我国地方政府土地出让收入存在竞争吗——基于空间面板数据分析

王丽娟

(上海财经大学公共经济与管理学院,上海 200433)

一、引言与文献综述

关于我国地方政府围绕税收收入展开竞争的实证研究已有不少,如沈坤荣、付文林[1]和袁浩然[2],尽管他们就我国地方政府对税收收入的竞争反应方向的结论并不一致,但研究结果均表明地方政府在税收收入上确实已经展开了积极竞争。随着地方政府非税收入的不断增长,其已成为地方政府越来越倚重的财源。其中,土地出让收入是不可忽视的一块。以2005和2006两年的数据来看,全国税收收入分别为28778.54亿元和34809.72亿元,而同期土地出让成交价款分别达到5883.82亿元和8077.64亿元①土地出让成交价款数据来源于《中国国土资源年鉴》,与同期国土资源年报公布数据略有出入。,后者占前者的份额分别为20.45%和23.21%,已超过1/5的比例。正如蒋省三、刘守英[3]指出的那样“发达地区政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应,预算外靠土地出让收入,成为名副其实的‘土地财政’”。虽然2007年政府预算收支分类改革将原属于预算外收入的土地出让收入也纳入到预算内全面统一管理,但实际上,这种改革更多局限于技术层面上,而这部分收入的管理方式仍然没有改变[4]。并且正如某些学者 (付文林[5],2005;唐明[6],2009)指出的那样,地方政府对不同性质政府收入的支配权限不同,决定了其对二者的态度也不同。因此,一个相关的问题是,既然地方政府在税收收入上已经展开了积极竞争,那么作为基本上全部属于地方政府支配范围内的土地出让收入会否延续了这种积极的争夺趋势?因此,地方政府是否会就此项收入展开积极竞争,如果存在,竞争策略为何种形式是本文试图回答的问题。

目前国内关于政府的非税收入竞争的研究还鲜有涉足,沈坤荣和付文林 (2006)以及袁浩然曾尝试对地方政府预算收支改革前的预算外收入进行竞争分析,他们以地区预算外收入占地区生产总值的比值为竞争策略,但这种分析显然还具有较大局限性。因为收支分类改革前的预算外收入基本上都是非税收入,这种参照预算内税收竞争而设定的预算外平均负担并没有实际意义,也不能反映出地方政府在非税收入竞争所采用的实际策略手段。而就具体土地出让收入是否存在竞争的方向则更是研究中的空白。如果土地出让收入存在收入竞争,可能采取的竞争策略有两种,一种是以收入总和为竞争策略;一种是类似于税收竞争,以平均土地出让价格为竞争策略。显然,此处土地出让收入竞争与传统的税收竞争形式已经有所不同,后者常常假设全国范围的资本水平总量恒定,不同辖区可以通过调节税率来达到吸引资本的目的,最终体现为资本税收收入的增加;而本文的土地出让收入竞争建立的前提显然并不是土地资源的可流动性,并且土地资源相对资本资源来说具有了不可再生的特性①作者感谢上海财经大学薛菁博士为作者指出此点。,此处的竞争更多体现为各地方政府竞相追求土地出让带来的可支配财力的增长。参照Brueckner[7]对政府间策略互动的分类,可以将传统税收竞争纳入到第二类地方政府间的策略互动范围,即通过改变财政政策来实现对流动的稀缺要素的争夺;而土地出让收入的竞争可视为第一类政府间策略互动行为,即某地区的财政政策产生外溢性,从而使得别地区进行类似的模仿政策。

二、模型设定、指标选择及数据来源

传统的财政竞争、财政外溢文献由于方法的局限,对于外溢性的大小无法估量,因而更多偏向理论实证推导。空间计量经济学的发展使得对数据在空间上的相互影响性的衡量成为可能,最早将空间计量方法引入到财政竞争领域进行研究的公认是Case等[8],通过对美国各州政府的公共支出进行了空间滞后模型分析,他们证明了美国州级地方政府间的公共支出活动存在显著的空间外溢性并且估计了这种外溢性的大小。空间滞后模型又分为SAR模型 (Spatial Auto Regressive Model)和SEM模型 (Spatial ErrorModel),它们分别是在传统计量模型的等式右边通过引入因变量的滞后因子和扰动项的滞后因子来解决传统OLS估计后扰动项存在空间交互效应的问题。在这两种模型中,又以SAR模型能直接衡量研究对象之间的空间交互影响性而尤为广泛运用。

本文主要采用SAR模型来分析我国各地方政府间的招拍挂土地出让收入之间是否存在竞争,由于土地出让方式主要有协议、招标、拍卖和挂牌等方式,为体现土地的市场竞争性,我们选取招标、拍卖和挂牌方式出让的土地收入为分析对象。具体模型假设为

Y=ρWY+Xβ+ε

其中,Y为因变量,分别为土地出让平均价格和土地出让收入;X是影响某地因变量的自身特征,W是空间权重矩阵,ρ和β为系数,我们主要关注空间自回归系数ρ;ε为扰动项。

考虑到某地的土地出让收入以及价格受上一年度的房价平均水平以及基础设施水平的影响,在控制变量X中分别选取了上一年度的商品房平均价格 (hp)和上一年度的人均基本建设支出 (ce);另外为体现经济发展水平等因素对因变量的影响,X中还包括了当年人均地区生产总值 (gdp)②实际上,本文还曾尝试将gdp指标也采用上一年度数据进行分析,结果表明并无显著性变化发生。、平均每公里城市人口密度 (pd)和城市化率 (ur)等指标。各类数据来源如下:

(1)土地出让收入。数据来源于《中国国土资源年鉴》各年,为招标、拍卖和挂牌三种出让方式的土地收入之和;(2)土地出让平均价格。根据《中国国土资源年鉴》的数据进行处理,为土地出让收入与出让面积的商;(3)房价平均水平。来自于《中国统计年鉴》各年,指各类用途的商品房平均销售价格;(4)人均地区生产总值、平均每公里城市人口密度、城市化率均直接来源于《中国统计年鉴》各年,其中城市化率用非农业人口比率代替;(5)人均基本建设支出。根据《中国统计年鉴》各年数据进行处理。

样本范围是全国除海南和西藏地区之外的29个省级行政区,鉴于数据的可得性,选取2003-2007年间各地区的面板数据为对象,并对数据剔除了物价水平波动,对绝对值数据取自然对数。

权重矩阵分别选取地理权重和经济权重两种不同权重。地理权重采用的是以两地在地理上是否接壤为判别标准,通常两地域相邻我们赋予相邻地域影响因子为1,否则为0,然后计算出相应的权重系数矩阵,得到地理权重矩阵;经济权重的影响因子主要采用的人均地区生产总值,权重系数为wij=1/gi-gj/Σj(1/(gi-gj),其中wij为矩阵元素,g为观测期间内平均人均地区生产总值。

空间滞后模型将分别考虑地区固定效应、时间固定效应和地区及时间均固定效应三种类型。地区固定效应主要是考虑到不同地区所处的地理区位以及相关的其他特征如气候条件等对因变量造成的影响,这在因变量是与区位特征明显相关的土地出让收入中尤为显著;时间固定效应是考虑某些年份由于系统变动对所有观测对象都产生影响的因素。鉴于J.Paul Elhorst[9]曾指出在实际应用中,通常考虑了时间固定效应后,模型的空间反应经常不显著,原因是不同各地区的变量往往随宏观经济水平同时增加或减少。因此,在模型估计结果中,我们将主要关注第一类效应估计结果,将考虑地区固定效应之后的显著空间效应视为存在竞争效应。

三、以土地出让价格为竞争策略

类似于预算内税收竞争方式,地方政府可以通过调整土地出让平均价格来实现收入竞争的最大化。不同的是,税收竞争的目的是为了吸引资本流入,从而竞争策略是不断降低本地区的税率;由于土地资源的不可再生性,目前我国地方政府的土地竞拍不断出现“地王”现象,土地出让价格是不断上涨的。

(一)全国范围模型估计

根据SAR模型的估计结果,并没有发现任一模型中空间自回归系数的估计值在显著性水平上通过检验,因此不能显著拒绝ρ=0的原假设,也即全国范围内地方政府之间在土地出让平均价格上并不存在显著的竞争效应。

表1 全国29省市区2003-2007年土地招拍挂平均出让价格SAR模型估计结果

显著性解释变量主要有人均地区生产总值gdp、上一年度商品房销售均价hp以及上一年度人均基本建设支出ce。gdp和hp的系数估计值符号都为正,表明对土地招拍挂平均出让价格有正向影响,并且hp的系数估计值在1.6左右,表明上一年度商品房销售均价每上涨1%,相应地当期土地招拍挂平均出让价格将上涨约1.6%。而ce的符号为负,表明上一年度人均基本建设支出对土地招拍挂平均出让价格反而有负向影响。城市人口密度和城市化率都不是显著变量,说明观测期内土地出让平均价格并没有受到城市人口密度和城市化进程水平的显著影响。

(二)东、中、西部地区模型估计

由于我国不同地理区位的地区在经济发展水平上差异较显著,为了进一步检验经济发展水平相近地区内部是否围绕土地出让收入展开竞争,有必要对东、中、西部地区的样本分别进行空间滞后模型估计。本文采用的东、中、西部的划分方式主要是依据国土资源部的划分方法:东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东和广东十省市;中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北和湖南八省;西部地区包括重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、广西和内蒙古十一省市区①国土资源部信息中心,2007:我国的东中西部地区是如何划分的?,资源网网页,http://www.lrn.cn/science/nationalgeography/200704/t20070423-53351.htm。为节约篇幅,报告结果中省略了时间固定效应和时间、地区效应皆固定的模型估计结果,主要报告了需要解释的地区固定效应的估计结果。

根据SAR模型估计结果,只有东部地区在经济权重估计下的地区固定效应模型中,ρ=0.203,并且通过15%显著性水平检验。考虑到现实中东部地区之间确实有可能将地区生产总值作为相互进行竞争的比较因素,因此可以接受经济权重估计的结果,认为东部地区地方政府间存在土地出让平均价格的竞争效应。模型估计结果说明此时如果其他条件不变,平均相邻地区的加权招拍挂土地出让价格每增加1%,受影响地区的对应值将增加0.2%。而中西部地区模型估计中并没有发现显著的空间自回归系数,因此可以推断中西部的地方政府在招拍挂土地出让平均价格并不存在显著的竞争效应。

表2 东、中、西部地区2003-2007年招拍挂土地平均出让价格SAR模型估计结果

在解释变量中,可以发现上一年度的商品房平均销售价格hp对三个地区都起到显著性解释,并且以经济权重估计的结果大小排序分别西部、东部和中部,说明保持其他条件不变,西部地区上一年度商品房平均售价对本年度土地出让平均价格影响最大,而中部地区相应最小。同时,中部和东部地区的模型估计结果中,其他变量都不显著,说明在模型的可观测因素中对中东部地区的土地出让价格形成影响的主要是上一年度的商品房销售均价。而西部地区模型估计中显著性变量还有人均地区生产总值gdp和上一年度的基本建设支出ce,但后者符号为负。

值得注意的是,无论是城市人口密度还是城市化进程在三个地区都不是显著变量,说明城市化进程并没有直接对土地出让平均价格形成影响,这一点与我们的日常感觉并不相符。同时,就模型的解释力来说,中、西部地区特别是中部地区明显低于东部,反映了中西部地区土地出让平均价格变动解释较难,还受到特殊的未观测因素影响。

四、以土地出让收入为竞争策略

这种理论的假设是地方政府在观察到邻近地方政府土地开发获取到较大预算外财力收入,主动采取类似竞争策略,竞相开发土地以追求财力收入的增长。

(一)全国范围模型估计

表3显示无论是用地理权重还是用经济权重估计,地区固定效应模型中空间自回归的系数估计值都有一定的显著性,分别为0.1430和0.1500,说明观测样本间存在较为显著的空间竞争效应。具体解释为保持其他控制量不变,相邻地区的加权人均土地招拍挂出让收入每增长1%,受影响地区的对应值将增长0.14%-0.15%。

其他对土地出让收入起显著影响的变量包括人均地区生产总值gdp、上一年度商品房平均销售价格hp、上一年度人均基本建设支出ce和城市化率ur。在仅考虑地区固定效应的模型中,gdp的系数估计值特别大,约为1.8,表明如果其他控制变量不变,人均地区生产总值每增长1%,地区人均土地招拍挂出让收入将增加约1.8%,快于前者的增长;而hp的系数估计值为0.7左右,表明如果其他条件不变,平均上一年度的商品房平均销售价格增长1%,人均土地招拍挂出让收入将增长约0.7%,影响也很显著;而ce的符号为负,表明上一年度人均基本建设支出增长的方向与当期的土地出让收入增长方向相反。而城市化率ur的系数估计值符号也为负,反映了城市化率的提高并没有直接导致土地出让收入的增长,这一点与我们日常认识并不一致;不过其估计值较小,表明经济意义并不显著。

表3 全国29省市区2003-2007人均招拍挂土地收入SAR模型估计结果

(二)东、中、西部地区模型估计

表4 东、中、西部地区2003-2007人均招拍挂土地收入SAR模型估计结果

观察表4对不同地区的人均招拍挂土地出让收入的空间滞后模型估计结果,只有东部地区在用经济权重估计的地区固定效应模型中,空间自回归系数估计值通过15%的显著性水平检验,为0.198,该值与表2中以土地出让价格为策略对东部地区估计的结果类似。说明东部地区的地方政府确已围绕土地出让收入展开一定程度的竞争。而中西部地区的模型估计结果尚未能体现该地区围绕土地出让收入展开竞争。

根据似然对数值的大小来看,用经济权重对模型的估计更合适,因此接下来主要解释经济权重的估计结果。从自变量的显著性来看,东部地区的显著性自变量包括人均地区生产总值gdp和城市化进程ur。系数估计值达到1.94,表明如果其他条件不变,平均人均地区生产总值每提高1个百分点,相应地,人均土地招拍挂收入将增加约2个百分点,经济意义和统计意义上都很显著。而ur的符号为负,表明在东部地区,城市化水平的推进并不会对土地出让收入的增加起正向作用。中部地区的唯一显著变量为城市人口密度,并且模型估计的R2为0.3411,说明模型的解释力还有所欠缺,影响中部地区土地出让收入的还有特殊的未观测因素。西部地区的显著性变量有人均地区生产总值gdp、上一年度的商品房销售均价hp和上一年度的人均基本建设支出ce。其中hp的系数估计值高达2.17,说明西部地区上一年度的商品房销售均价对本年的土地出让收入影响显著。而ce的符号为负,可能是因为西部地区的人均基本建设支出与地区生产总值的增长方向相反的原因[10]。

五、小 结

本文试图通过对预算外土地出让收入的空间计量分析来考察地方政府是否在此项收入展开积极竞争,结果表明,经济发展程度较高的东部地区地方政府确已对此项收入展开了积极竞争,无论是用土地招拍挂出让平均价格还是出让收入作为竞争策略都能体现出较为显著的竞争效应;而中西部地区则没有发现任何一种策略的显著竞争效应。从全国范围上看,各地方政府围绕土地招拍挂出让收入展开了一定的竞争效应,但并没有围绕土地平均出让价格展开竞争,更加反映了我国地方政府在预算外收入的争夺上是追求收入总量增长的目的性。

之所以我国东部地区率先表现出对预算外土地出让收入的竞争性,可能是因为这些地区的市场发展程度较高,竞争的传导机制比较灵敏。一方面,由于东部地区的土地资源开发程度较高,资源的边际价值较显著,某一辖区土地出让价格会迅速影响相邻辖区的土地出让价格;另一方面是这些地区经济发展水平接近,内部同质性强,因而不同地块具有一定的替代性。而中、西部地区的不同辖区内部也具有一定的同质性,但与东部地区的异质性较强,并且资源开发力度相对东部地区来说还处于欠激烈状态,因而并不能有效传递东部地区的竞争效应。

另外,空间滞后模型的分析结果也表明传统意义上认为的对土地出让收入或价格影响较为明显的城市化进程并不是正向显著变量,在东部地区的土地出让收入模型中它的符号甚至为负,这一点为城市化进程推高地方土地出让价格或收入的论点提供了新的视角。在某些地区,如中部地区,影响土地招拍挂出让收入和价格的可观测因素都较少,说明这些地区的土地出让收入或价格还需要考虑某些特殊的未观测因素。

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