地方政府性债务存在的问题及对策

　　近年来，区（县）地方政府根据国家有关政策，多渠道筹措建设资金，较好地促进了地方经济社会发展，尤其是在城市基础设施、经济开发区建设等方面取得了明显成效。但是必须看到，地方政府性债务增加，债务风险逐步显现。如何防范和化解风险隐患，确保财政平稳运行，促进国民经济持续、快速、协调、健康发展，是当前区、县级政府必须面对的一个问题。
　　总的来看，地方政府性负债数增加较快，形势不容乐观，主要表现在以下方面：
　　第一，地方政府负债数增长较快。区县级地方性政府债务主要用于水利兴修、农村道路建设、工业园区基础设施及居民安置点建设、国家造林项目、森林资源发展和保护项目且数额不断加。
　　第二，从偿债资金来源看，主要为财政性资金，还债压力显现。地方政府预算收入除用于地方正常支出外，面对地方政府融资平台所借的政府债务，财政偿债压力将快速显现。
　　第三，工业园区基础设施举债累积。近些年来，在国家加快城镇化建设步伐，加快工业化进程的大背景下，区县政府都明显加速了地方工业园区的建设，由于建设项目超前，短时间内项目建设将以投入为主，很难显现较大效益，建设中负债虽然暂时还不要财政承担，但由于负债增加，如果项目建设没有达到预期目标，这些债务最终还是要不可避免地落到财政头上。
　　第四，债务控制机制有待加强。尽管地方政府债务风险问题没有到十分严重的地步，因而没有引起区级政府及有关部门的足够重视，缺乏对债务风险的有效防范和管理，政府债务仍在继续增加。一是虽然区县级政府有地方政府融资平台，但举债主体仍不够统一，举债缺乏整体规划。二是举债行为不够严谨，个别项目可行性报告缺乏严密论证，预期经济效益和社会效益有待时间检验。个别项目配套资金没有全部到位，对项目进程有影响，项目整体效益难以正常发挥。
　　第五，政府性融资渠道比较狭窄，建设资金来源结构过于集中。目前区县政府性建设项目投资决策存在着过度依赖土地出让收入的倾向。由于土地资源开发的政策性、有限性和滞后性，使建设资金面临较大的不稳定性。
　　第六，政府性债务管理缺乏有效机制，财政风险日益显现。由于部分区县级政府还没有完整的编制举债的规划和债务收支计划，政府性债务没有全部纳入预算管理。地方政府性债务偿债资金缺乏明确、有效的预测、报告、筹集制度，个别偿还责任虽然明确落实到资金使用单位，往往因政府转贷或担保而将偿还债务的责任推给政府，随着偿还数额逐年上升，偿债资金难以保证，偿还难度不断加大，财政负担有所加重，将会危及财政经济的平稳安全运行。
　　一、政府性债务形成的原因分析
　　第一，地方政府的建设需求与本身财政可用资金不足的矛盾推动政府举债。近年来，地方各级政府为改善本地水利等基础设施落后状况、增加对农村的文化、教育设施等的投入及地方工业园区的建设等方面，在地方财力增速放缓、财政收入有限的情况下，通过举债的形式来加强城市基础设施建设及工业园区建设，造成了区县政府性债务的有所增加。
　　第二，各级政府的政绩考核推动政府举债。地方政府现行的政绩考核制度，重点是考核一个地方的经济社会发展程度，如考核GDP总量、财政收入、招商引资等指标及相关专项指标。但在实际考核过程中，地方政府很难能有效地统筹考虑经济社会发展程度与当地财力的承受程度，使得地方政府在面临财力不足情况下，为促进经济社会发展，实行举债搞建设、促发展，这在一定程度上增加了政府的债务规模。
　　二、加强政府性债务管理的对策与建议
　　第一，增强债务风险防范意识。进一步树立并不断增强各级政府及部门、区级投资公司（区级融资平台）对政府债务的风险意识，在思想上对政府债务管理引起高度重视。牢固树立政府信用观念，进一步强化债务偿还意识。坚持“适度举债，讲求效益，加强管理，规避风险”的原则，正确处理发展速度与财力可能、债务规模与偿债能力之间的关系，把防范政府债务风险作为政府工作的一项重要任务。
　　第二，完善政府债务分类管理办法。对目前的债务管理方式逐步完善形成归口管理和分类管理相结合的管理方式。要实行政府债务统一归口管理。将所有政府债务纳入财政部门统一管理，由财政部门统筹负责债务统计、举债审查控制、偿债计划编制、偿债资金筹集、偿债资金调度等工作；不同的借款或担保主体对各自的债务依财政部门规定的相关程序，按照“借用还”与“责权利”相统一的原则进行分别管理；实行严格完备的定期报告制度，各主体要按时向财政部门报送相关资料，并接受财政、审计部门的监督；建立偿债责任制和责任追究制度，明确责任、权利、义务，确保所借资金按时归还。
　　第三，建立健全政府债务控管体系。一是要建立政府债务风险预警机制。结合地方财政、经济、社会发展相关指标，建立地方政府债务负担率、偿债率等一整套政府债务预警指标体系，便于地方政府及早采取措施进行防范、控制和化解，防止出现债务管理的无政府状态。二是要建立完善政府偿债渠道。将偿债支出纳入财政预算管理，编制偿债计划。对属于政府或财政本身借款的（如地方债券），将每年需偿还的资金编进部门预算，确保按期偿债；对于地方融资平台借款，要适度控制举债规模，将其有经营性收入纳入财政专户储存或监管，确保经营收益用于偿还政府债务。
　　第四，不断拓宽财源渠道，提高政府偿债能力。区县级政府要在切实加强政府财政资金管理的同时，统筹安排本级政府可利用财力。一是要做好各类国有资产和各种债务资金所形成债权的清收和变现工作，确保国有资产统一调度、分配、使用和运作，盘活现有的政府性公共存量资产为政府提供偿债资金来源。二是要多渠道落实偿债资金，将相关的资金纳入财政预算管理，使政府债务管理逐步走上规范化、法制化的轨道。三是对于区县级政府债务，财政必须设立偿债资金，每年通过预算安排一定比例的资金偿债，并依据本级政府债务额有所调整。
　　（作者单位：安徽省黄山市黄山区审计局）