改革开放以来我国民族立法观刍议

□ 刘振宇

（中央民族大学，北京 100081）

改革开放以来我国民族立法观刍议

□ 刘振宇

（中央民族大学，北京 100081）

民族立法观是支配民族立法乃至整个民族法制工作的重要指导思想。改革开放以来，我国民族立法工作取得的快速发展是坚持科学民族立法观的必然结果。当前指导我国民族立法工作的根本指针就是邓小平理论、 “三个代表”重要思想、科学发展观中的民族立法观。认真理解和准确把握这些内涵丰富、与时俱进的民族立法思想，对于进一步健全具有中国特色社会主义的民族法律法规体系而言意义重大。

民族立法观；邓小平理论；三个代表；科学发展观

不论承认与否，任何立法活动都受到特定社会发展阶段思想意识和理论学说的支配，即所谓的立法指导思想，或曰立法观。民族立法活动亦不例外，立法者在立法活动中自觉不自觉地接受某种民族立法观的支配，并将其通过法律规范的形式表现出来。立法指导思想是整个国家立法体制得以建立和运行的理论基础。当然任何立法观都不可能凭空产生，它有其生成的政治经济基础和社会文化渊源。我国是一个统一的多民族国家，经济上以社会主义公有制为主导，政治上实行人民民主专政，这奠定了我国民族立法观的政治经济基础；历史上长期形成的各民族唇齿相依、和睦共处的民族关系，成为我国民族立法观的社会历史基础；而建构其上的马列主义、毛泽东思想中关于民族平等、团结、互助的社会主义民族观念，则成为我国民族立法观的文化理论依据。

新中国的成立，尤其是改革开放以来我国的民族立法工作取得的巨大成就，初步形成了以宪法和民族区域自治法为核心，覆盖各个法律位阶的、具有中国特色的、民族法规体系。这一骄人业绩离不开正确的、科学的民族立法观的指导。与此同时，任何有生命力的理论体系都不是僵化的，他会根据具体社会历史条件的变化而适时作出调适，在社会实践中不断丰富和完善自己。马列主义、毛泽东思想是开放的思想理论体系，与时俱进是其可贵的理论品质。改革开放30年来的民族法制建设成功实践表明，只有坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”思想和科学发展观，才能推动建设有中国特色社会主义民族法制事业的不断前进。世纪之交，邓小平理论和“三个代表”思想相继入宪，成为指导新时期国家建设和社会发展的根本指针，成为一切国家行为的行动指南。当然民族立法活动是其应有的题中之义。因此，当前我国民族立法的根本指导思想就是邓小平理论、“三个代表”思想、科学发展观中的民族立法观。

一、邓小平理论中的民族立法观

邓小平同志是党和国家第一代领导集体中的重要成员，是第二代领导集体的核心，是建设有中国特色社会主义事业的总设计师。邓小平非常重视国家民族法制建设工作，特别是在改革开放以后，面对社会主义建设进程中出现的大量民族问题，他提出了一系列有关建立健全民族法制的重要思想，高屋建瓴地阐发了民族法制建设的基本纲领，成为新时期我国民族法制建设的重要理论基础。

⒈民族立法应当始终坚持民族平等。邓小平始终高度关注国家的民族问题，他指出，民族问题是一个关系到社会稳定和国家命运的重大问题，因此，必须把民族法制工作摆到突出的重要地位，把民族立法工作提高到关系国家安定和兴衰成败的战略高度来认识。

邓小平认为，要加强民族立法工作，必须始终不渝地坚持民族平等原则。一是他强调民族平等的前提是政治平等和法律平等。民族立法必须保证各民族在政治社会生活和相互交往中享有同等的权利，并且在国家政治、经济和社会生活的各个方面权利一致、地位对等。二是他反对任何虚伪的、标榜的、形式上的民族平等，主张现实的、真正的民族平等。具体到民族立法工作而言，他认为民族平等应该包括两层内涵：一方面，国家制定的各项民族法律法规是在真正坚持民族平等原则的基础上制定的；另一方面，国家制定的各项民族法律法规必须真正执行并付诸实施。三是他创造性地发展了民族平等原则。他认为，要真正实现民族平等，除了坚持各民族政治、法律上的平等外，更重要的是要采取各项切实有效的措施，给予少数民族特殊的经济政策，积极帮助民族地区加快经济社会文化事业的发展，努力缩小少数民族与汉族之间的发展差距。因此，加快少数民族和民族地区的经济立法工作和国家相关配套特殊经济政策扶持，对于民族地区的改革开放和促进各民族共同繁荣发展而言具有重要的现实意义。

同时，邓小平还强调国家的民族立法工作要立足于加强各民族的团结与合作。首先，在新的历史时期，邓小平结合我国民族问题的实际赋予了民族团结新的内涵，将民族团结阐释为整个中华民族的大团结，把民族团结视为实现和维护祖国统一和社会稳定的重要立法指导思想。其次，在对待民族关系问题上，邓小平一贯反对任何形式的民族压迫和民族歧视。为贯彻邓小平同志的这一思想，1982年宪法序言中明文规定了“在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义”的条文，这表明民族团结的立法指导思想得到了最高法律的确认。再次，民族团结原则不仅是我国民族立法工作的指导思想之一，反过来，党和国家的民族政策法规也是进一步巩固中华民族大团结的保证。他指出：“历史上的反动统治实行的是大民族主义的政策，只能加深民族隔阂，而今天我们政协共同纲领所规定的民族政策，一定能够消除这种隔阂，实现各民族的大团结”。［1］（p162）他将新中国的民族法规政策视为实现各民族大团结的根本保证。

⒉加快民族自治立法，实行真正的民族区域自治。邓小平始终把民族区域自治视为解决我国民族问题的基本政治制度。邓小平关于民族区域自治法制思想是邓小平民族理论中的重要组成部分。特别是十一届三中全会以后，邓小平民族区域自治思想有了重大突破。在肯定和总结民族区域自治的基础上，邓小平进一步强调要加快民族自治立法，不断推进民族区域自治法制的规范化，使各民族地区真正实现民族区域自治。

之所以说邓小平“真正实行民族区域自治”的观点是我国新时期民族立法工作的指导思想之一，主要表现在以下两个方面。其一，不搞形式或是表面上的民族区域自治，而要实行真正的民族区域自治，就必须强调和充分保障民族地区自治机关依法享有广泛的自治权，尤其是在发展经济和文化方面的自治权。而要实现这一目标，关键在于加强社会主义民主和完善民族区域自治各项法制建设，保障民族自治地区的自治机关能够充分行使法定的自治权。诚如1981年通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中所指出的，“必须坚持实行民族区域自治，加强民族区域自治的法制建设，保障各少数民族根据本地实际情况贯彻执行党和国家政策的自主权”。［2］（p843）其二，要真正实行民族区域自治，还需要发挥民族地区干部群众的积极性和创造性，加快民族地方自治立法的完善。要不断在民族地区各级干部和群众中树立民主意识和法制观念，不断改革落后观念和陈旧体制，在不违反上位立法的前提下，结合实际、大胆探索、总结经验，制定出适合于本民族发展的法律法规和政策制度。回顾新时期民族法制的发展历程不难发现，20世纪80－90年代，围绕加强民族自治地区自治权为中心，我国各级民族自治立法建设取得了辉煌成绩。而这一成就的取得，正是由于各级民族立法工作中坚持了邓小平 “真正实行民族区域自治”的正确观点。

⒊关于民族立法工作的基本主张。具体到民族立法工作层面，邓小平提出了一系列颇有见地的主张，至今仍有其重要的现实指导意义。第一，邓小平在总结我国民族法制建设正反两方面经验的基础上，明确提出了“法制要在执行中逐步完备起来”［3］（p255）的重要思想。即是说，我国的民族法制体系要不失时机地在执行过程中不断充实并逐步建立起来。这一民族立法思想是对我国社会主义初级阶段民族法制建设内在要求的集中反映和高度概括。第二，邓小平提出“法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”［4］（p147）这一立法主张符合当时我国民族立法工作的实际情况。上述主张，第一点从民族法制建设的全局和长远考虑，强调民族立法工作“不能等”；第二点又从具体民族立法过程着眼，强调“急不得”，要“慢慢来”。这极富辩证思维的立法主张为新时期民族立法工作的健康发展提供了重要保证。第三，邓小平创造性地提出了把能否推动民族地区发展和是否对少数民族人民有利作为评判国家民族方针政策和法律法规制定如何的根本标准。邓小平紧紧抓住了繁荣和发展的时代主题，把生产力标准引入了民族立法工作，把能否加快民族地区经济发展作为衡量民族法制建设的根本标准。同时强调，民族立法工作的成败最终要落脚到是否对少数民族人民有利上来。这一立法标准的实质是促进民族地方经济建设和实现各民族人民共同富裕的完美结合，在实践中必将有力地推动民族立法工作的良性发展。

二、“三个代表”重要思想中的民族立法观

“三个代表”重要思想是以江泽民同志为核心的第三代领导集体智慧的结晶，是改革开放20多年成功实践经验的高度凝练，是对马克思主义原则的高度概括。2004年，“三个代表”思想载入宪法，“三个代表”由一个政治概念转变成为法律概念。国家以根本大法的形式保证国家发展将始终不渝地坚持代表先进生产力的发展要求，代表先进文化的前进方向，代表最广大人民的根本利益，确立了其在国家政治社会生活和发展战略中的指导地位，为全国各族人民的团结奋斗提供了共同的思想基础和行动纲领。“三个代表”重要思想入宪不仅成为新时期党依法治国的重要依据，也成为新时期我国民族立法的重要指导思想。

⒈大力发展少数民族和民族地区的生产力是民族立法的首要任务。代表中国先进生产力的发展要求，体现在民族立法工作中就是党的民族方针政策和国家民族法律法规的制定以及各项法制工作，必须努力符合和推动民族地区先进生产力发展的规律和要求，通过发展经济不断提高各族人民的生活水平。20世纪90年代以来，以江泽民同志为核心的第三代领导集体，始终把促进民族地区经济发展作为民族工作的中心任务，他指出，“大力发展社会生产力是社会主义时期民族工作的根本任务”。他认为，民族地区的经济发展不仅是一个关系现代化能否顺利实现的经济问题，而且是一个关乎国家长治久安的重大政治问题。正是基于这一认识，在世纪之交的关键时刻，党和国家不失时机地提出了实施西部大开发的重要决策。西部大开发不仅是一项长期的战略发展举措，同时也是一项系统的法制工程。为此，党和国家先后在财政税收、投资金融、对外贸易等方面制定了一系列的民族法律法规和具体优惠政策，旨在给西部少数民族和民族地区的经济社会发展提供有利的法制环境。

⒉大力发展少数民族和民族地区的先进文化是民族立法的重要内容。代表中国先进文化的前进方向，体现在民族立法工作中就是党的民族方针政策和国家民族法律法规的制定以及各项法制工作，必须努力体现面向现代化、面向世界、面向未来的、民族的、科学的大众的社会主义文化要求，为民族地区的经济发展和社会进步提供强大的智力支持和精神动力。这一指导思想要求我们在民族立法过程中必须做好以下三方面的工作：第一，民族立法要弘扬爱国主义精神，旗帜鲜明地反对民族分裂与民族歧视，坚持“三个离不开”的重要思想，维护民族团结和国家统一。第二，民族立法要以马克思主义为指导，凝聚各族人民的意志和力量，以培养“四有”新人为目标，努力提高少数民族的科学文化水平。第三，民族立法要承继和吸收民族文化的优秀传统和积极因素，努力建设具有浓郁民族特色的社会主义精神文明。少数民族传统优秀文化是中华文明的重要组成部分。因此，一方面民族立法要尊重和保护各民族的语言文字、风俗习惯、宗教信仰、文学艺术和民族民间传统手工艺术。另一方面，民族地区蕴藏着丰富的传统法制资源，例如少数民族长期生成的习惯法规则和多元化纠纷解决机制等，都可以为民族立法有条件的认可或者经过创造性转化，从而为维护民族地区的社会稳定发挥巨大作用。

⒊维护少数民族人民群众的根本利益是民族立法的根本宗旨。代表中国最广大人民的根本利益，体现在民族立法工作中就是党的民族方针政策和国家民族法律法规的制定以及各项法制工作，必须坚持把少数民族人民群众的根本利益作为出发点和归宿，充分发挥各族人民的积极性和创造性，在民族地区社会发展的基础上，使各族人民不断地获得切实的政治、经济、文化利益。从本质上讲，少数民族人民的利益与最广大人民的利益根本是一致的。但是，我们必须看到囿于自然条件和社会历史等多重因素，少数民族和民族地区的经济发展仍然滞后，人民生活依然处于贫困状态。因此，我们的民族立法工作必须关注到少数民族利益的特殊性，制定优惠的法律政策，加大对民族地区经济发展的帮扶力度，努力缩小东西部差距，实现共同富裕，从立法上切实维护好、实现好、发展好少数民族人民群众的根本利益。

三、科学发展观中的民族立法观

新世纪之初，以胡锦涛同志为核心的新一代领导集体面对复杂的国际国内政治经济形势，审时度势、运筹帷幄，适时提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”［5］的重要思想。科学发展观是新世纪、新阶段党和国家从社会经济发展全局出发提出的重大战略构想，深刻揭示了社会经济发展的客观规律，反映了党对发展问题的新认识和执政兴国的新理念，是我国现阶段各项事业蓬勃发展的根本指针。面对少数民族地区社会发展中出现的一系列重大问题，科学发展观对民族立法工作提出了崭新的要求。

⒈科学发展观要求民族立法工作把“以人为本”作为根本宗旨。“以人为本”是科学发展观的本质与核心，即是强调要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展。具体到民族立法工作而言，就是要全方位地关注少数民族的生存发展，帮助少数民族改善生活，给予少数民族更多的发展机会，增强少数民族的内在发展能力，其最终目的就是要努力消除少数民族的知识贫困、权利贫困、人力贫困和收入贫困。［6］同时，科学发展观要求民族立法实践应该通过不断地创新来实现 “以人为本”的宗旨，民族立法既要体现国家对少数民族的照顾政策，又要符合社会公平正义的原则。一方面应将民族照顾与地区照顾结合起来，对于一些自然环境相似、发展水平相近、经济发展困难相同的民族和地区实施同样或相近的法律政策，做到民族发展和地区整体发展同步考虑。另一方面，民族立法应该考虑将受益主体由群体转向个体，［7］把基于民族群体的优惠政策转向基于个人需求的扶助政策，最后转变为基于公民权利的政府扶助，把民族立法所体现的利益保护和政策扶持落实到每一个少数民族公民身上。

⒉科学发展观要求民族立法工作把 “促进各民族的共同繁荣”作为基本价值目标。胡锦涛同志曾明确提出：“新世纪新阶段的民族工作必须把各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展作为主题”。［8］（p2）毋庸置疑，这当然包括民族立法工作在内。科学发展观中 “人的全面发展”是包括56个民族成员在内的中华民族的全面发展，指的是中华民族大家庭的共同发展和共同繁荣。因此，为了实现这一目标，我们的民族立法必须以实现“各民族的共同繁荣”为价值基础，努力满足和落实少数民族和民族地区经济发展需要和政治文化权益，实现好、维护好、发展好各族人民的根本利益，让改革开放的发展成果能够惠及全体人民。

⒊科学发展观要求民族立法工作转变价值导向，做到效率、公平、秩序三者并重。立法价值导向很大程度上决定了立法成果的成败。以往的民族立法根植于特定的时代背景，立法者为了迅速改变民族地区的落后状况，片面理解以经济建设为中心，在民族立法过程中盲目追求效率优先，从而忽略了其他立法价值导向。不容否认，改革开放以来民族地区的法制建设硕果累累、成绩斐然。但是，由于民族立法长期坚持效率优先的价值导向，致使民族地区出现了一系列严重问题。诸如：单纯关注经济增长，忽视资源和环境保护，致使民族地区生态环境遭受巨大破坏；盲目追求物质目标，忽视人的全面发展，民族地区的教科文卫等社会福利事业和精神文明建设严重滞后。面对这些严峻问题，党中央适时提出了科学发展观。科学发展观是符合时代进步的发展观，它的基本内容就是通过统筹兼顾的方法实现社会经济全面、协调、可持续的发展。就民族立法而言，科学发展观要求我们实现价值导向的重新定位，由单纯追求效率优先转向效率、公平、秩序三者并重。其一，民族立法要重视效率，要通过制度创新有效发挥民族法律制度宏观调控和市场规制的功能，促进民族地区经济的发展。其二，民族立法不以效率为终极目标，应尽可能地发挥立法的统筹协调和再分配功能，最大限度地发展民族地区公共事业，不断缩小东西部差距以体现公平的立法导向。其三，民族立法要树立可持续发展的理念，在发展少数民族经济的同时注意生态建设和环境保护，不断更新技术，提高资源利用效率，从而真正实现人与自然、经济与社会的和谐共生。

［1］邓小平文选（第1卷）［M］.人民出版社，1994.

［2］中共中央文献研究室编.三中全会以来重要文件选编（下）［M］.人民出版社，1982.

［3］［4］邓小平文选（第2卷）［M］.人民出版社，1983.

［5］中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定［EB/OL］.新华网，http：//news.xinhuanet.com /newscenter，2003－10－21.

［6］严庆.浅谈民族发展政策对科学发展观的回应［J］.贵州民族研究，2005，（03）：18.

［7］马戎.反思民族研究：理论与实践（上）［N］.中国民族报，2007－10－28.

［8］胡锦涛在中央民族工作会议暨第四次全国民族团结进步表彰大会上的讲话［M］.人民出版社，2005.

（责任编辑：王秀艳）

On the Thought of Chinese National Law since Reform and Open－up

Liu Zhenyu

Thought of national law is a very important principle for the national legislation and national legal.China＇s national legislation has made the rapid development since reform and open－up，and it is the inevitable result to follow the scientific thought of national law.At present，the thoughts of national law in the Deng Xiaoping theory，“three representatives” and scientific outlook on development are fundamental guiding principles for Chinese national legislation.Therefore，to seriously understand and grasp thoughts of national law has a crucial significance for further improving national laws and regulations with Chinese characteristic socialism.

thought of national law；Deng Xiaoping theory；“three representatives”；scientific outlook on development

D911.8

A

1007－8207（2011）09－0102－04

2011－05－20

刘振宇 （1982—），男，山西霍州人，中央民族大学法学院2009级博士研究生，研究方向为法律史学、民族法学。