构。我国预算法虽然对预算调整做出了规定，但较为笼统，致使在实践中对什么情况调整预算很难把握。由于预算调整不及时、不规范，有的资金的使用脱离人大监督，造成了规避预算的调整，规避人大监督，出现了人大批准的预算难以落实的现象。
　　（三）结余结转项目不明细
　　在财政预算编制，预算执行过程中，由于中央指标下达不够及时，地方收到专项资金后需要进一步分解，分配资金层层滞留，用款单位往往在年底或下一年度才收到资金，或是项目当年已执行但尚未完成形成的结余，或是项目因故当年未执行，需要推迟至下年执行而形成的结余资金，这些都需要按指标数结转至下年。对于这一部分已经形成的结余转数额，在财政交给人大审议的的决算报表中，仅反映结转总数未说明是什么具体项目结转，该项目结转多少以及结转原因。由于没有编制具体项目决算，部门核算、项目核算的执行情况不能从决算中反映，造成大量资金作为结转资金处理的现象，只是人大缺乏针对项目决算的逐项审查，因此无法了解和判断该项目是否存在以及结转数额是否合理。
　　（四）相关政策与制度存在缺陷
　　基金分配制度不尽合理。事业基金和福利基金是事业单位收支和抵后的结余分配。其收入来源包括财政拨款，预算外资金以及其他资金。就预算外资金而言，法规明确规定其不得用于个人福利支出，但根据基金分配制度，此类资金结余参与分配，其结果不仅扩大基金规模，且改变资金使用性质，影响法规执行的严肃性，并造成财政性资金支出向个人倾斜。预算外资金支出所采取的“专户存储”并编入单位部门预算的管理政策，是为了加强预算外资金收入管理，有效调动部门积极性，缓解部门经费不足所提出来的。随着预算外资金的增加以及收入管理的不断规范，特别是部门预算改革提出了加大综合预算管理的要求，这种实为部门所有的预算外资金支出管理模式已显滞后与不适，其不仅给财政资金统筹管理与使用带来不利，也为部门结存资金提供了空间。
　　（五）专项资金管理有待改善
　　首先，上级补助资金对口下拨，不通过下级财政，对其收支结余情况财政无从掌握，又因部分切块资金预算编制较粗，项目具体使用单位以及所需资金未能在编制中详尽体现，财政监督难以到位，同时给有资金分配权的部门留有调剂资金的空间，应拨不拨或少拨资金，形成资金在部门滞留。
　　其次，政策因素形成结余。例如，根据相关政策，各地区增设高新技术企业融资担保专项资金，但由于资金风险，加之缺少合适项目，多数为用，在管理部门滞留。上述情况有客观原因，但由于管理措施不到位，致使资金在部门积淀。另外，专项结余应交不交现象时有发生。
　　二、规范行政事业单位财政结余资金管理的对策建议
　　（一）加强预算管理，从源头加强管理
　　首先，在编制预算时，部门应将拟申请的财政资金与部门财政拨款净结余资金予以统筹考虑，在此基础之上编制部门的年度预算。在向财政部门报送的部门预算编制中应列明安排动用财政拨款净结余资金的情况，并在报送的预算说明中对动用安排财政拨款净结余资金情况进行说明。财政部门负责对部门报送的部门预算进行审核，包括其中安排动用的财政拨款净结余资金部门。
　　其次，逐步落实和推进零基预算，加大综合预算力度，提高预算编制的科学性。预算单位应加强年度预算收支计划的论证，预算编制力求准确、细化，财政部门应深入调查，重点加强专项预算编制的真实性、合理性的审核，增强预算的严肃性、准确性和科学性。对于切块资金，由主管部门提出分配干干，纳入单位部门预算，财政统一拨款。加强对决算环节的审核，逐步建立健全决算审签制度，确保决算信息的真实、可靠。加快国库集中收付制度改革，确保财政三项改革的整体推进。
　　最后，在预算执行阶段，部门在年初批复的预算之外，需要动用财政拨款净结余资金安排新增项目支出的，应向财政部门提出正式申请，经财政部门批复同意后、方可动用相关财政拨款净结余资金。财政部门负责对预算部门提出动用财政拨款净结余资金的申请进行审核，并将审核意见通知部门。同时，对部门提出的非动用财政拨款净结余资金的追加支出申请，财政部门将根据掌握的部门财政拨款净结余资金情况，建议部门优选考虑动用部门财政拨款净结余予以安排。
　　（二）研究建立财政拨款结余资金有效管理的激励机制
　　为规范财政拨款结余资金的管理行为，要明确财政部门内有关部门在预算部门财政拨款结余资金管理过程中不同阶段的职责分工。同时，也要对预算部门在财政拨款结余资金管理过程中的职责提出明确要求。加强财政拨款结余资金管理是一项系统工程，需要各方面积极配合，仅依靠财政部门加强管理难以做到，还需要预算部门积极行动起来，增强主动性，实现双赢。财政部门应结合财政拨款结余资金的实际情况，研究建立财政拨款结余资金有效管理的激励机制，在保证财政自己安全、管理规范基础上，切实提高财政资金使用效率。
　　（三）健全制度，规范资金管理
　　预算管理要求应纳入综合预算统筹安排的资金、基金，在编制部门预算是优先考虑结存资金，逐步消化，同时加大综合统筹力度，协调区域经济和社会发展，切实将部门结余资金使用好。建立健全相关制度，规范监管行为。明确结存资金管理原则，规定结存资金的范围、控制标准、使用方向、统筹比例，加强对结存资金的真实性、合规性、完整性的监管。对政策性和多渠道取得并长期闲置的结余，制定过渡性管理原则，纳入部门预算。完善基金分配制度，规范事业单位基金管理与监督。以收支并重为原则，研究预算外资金综合统筹管理办法，在不影响部门和单位积极性的同时，研究探讨以综合统筹为原则，以保障事业发展为目的，试行按比例编入部门预算的管理模式，并逐步向预算内资金管理过度。
　　（四）健全法人责任制
　　一是坚持政事分开的原则。加快行政事业管理体制改革，在全面分析事业单位的收支构成的基础上，对其单位性质重新加以确认，促进事业单位市场化运作，使有条件的事业单位尽快走上自主经营、自负盈亏发展之路，确保财政支出的合理性和效益性，同时，科学确定事业与行政主管上下两级的职能、管理权限级财政拨款形式，建立健全责权利相统一的管理体制。二是做好预算体制改革与行政事业管理体制改革相关政策的衔接。特别是对有执收职能的二三级事业单位，应加强其资金收、管、用相关政策的研究以及政策执行的监督与指导，防止财政资金体外循环。
　　参考文献：
　　1、金荣学.财政拨款结余资金原因分析及对策研究[J].财