财政转移支付与地方政府支出行为——基于中国地市面板数据的实证分析

卢盛峰

（武汉大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430072）

财政转移支付与地方政府支出行为
——基于中国地市面板数据的实证分析

卢盛峰

（武汉大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430072）

本文运用一个简单的理论框架分析了转移支付对地方政府财政支出行为的影响效应，并实证检验了省以下政府间财政转移支付对地方政府财政支出行为的影响效应。分析结果表明：一般性转移支付与地方财政支出之间存在显著的替代效应，而专项转移支付与地方政府财政支出之间存在着显著的互补效应，并且地方政府并不存在反应过度问题。本文的政策建议是：从短期来看，中央政府通过一般性转移支付方式可以有效降低基层政府的财政债务负担，通过专项转移支付可以有效提高基层政府公共服务的供给数量和质量；从长期来看，应进一步完善分税格局，给予地方政府（特别是基层政府）更多与其事权相匹配的税权能力。

一般转移支付；专项转移支付；财政支出；内生性

一、引言

1994年分税制改革以来，财权逐级上收和事权层层下放，由此导致基层财政捉襟见肘，入不敷出。近年来，为弥补日益扩大的地方财政收支逆差，维持地方政府的正常运转，同时确保基本公共服务的均等化供给，中央政府不断加大对地方政府转移支付的力度。中央补助地方支出由分税制改革（1993年）前的544.63亿元，增加到2010年的30611亿元，年均增长超过20%。地方政府，特别是省以下基层政府，对上级政府财政转移支付的依赖程度越来越大（见图1）。可以看到，近年来地市本级政府财政收入的40%来自于上级政府的转移支付，而在县级政府中这一比例更是超过50%。

当然，这样一种制度安排自有其合理之处。一方面，中央政府可以通过转移支付的拨付更好地实施宏观调控，从而强化对地方政府财政经济决策的影响（Ma and Norregaard，1998）；另一方面，以上级政府的补助收入对具有正外部性的公共服务进行融资，能较好解决此类服务由地方负担成本时可能出现的供给不足问题（Break，1980）。此外，转移支付还有助于地方政府财政能力的均等化 （尹恒等，2007）。但是，如果地方公共服务的融资过度依赖于上级政府转移支付的话，则有可能进一步阻断地方公共服务成本分摊和收益分享之间的联系，加剧公共服务供求双方的信息不对称，进而导致地方居民形成所谓的“财政幻觉”，即认为以转移支付融资的公共服务的成本大部分由其他地区的居民所承担。“财政幻觉”的出现会促使地方居民低估相应公共服务的“价格”，从而产生对此类公共服务的过度需求。而一旦地方居民的过度消费倾向与地方官员预算最大化行为偏好相结合，很可能会导致地方公共服务的过度供给（Winer，1983；Logan，1986；Dollery and Worthington，1995；李永友、沈玉平，2009）。

图1 地市政府转移支付补助收入占财政总收入比重

众所周知，在税率不变的情况下，居民收入水平的提高，将增加政府的财政收入，从而扩张政府的预算约束；而如果政府获得了一笔补助收入（特别是无条件转移支付），也将增加政府的可支配收入。因此，从理论上看，居民收入的增加和无条件转移支付的增加对地方政府公共支出的影响应该是一样的（Bradford and Oates，1971）。 然而，如果上述“财政幻觉”存在的话①，则在两种公共服务融资模式下，辖区居民对自身承担的公共服务成本的认知不同，转移支付对地方公共支出的刺激作用显然要大于同等程度居民收入变动对地方公共支出的刺激作用。 这便是 Slack （1980）、Dollery and Worthington（1995）以及 Lalvani（2002）所定义的“粘蝇纸效应”。此时，地方公共服务供给依据的是虚假的供求信息，公共服务的供给行为很可能会因为转移支付的影响而发生扭曲。那么中国基层政府是否也存在这种过度反应效应呢？本文将在一个基本的理论分析框架下，对中国省以下政府财政中转移支付对政府财政支出行为的影响效应进行实证分析，并给出可行的政策建议。

二、理论分析框架

假定地方公共服务的价格为1，则可以将地方公共支出E视为地方政府供给的公共服务量。同时，假定代表性居民感知的公共服务享有比例为θ。则：

地方政府以本级税收收入T和上级政府拨付的无条件转移支付Gn和专项转移支付Gc为公共服务供给融资。地方政府的预算约束为：

假定代表性居民感知的本级税收收入的负担比例为δ。此外，上级政府的转移支付也不是无成本的，它来自于上级政府在各地区课征的税收和下级政府上解的资金。代表性居民感知的转移支付的负担比例分别为φn和φc。则代表性居民感知的可支配收入为：

其中，Y为代表性居民的税前收入。遵循Slack（1980）和 Winer（1986）的做法，我们假定代表性居民的效用函数具有Stone-Geary函数的形式：

根据Stone-Geary函数的性质，施加β1+β2=1，β1＞0，β2＞0 的约束。γE和γy分别是代表性居民对公共服务和私人品（可支配收入）的最低需求量或最低可维持水平。假定这些最低需求量是外生的，取决于辖区的社会经济特征。

地方政府在预算约束下，最大化代表性居民的效用函数。最优化的Lagrange函数为：

分别对E和T求取一阶导数，结合预算约束等式，可以求出最优的公共支出水平：

[19] Céline Pajon, “Japan and the South China Sea: Forging Strategic Partnerships in a Divided Region”, Asie Visions, No. 60 (2013), p. 7.

三、实证方法与指标数据

（一）估计方程

为将（7）式转化为可估计的形式，假定最低需求量具有如下的函数形式②：

其中，Scale为人口规模，Urban为城镇就业人口比重，Employ为就业人口比率，Burden为财政供养人口比重，Density为地区的人口密度。将（8）和（9）式代入（7）式，经过简单的运算后得到下式：

将（10）改写为简化的形式，并加入误差项，则得到最终的待估方程：

为提高方程的估计效果，我们采用对数线性模型对方程进行估计。（11）式中的变量都为原始数据的对数值。

（二）变量与数据来源

本文选取2004～2007年中国大陆地区26个省份的326个地级市为分析样本③。由于在地（市）一级缺乏税前人均收入的数据，我们选择地区人均GDP作为替代变量；公共支出变量为地区本级财政支出；人口规模变量为各地区的常住人口规模；就业人口比重是地区三次产业从业人口占总人口的比重；城镇就业人口比重为各地市城市地区就业人口占总人口的比例；财政供养人口比重是地方财政所供养的人口规模占地区总人口的比重，用于衡量一级财政的负担率；地区人口密度是地区常住人口规模同地市建成区面积的比率，可以有效地捕捉地区之间人口分布不均衡对于辖区基本公共服务及转移支付的作用。

考虑到税收返还的是上级政府财力的一种回馈，而结算补助中富裕地市中存在负值，我们的无条件转移支付只包括辖区的一般性转移支付规模；专项转移支付为地区专项补助。之所以不包括更多的转移支付项目，是因为除税收返还、结算补助、一般性转移支付以及专项转移支付外，其余各类转移支付项目都存在某些地区数量为0的情况，为确保地区间转移支付变量的可比性，本文的研究未包含这些项目。根据前文的分析，由于这两项转移支付在财政转移支付体制下的重要作用和规模比重，本文的无条件转移支付和专项转移支付变量同样具有相当的代表性。

本文实证分析的各项数据中，地区财政支出数据、各类转移支付以及财政供养的人员规模数据均来源于历年的《全国地（市）县财政统计资料》；而各地市的人均GDP、常住人口规模、从业人口规模、城镇就业人口以及地市建成区面积数据来源于历年《中国区域经济统计年鉴》。为了缩小大N小T面板数据结构下的异方差问题，所有变量均进行了对数化处理，具体各变量的统计性描述结果参见表1。

表1 变量的统计性描述

四、实证结果分析

根据计量方程（11），本部分将对地方政府对于上级政府无条件转移支付和专项补助的反应进行估计。为了保证本文分析结论的准确性，我们分别采用了OLS下的固定效应模型、极大似然估计方法以及针对模型可能存在的异方差和内生性问题进行了处理，实证估计结果如表2所示。

表2的第（1）列显示的是OLS估计方法下固定效应的估计结果。Hausman检验结果显著的拒绝了随机效应模型假设，同时模型的整体拟合效果良好，within R2以及F检验结果均非常显著。我们在控制时间因素的基础上发现：两个转移支付变量都与地方本级预算总支出正相关，即无论是专项转移支付还是无条件转移支付都与地方本级支出存在互补效应，其中，一般性转移支付的系数小于人均GDP的系数，而专项转移支付的系数大于人均GDP的系数要大。根据上文对“粘蝇纸效应”的界定，在假定转移支付变量外生的前提下，根据估计结果可以判断，专项转移支付具有显著的“粘蝇纸效应”，地方政府和居民将低估以上级政府专项转移支付融资的公共服务的“价格”，从而导致对相应公共服务的过度需求和供给。

表2 财政转移支付与地方政府支出

为了保证结论的可靠性，我们换而采用极大似然估计（MLE）方法在控制时间和省份因素的基础上对上述模型进行重新估计。表2中的第（2）列陈列了估计结果，联合显著性的F检验、对数似然估计量以及LR检验结果都表明模型拟合效果依然良好。但是，实证结果表明，一般性转移支付对于地方财政支出的效应在10%水平上显著为负，这表明一般性转移支付同地方政府财政支出行为之间存在一定的替代作用；而专项转移支付下的效应依然显著为正，但是系数0.1349显著的小于人均GDP的0.2947，表明财政专项转移支付同地方财政支出之间存在互补效应，而且不存在过度反应情况。

考虑到本文所选取面板数据形式下可能存在的异方差问题，以及模型系统下财政转移支付与地方政府支出行为之间的内生性问题，我们进一步对模型的异方差及内生性问题进行了处理，并在此基础上给出了稳健的回归结果。既有研究通常都假定专项转移支付 （特别是配套转移支付）是内生的（Slack，1980；Winer，1983；Zampelli，1986）。 如果转移支付变量是内生的，那么将其视为模型的外生解释变量，直接运用OLS对模型进行估计，得到的系数将是有偏的和非一致的。表2中的第（3）列和第（4）列汇报了控制模型异方差问题下FGLS估计以及考虑一般转移支付与专项转移支付内生性问题下的G2SLS估计结果。表2中的第（3）列回归结果与第2列MLE下估计结果基本一致，一般性转移支付与地方政府的财政支出存在替代效应，而专项转移支付与地方政府财政支出之间存在互补效应，但不存在过度反应问题。而在控制了无条件转移支付和专项转移支付的内生性以后，一般性转移支付和专项转移支付的系数符号均没有变动，表明我们的研究结果是稳健的。但是需要注意的是：一般性转移支付的负向效应变得不再显著，而专项转移支付的正向效应变得大于人均GDP的系数，这表明在处理内生性后地方政府的财政支出行为对于财政专项转移支付的反应扩大了，并出现了“粘蝇纸效应”。一个可能的技术性原因在于，一般性转移支付与专项转移支付之间可能存在某种意义上的联合效应，而导致在一个模型中估计两个核心变量的反应时出现了某种意义上的效应替代作用。我们将在下一部分的稳健性分析中，将这种可能的问题考虑进模型的分析过程中，得到更稳健的分析结果。

从控制变量的符号上来看，在各个模型中基本一致，并与预期符号大致相吻合。人均GDP代表着一个地区的经济发展水平和收入水平，更高的收入水平意味着更高的税收和更好的公共支出和服务水平，符号显著为正；地区人口规模因素显著为正，这表明一个地区人口越多所需要政府财政所承担的支出水平和提供的公共服务水平越高，这和理论也是相一致的；三次产业从业人口比重因素对地方财政支出的效应为正，表明地区的就业水平越高财政支出规模越大；财政供养人口比重越高所需要的财政支出规模越大；地区人口密度因素对财政支出的效应为负，原因在于随着人口密度的增加，由于规模效应的存在，提供公共服务的边际成本逐步降低，我们发现人口密度每增加1%，提供公共服务的成本大约可以降低0.03%。让人诧异的是，城镇居民就业比重对于地方财政支出规模存在非常显著的正向效应，这表明一级地市城镇地区就业人口比重将显著增加地方政府提供的公共服务，我们认为这是与中国的公共服务供给体制相一致的。长期以来，由于中国公共服务的供给模式实行 “一品两制”，即大量的政府公共支出用于供给城市地区的公共服务，而农村地区的公共服务支出比重相对较低，由此导致城市地区居民所占比重越高，财政支出规模越大的奇怪现象，这在构建和谐社会、提倡公共服务均等化的今天值得社会关注。

五、稳健性检验

为了得到更加稳健和有效的结论，并处理一般性转移支付和专项转移支付之间可能存在的相互影响问题，本部分将对分别对一般性转移支付和专项转移支付对于地方政府财政支出的效应进行回归，作为实证分析的稳健性检验。

表3中汇报了本文的稳健性估计结果。在模型（1）和模型（2）中，我们分别在控制模型中可能存在的异方差和一般性转移支付对于地方政府财政支出行为内生性问题下，对于一般性转移支付的影响效应进行了实证分析。实证呈现的结果是，在两个模型中拟合效果均非常良好，并且系数的符号效应也高度一致。在只包含一般性转移支付变量，而不包含专项转移支付因素的模型回归结果中，一般性转移支付对财政支出行为之间存在非常显著的负向效应，这表明一般性转移支付与地方财政支出之间存在着显著的替代效应，上级政府的一般性财政转移支付每增加1%，将导致本级地市财政支出规模降低0.03%～0.04%个单位。在模型（3）和模型（4）中，我们在忽略掉一般性转移支付因素的基础上，评估了专项转移支付对于地方政府财政支出的影响效应。从实证分析结果的各项统计量上来看，两个模型的总体拟合状况良好，并且各个变量对于因变量地方财政支出的效应非常显著，我们所关心的上级政府专项转移支付对于地方政府财政支出之间存在显著的正向效应，这表明专项转移支付与地方政府支出之间存在显著的互补效应，地方政府的专项转移支付收入每增加1%，将带来地方政府财政支出规模增加0.14%～0.38%；同时不论是在控制异方差的FGLS估计模型中，还是在考虑内生性的G2SLS模型下，专项转移支付的系数均小于人均GDP的估计系数，这表明地方政府对于专项转移支付并不存在过度反应问题，即不存在所谓的“粘蝇纸效应”。其他各个控制变量的符号与实证分析结果下完全一致。

表3 稳健性分析结果

稳健性分析结果与前文实证分析结论基本一致，这表明研究结论具有一般性和稳健性。本文基于中国地市一级经验数据实证分析了地方政府对于上级政府的一般性转移支付和专项转移支付的财政支出反应。研究发现：在考虑可能存在的异方差和内生性等技术问题，以及一般性转移支付与专项转移支付之间可能存在的相互影响效应的基础上，上级政府的一般性转移支付与地方财政支出之间存在着显著的替代效应，一般性转移支付增加1%将导致本级地市财政支出规模降低0.03%～0.04%；而上级政府的专项转移支付与地方政府财政支出之间存在着显著的互补效应，地方政府的专项转移支付收入每增加1%，将带来地方政府财政支出规模增加0.14%～0.38%，但是地方政府并不存在反应过度问题。

这也是同中国当前财政转移支付体制现实相符合的。上级政府的一般性转移支付更多的具有扶贫性质，能够对于贫困的地市政府财政起到很好的援助作用，而这些一般性转移支付资金更多的被用于弥补“刚性财政支出”所留下的财务问题，并不增加总的财政支出规模。专项转移支付资金被上级政府指定了某些特定的支出用途，一方面其要求地方政府一定比重的配套资金投入从而增加财政支出总规模，另一方面专项资金的使用也会增加地方政府财政支出总规模，这两个方面都将带来地方政府支出规模的增加，但是由于在中国当前的财政分权模式下，地方政府（尤其是基层政府）中普遍存在着财力与公共服务供给需求不匹配的问题，财权不足使得中国的地方政府并不存在“粘蝇纸”的过度反应问题。

六、结论与政策性建议

本文首先通过一个简单的理论分析框架，分析了上级政府的转移支付形式可能给地方政府的财政支出行为所带来的影响效应；进而运用中国2004～2007年26个省份的326个地级市的经验数据，实证检验省以下政府间财政转移支付对地方政府财政支出行为的影响效应。实证分析结果表明：上级政府的一般性转移支付与地方财政支出之间存在着显著的替代效应，一般性转移支付增加1%将导致本级地市财政支出规模降低0.03%～0.04%；而上级政府的专项转移支付与地方政府财政支出之间存在着显著的互补效应，地方政府的专项转移支付收入每增加1%，将带来地方政府财政支出规模增加0.14%～0.38%，但是地方政府并不存在反应过度问题。

基于中国省以下政府间财政转移支付对地方公共服务供给及地方财政支出的效应，本文提出如下政策建议：从短期来看，加大对地方政府的财政转移支付力度，一方面通过一般性转移支付方式降低基层政府的财政债务负担，提高地方政府的财政能力；另一方面通过专项转移支付方式提高基层政府公共服务的供给数量和质量；从长期来看，应进一步完善地方税体系，通过分税格局调整，给予地方政府（特别是基层政府）更多与其事权相匹配的税权能力。

注 释：

① Dollery和Worthington（1996）对解释“粘蝇纸效应”的理论进行了完整的综述，他们梳理了理论上可能导致“粘蝇纸效应”产生的12个原因，包括“财政幻觉”、官僚行为、交易成本、利益集团、不确定性等等。目前，“财政幻觉”依然是“粘蝇纸效应”实证研究中广为采用的理论框架。

② Slack（1980）和 Winer（1983）都假定最低需求量为人口规模的线性函数，我们认为仅仅将最低需求量看作是人口规模的函数是不全面的，还应当考虑其他反映居民偏好的人口结构变量。根据实际数据的可获得性，我们选择了人口规模、就业率、城镇就业人口比重、财政供养供养人口比重以及地区人口密度等5个变量，以期尽可能全面地涵盖影响居民最低需求水平的外生因素。

③ 为确保地区之间的可比性，减少特殊地区样本对估计结果的影响，我们剔除了北京、天津、上海和重庆四个直辖市，以及西藏自治区的全部地区。地区（地级市）数据是市本级数据和辖县数据的加总。

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Transfer Payments and Response of Government Expenditure——The Empirical Test of Panel Data from Chinese Cities

LU Sheng-feng
(Economics and Management School of Wuhan University,Wuhan Hubei 430072,China)

This paper analyzes the effect of transfer payments to the government expenditure in a simple model.The empirical results show：general transfer payments have significant substitution effect to the government expenditure,while complementary effect caused by special transfer payments.This article suggests that the higher levels government should increase the amount of transfer payment in the short-run，and give more taxing power to the local government to match the expenditure responsibilities in the long-run.

general transfer payments；special transfer payments；government expenditure；endogeneity

F810.45

A

1672-626X（2011）03-0063-08

2011-03-18

卢盛峰（1985-），男，湖北黄石人，武汉大学经济与管理学院财政学专业博士研究生，主要从事财政税收政策与收入再分配研究。

卢 君）