生态恢复重建中财政投资的效用机理分析

2011-12-29仲敏

长春理工大学学报(社会科学版) 2011年9期

关键词：财政资金效益财政

仲敏

（兰州商学院农林经济管理学院，甘肃兰州，730020）

生态恢复重建中财政投资的效用机理分析

仲敏

（兰州商学院农林经济管理学院，甘肃兰州，730020）

财政投资是当前生态恢复重建的主要资金来源。从效率变化、时间分布、产出效益关系以及对其他性质投资的影响等四个方面，对财政投资的效用机理进行了分析，基于这些分析提出了统一规划分区实施、扶持后续产业和生态效益优先等政策取向建议。

生态恢复；财政投资；效用；政策

生态环境的日益恶化，给人们的生活、社会的发展以及人类的生存带来极大的考验。在意识到问题的严重性后，我国政府启动了一系列的生态恢复工程，力图改善生态环境，这些工程的资金主要来源于财政投资，因而如何让有限的财政资金产生最大的生态恢复效果成为值得研究的课题。

一、生态恢复重建与财政投资

（一）生态恢复重建的市场失灵需要财政投资的介入

生态恢复重建具有典型的正外部性，除建设者之外，他人或社会也同时受益，但他们又无须承担任何费用。以退耕还林为例，林木不仅能够改善当地生态环境，而且能通过涵水、防护、调节气候、洁净和休闲等效应来改善周边地区的生态环境，但由于这些效益大多具有非竞争性和非排他性，使得周边地区无须付费但却能获得额外的享受或收益［1］。

同时，生态恢复重建所取得的环境资源又具有公共物品的属性，如清洁的空气、环境的质量、物种多样性等。公共物品的市场供给是无效率的，因为纯粹的市场经济不能提供非排他性的公共物品，即一个所有者不能排除其他人消费该物品，无论在多高的价格水平上都无法出售该物品［2］。

由于环境的公共物品特性，以及人们在环境利用与恢复中的经济外部性，使得生态恢复重建进入市场失灵状态，无法有效地利用市场机制来解决矛盾和问题，这时，就需要作为政府宏观调控的重要经济手段的财政投资的介入。

（二）财政投资是当前生态恢复重建的主要资金来源

良好的生态环境是社会经济发展和人们的生活所必不可少的，但生态恢复重建投资所产生的效益又具有隐蔽性、时滞性和公益性，属于市场配置失灵的领域，决定了以追求利益最大化为目标的微观投资主体不愿涉足，只能靠政府来集中提供，以满足社会的共同需要，因而财政投资成为当前阶段生态恢复重建的主要资金来源。如2000年至2010年期间，甘肃省天保工程中，财政资金投入26.59亿元，占到工程总投资的66.84%［3］。

（三）生态恢复重建对财政投资的巨大需求

随着社会经济的发展，人们对生态环境越来越重视，各地对生态恢复重建的需求也越来越大。但我国环境污染与破坏严重的现实决定了生态恢复重建是一项长期、艰苦而复杂的工作，需要长期、大量的投资。即使在财政投资内部，也主要依赖于中央专项财政拨款，地方财政投入较少。由于我国经济尚不发达，整体财力有限，政府能够投资于生态恢复的资金也非常有限。因此，存在生态恢复需求巨大但可投入财力有限的矛盾。

二、生态恢复重建中财政投资的效用机理分析

（一）财政投资对其他投资的带动效应

生态恢复重建中，财政投资是主要来源，那么还有哪些资金可以利用？如何利用？通过分析发现对于一个具体的生态恢复重建项目而言，其资金来源可以化分为四类，一是由中央政府、地方政府投入的财政性资金；二是生态恢复项目商业化运营，以及区域内农户投入的投资性资本；三是以捐款和义务植树等方式进入的公益性资本；四是生态恢复项目产生的旅游收入和苗木花卉生产等自身盈利再投资。四类资金的关系如图1所示。

图1 财政投资与其他投资的关系

在市场失灵的生态恢复领域，财政投资是最主要的资金来源和投资主体。商业性投资以追求利润最大化为目标，因此只有在已经有大量财政投资进入，相关基础设施建设基本完成，能够看到商机时才会大量介入。公益性投资主要是在财政投资达到一定程度时，形成了一定的氛围，相关单位、企业和个人出于社会责任而投入的资金与人力。而生态恢复的盈利再投资，则必须是财政投资达到一定程度，已经能够形成一定盈利的情况下才能产生。

因此，财政资金对其他性质的投资具有带动效应。由于地域经济等因素，在经济相对发达的地区，资金资源丰富，财政投资的这种带动作用更加突出，而在经济落后的地区，这种带动作用则明显较弱。

（二）财政投资的效率曲线

在一个生态恢复项目上，应该投入多少财政资金，是不是只要投入就有产出？是不是投入的越多越好？经过研究，发现生态恢复重建中财政投资数量与产生的效益之间并不是简单的正比关系，而是存在一条如图2所示的效率曲线。

图2 生态恢复中财政投资效率曲线

生态恢复重建是个长期的过程，前期的组织、规划、勘察、设计、培训等都需要一定的费用，以甘肃省退耕还林为例，据估算这笔费用大约要占到总造价的3%到5%［4］。这种情况下，生态恢复建设存在一个较长的成本支出时期，在投资低于一个特定数量时，并不能产生任何效益，效率为0，即图2中的临界点A。如果继续加大投资力度，能够实际用于生态恢复的资金增多，带来的效益也越来越显著，会逐渐产生较高的效率。而继续加大财政投资，达到临界点B时，会产生对公益性投资、商业性投资和农户自身投资的挤出效应，财政投资的效率开始下降，带来的效益增长逐渐放缓［5］。

（三）生态恢复重建项目对财政投资需求的时间曲线

在一个生态恢复重建项目中，财政资金的拨付节奏如何控制，是一次到位还是分步拨付？研究发现不同时期对财政投资资金量的需求也是不同的，其变化曲线如图3所示。

图3 生态恢复项目中财政投资需求量变化曲线

一般来说，由于生态恢复初期的脆弱性较高，基础设施尚未建立，对财政投资的依赖度很高，资金需求量也较大。在项目中期，生态环境已经有了一定承受力，商业性投资也开始进入，所需要的财政性资金就开始减少。在生态形成良性循环后，自身产生的盈利和商业性投资足以支付运营费用，即达到临界点C时，财政投资则可以完全退出。

（四）所产生的生态效益、经济效益和社会效益的关系

生态恢复重建所产出的效益主要有生态效益、经济效益和社会效益三类，这三种效益之间存在什么关系，是相互促进还是？分析发现在规划生态恢复重建项目时，实施方往往希望在三方面都取得较好的效益，但事实上很少有三者同时取得较好成果的案例，因此这三种效益之间存在此消彼长的关系。

以退耕还林为例，实施时可以选择植经济林或植生态林，经济林的经济效益较高但生态效益较低，而生态林的经济效益较低但生态效益很高，因而在经济效益和生态效益之间存在矛盾，难以同时实现。相关研究也发现在黄土高原还没有发现短时间能够达到生态和经济效益共赢的典型地区［6］。

同时，虽然不同学者在研究后都认为生态恢复具有巨大的经济效益，但由于生态恢复的经济外部性特征，这些效益很难让当地政府、农户直接感受得到。而社会效益方面，更是存在不同理解，如学者普遍认为生态恢复带来的劳动力转移属于社会效益，而在农户看来，可能是迫于无奈的背井离乡，并激发了一定的社会矛盾。

三、生态恢复重建中财政投资的政策取向建议

（一）统筹规划、分区实施，合理安排财政投资额度与进度

生态恢复重建需要的资金数量巨大，但目前能够用于生态恢复重建的财政投资却是有限的，并不能满足所有生态恢复需求。这种情况下，应对全国或区域内的生态恢复重建进行统一的规划，集中有限的财政资金来分区域实施。

在安排财政投资时，应避免“撒胡椒面”的资金安排方式，因为这种方式由于资金量较少而很难产生效益。也应该避免将大量资金集中到个别项目的“制造明星”的方式，因为在财政资金投入到一定程度时，再增加财政资金并不能带来效益的增加，反而会将吸引的投资性资金和公益性资金挤出。同时，应根据实施需求在不同年度合理安排资金拨付进度，防止资金过于集中造成闲置或由于拨付滞后而影响生态恢复项目进度。

（二）不同区域、不同项目实行差别化的财政政策

不同地域的自然、经济、社会状况千差万别，因此应在考虑当地区域实际情况的基础上，实行差别化的生态恢复重建财政政策。

在生态恢复重建中，财政投资在不同区域的带动作用并不相同，一般来说，经济相对发达的区域，财政资金的投资容易产生带动作用，吸引其他资金进入生态恢复重建，而在贫困地区，自身资金匮乏，能进入生态恢复领域的则更少。因此，在生态恢复建设项目安排财政资金时，应根据项目所在地经济状况，在经济相对发达的区域，可以适当投入，通过多种方式吸引商业性投资和公益性投资进入；而在经济落后地区，则需要全额财政资金投入，以免影响生态恢复效果。