城市房屋拆迁中司法强制执行问题的法律思考

□ 姚宝国

（华东政法大学，上海 200063）

城市房屋拆迁中司法强制执行问题的法律思考

□ 姚宝国

（华东政法大学，上海 200063）

拆迁引入司法裁决机制，可以通过司法的力量，强化对行政权力的监督和制约，给行政权力在拆迁中戴上法律的枷锁。本文从 《国有土地上房屋征收与补偿条例》中有关司法强制执行的法律规定入手，分析司法强制执行在城市房屋拆迁中的价值、启动的条件、现实运行中存在的问题，并由此提出完善这一制度的建议，旨在能有效解决城市房屋拆迁过程中司法强制执行出现的问题。

强制执行；立法；价值分析；条件

当前，围绕着城市房屋拆迁激发的矛盾和冲突已成为敏感的社会问题，其中，“行政强拆”最为人们所诟病。2011年1月19日国务院公布了 《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称新条例），同时废止适用了10年的 《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称旧条例）。新条例最引人瞩目的一大亮点就是“司法拆迁”取代“行政强拆”。对于新条例引入司法强制执行能否解决城市房屋拆迁中频发的暴力拆迁、野蛮拆迁以及暴力对抗等一系列问题，已成为当前社会各界讨论的热点。

一、引入司法强制执行是我国拆迁立法上的进步

依据旧条例第17条的规定，在城市房屋拆迁过程中，如果被拆迁人在行政机关裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。2004年建设部发布的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第17条也作出了类似的规定。这表明，在城市房屋拆迁过程中，作出行政强制拆迁裁决的主体是行政机关，执行行政强制拆迁的主体是地方政府责成的有关部门或人民法院。在实践中，随着我国经济的快速发展，工业化、城市化水平的提高产生了大量的建设用地需求，地方政府为了发展当地经济，往往采取较为激烈的手段进行拆迁，从而导致强行征地、野蛮拆迁、损害被拆迁户利益的事件时有发生。从法律的角度看，造成这种状况的原因正在于旧条例赋予了政府在城市房屋强制拆迁中既当“裁判员”又当“运动员”的角色，使得行政权力很难得到约束。

《物权法》的颁布使得2001年公布的《城市房屋拆迁管理条例》在立法宗旨、拆迁原则方面都有很大的修改空间。新条例第28条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。这表明，城市房屋拆迁强制执行的裁决权交给了人民法院，行政机关不再拥有强制拆迁的裁决权。

为了防止行政专断，确保行政执行的客观公正，确保个人的权利与自由，有必要对行政权力进行有效的制约，而这种制约不可能来自行政机关自身。“行政强拆”所确立的逻辑是“行政机关自己作出拆迁决定，自己对拆迁决定的争议进行裁决，自己对不履行裁决的当事人予以强制执行”，这显然有悖于“自己不能做自己的法官”的正当法律程序原则。新条例把裁判权划给相对中立的法院，法院在一般公民与行政机关的公法争议中，处于一个居中者的位置，有严格的程序保障其掌握和适用法律，对是否强制执行做出权威判断。法院的超脱地位既能保证对行政机关的有效监督，同时也是对行政相对人的有效救济。新条例也改变了行政机关决定拆迁又裁决拆迁和对拒不履行者具有强拆权的这种既当“裁判员”又当“运动员”的不合理现状，从源头上维护了拆迁的公平与公正，是我国拆迁立法上的一次进步。

二、司法强制执行的价值分析

自从有了法律，人类就有了对公正的追求——从原始社会以同态复仇为基准的公正观到现代社会以实体公正、程序公正、结果公正为制度支持的公正观，无不诉说着人类对公正的憧憬与渴望。和公正相比，效率原本是经济学的主题，只是由于自亚当·斯密以来经济学对法律的渗透，亦即对法律的经济分析的运用，效率才被引入法律领域。在具体的部门法领域或者法律系统的具体环节，它成为人类所追求的法律价值之一，甚至有学者认为，迟到的公正根本不是公正。由上可知，公正和效率是一对存在着一定冲突的法律价值。公正和效率的价值对立不可避免，当两种价值发生冲突时，必然面临着选择其一的境遇。事实上，在一部具体的法律中，每一种价值目标之间的权重并不相同，其中，“有些法律价值是用以说明和体现某一法律价值的要求的，在这里，前者被称为工具性价值，后者被称为目的性价值。”［1］（p98）当目的性法律价值和工具性法律价值发生冲突时，目的性法律价值具有否定工具性法律价值的能力和资格。笔者认为，在行政强制执行领域，公正具有成为目的性法律价值的天然优势。在行政强制过程中，相对于具有行政权力的行政主体而言，行政相对人处于弱势地位，非常容易受到行政主体的侵害；而这种侵害单凭事后的司法救济是无法弥补的，因此应设法使 “当事人在行政过程中，不仅仅是被动地受到保护，还应是积极主动保护自己”，［2］（p15）司法强制执行的实体规范和程序规范的设置恰好能够达到这一目的。

三、城市房屋拆迁中司法强制执行必须具备的条件

司法强制执行是指在行政相对人拒不履行国家行政主体所作出的，并且已经生效的具体行政行为所确定的义务时，司法机关基于行政机关的申请或诉讼请求，依法决定对当事人实施强制手段，并自行采取或委托行政机关采取强制措施，迫使其履行义务的活动。［3］（p308）

纵观世界各国，司法强制执行存在两种不同的表现形式。其一，行政相对人拒不履行行政机关所课以的义务时，后者向法院提出申请，法院通过审查来决定是否予以强制执行。我们称之为“非诉执行模式”，我国大陆地区采取此种执行模式。其二，相对人拒不履行行政决定所确定的义务时，行政机关向法院提起诉讼，由法院做出是否予以强制执行的裁决。我们称之为“诉讼执行模式”，英国、美国以及大陆法系的法国采用此种执行模式。新条例中规定的司法强制执行属于“非诉执行模式”。依据新条例，城市房屋拆迁中司法强制执行必须具备以下五个方面的条件：

（一）司法强制拆迁的主体必须是人民法院

依据新条例第28条的规定，在行政相对人拒不履行行政义务的条件下，作出房屋征收决定的市、县级人民政府只能依法申请人民法院强制执行。除此之外，其他任何机关及组织无权实施强制拆迁。法院成为强制执行的主体，我们把其执行行为称为“司法强制执行”。这同时也把司法强制执行同行政机关自行强制执行区别开来。

（二）司法强制执行以被征收人拒不履行行政义务为前提

司法强制执行作为行政强制执行制度的重要组成部分，是一种执法手段，而不是目的，只是在相对人拒不履行义务，使行政管理活动无法正常运行时，行政机关才不得已而向法院提出申请或提起诉讼，法院不得已而为之。如果没有相对人不履行义务这一事实，司法强制执行就不可能发生。新条例第28条明确规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，是作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行的前提。需要指出的是，作为实施行政强制执行的前提，被征收人拒不履行义务是一种客观存在，而不是主观臆测。当然，我们在考察不履行义务是否属于客观存在的同时，不能不注意被征收人在主观上的表现。如果相对人是受某种条件的限制而无法履行义务的，就不能对其实施强制执行。此外，被征收人履行义务还有时间上的限制，实施司法强制执行只有在相对人逾期不履行义务时才成为必要。如果在法定期限内被征收人履行了义务，或是被征收人不履行义务的事实状态尚未持续至法定期限之外，司法强制执行程序便不得启动。

（三）拆迁人必须先对被拆迁人给予货币补偿或者提供房屋产权调换

依据新条例的规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。如果被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。同时，任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。根据新条例，暴力迫使被征收人搬迁可追究刑事责任。只有被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府才能依法申请人民法院强制执行。

（四）司法强制执行的启动必须基于房屋拆迁管理部门的主动申请

司法权具有天然的被动性，以“不告不理”为原则，因此，“司法优越”和“法律支配”理念指导下的英美法系在司法强制执行制度安排方面亦体现了该原则。具体表现在：行政相对人拒不履行行政决定所课以的义务时，多数情况下须由行政机关提起民事或刑事诉讼，请求法院强制执行。在没有相应诉求的情况下，法院不会积极、主动地介入行政机关与相对人所形成的行政法律关系。我国没有“司法权优越”的历史传统，很难照搬英美法系的做法，因而只能在借鉴其有益经验的基础上建立适合我国国情的司法强制执行制度，即申请法院强制执行的模式。申请法院执行是我国行政强制执行制度中的特有称谓。依据新条例的规定，被征收人拒不履行行政义务的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。因此，启动人民法院强制执行必须以房屋拆迁管理部门的主动申请为条件。

四、我国现行司法强制执行存在的问题

（一）行政干预司法现象严重

2010年3月，陕西省国土资源厅召开“协调会”，以会议决定否定生效的陕西省高级人民法院的判决，引起国内震动。行政机关会议否定生效的法院判决，发函向法院判决施加压力，这是典型的“以权欺法”，“以行政权力非法干预司法”，而干预的居然是省高院，可见行政的张扬已经到了何种程度。［4］难怪一名法官坦言，“虽然自己身为法官，但是遇到以打招呼、批条子、强令等方式非法干预法院依法执行案件的，让法官主动去‘及时向同级党委报告，必要时可向上一级人民法院报告’，似乎很难做到”，其原因在于，“既然是出面打招呼、批条子的，都是法官惹不起的，因此要他们向上级汇报基本就更加不现实了。”［5］在这种情况下，维护司法权威，彰显司法强拆的权威，就必须限制行政力量对司法的不当干预，树立和赋予司法强拆必要的公信力。

（二）审查不严格

在以往的司法强制执行运行过程中，由行政机关申请法院强制执行，因法院必须以一定的程序进行审查，并在审查之后才能决定是否予以强制执行，本来就已经费时较多。即使法院做出予以执行的裁定，但由于民事、刑事及行政诉讼执行案件对有限司法资源的分流，往往使已经做出的行政行为长期得不到执行。为解决上述难题，在实践中，有的法院采取了派出审判人员与行政执法人员共同组建 “执行室”、“办案室”、“工作室”等机构的方式来完成繁重的行政强制执行任务；甚至有的行政机关还备有《执行通知书》，需要强制执行时，行政机关自行填好到法院盖个章就行了。［6］这些走过场式的做法，使权威性本来就不高的司法机关更是颇受质疑，这样下去将严重损害我国的法制建设进程。

（三）法院执行任务繁重

人民法院作为国家司法机关，需要对刑事、民事、行政诉讼案件作出裁决。由于各方面的原因，我国法院的工作效率不太令人满意，特别是民事案件执行难的状况更是引起了当事人的强烈不满。随着新条例的公布实施，数量日益庞大的城市房屋强制执行案件涌向法院，毫无疑问地会使法院的执行职能受到严重考验。事实上，近年来有些地区的法院已经开始抵制部分非诉行政执行案件的受理申请。2007年8月18日，浙江省高院明确要求今后各级法院要严把受理关，有限制地受理非诉行政执行案件，对包括“城市房屋强制拆迁案件”在内的六大类非诉行政执行案件不予受理或暂缓受理，以此为法院日益加重的执行任务减负。［7］

五、完善城市房屋拆迁中司法强制执行的思考

（一）政府要做到“自律”

德国法学家沃尔夫甘·许茨曾说过，“行政侵犯司法，特别是侵犯法官的独立，在任何时代都是一个问题。”新条例从引入强拆司法裁决机制入手，意图在政府和公民间引入中立的第三方，平衡二者的权利和地位，维护拆迁的公平、公正。应当说立法的意图和设想是好的，但有一个前提，那就是法院作为第三方必须真正处于独立和公正的地位。

建国以来，我国司法机关的领导体制［8］虽几经变动，但我国的司法机关行政化仍极为明显，司法机关的人事权、财产权受制于当地政府。无论是经费、编制、人员还是办公场所，都有赖于地方政府的支持。在这种体制下，地方政府对司法的影响力无须赘言。而在每一次强拆的背后其实都有地方政府的利益。为了让自己的拆迁意图得以实现，我们无法排除地方政府对司法部门施加压力的可能。这种压力或许是无形的，或许是不为外人所知的，但却是实实在在的。要改变这种现状，地方政府必须做到“自律”，从根本上转化自身的行为机制，强化司法制度以维护拆迁管理的公平公正。［9］不难看到，如果在人事任免、内部结构、待遇、地位和经费等方面有效保障司法独立，那么司法机构应能够相对超越于政治纷争之外，尤其适合承担保障公正的任务。只有独立的司法机关才能在面对强拆行为时做到合理合法、公平公正，化解矛盾，维护拆迁双方的利益。

（二）法院必须对强制执行申请严格审查

政府作为房屋征收主体，是当事人一方，赋予其强拆权显然有失公平。因此，作为拆迁当事人的政府，申请由法院强制拆迁，显然是符合法理要求的。而且经过这样一道程序之后，强拆也就被赋予了合法性，更有利于维护政府的公信力和依法行政的形象。但是，这一切的前提是，法院必须严格依照法律对强拆申请进行审核，其审核活动应从法律和事实两个方面对行政行为进行全面审查。前者如行政处理决定的内容是否合法；后者如行政处理决定据以课以义务人一定义务的事实是否清楚等。经过审查，认为行政处理决定正确，执行合法的，法院方做出强制执行决定；如果认为确有错误或违法的，具体行政行为所课义务便无法通过司法强制执行实现。因此，人民法院审查时，“不仅要看行政机关材料是否齐全，手续是否完备，是否具备申请非诉行政案件执行的条件，还要审查具体行政行为是否有事实根据、法律依据，行政机关是否超越职权、滥用职权，是否违反法定程序等。”［10］（p274）

同时，在对司法强制执行案件进行合法性审查过程中，还应当增加对无效的具体行政行为进行审查的规定。所谓无效的具体行政行为，是指没有法定依据或者不遵守法定程序作出的具体行政行为，包括：法律文书没有送达的；行政机关无职权的；行政合同严重违反法律规定以及法律、法规规定的其他无效情形。

（三）要慎用强制拆迁

由于强制拆迁会造成被拆迁人财产的损失，是建立在少数人利益损失的基础之上的，应该作为穷尽一切手段后不得已的行为。对于如何做好城市房屋拆迁工作，笔者提出以下几点建议：

⒈营造房屋拆迁良好的执法环境。宣传和政治思想工作是合法强制拆迁的重要手段。通过宣传和政治思想工作可以使拆迁当事人和各相关部门、领导对强制拆迁制度形成正确的认识，减少强制拆迁制度信息传递的失真，让合法强制拆迁制度变成领导决策的依据，确保强制拆迁的合法执行。同时注意对进入强制拆迁程序居民的宣传工作，鼓励他们合法维权。

⒉提高强制拆迁的透明度，确保公民有足够的知情权。可以脱离动迁组而专门成立一个法律咨询处，提供司法强制中被拆迁人如何进行合理维权的咨询服务。

⒊做好强制拆迁预案，确保强制执行顺利进行。强制拆迁过程将对被拆迁人的人身权和财产权进行限制，是拆迁纠纷陷入僵局所采取的强制手段，可能导致矛盾冲突升级。为了做好这项工作，要在强制执行前制定一个切实可行、责任明确的强制拆迁预案，有条件的地方可以进行模拟和预演，确保强制拆迁能够顺利实施。

综上所述，新条例引入司法强制执行，将强制拆迁的裁决权和执行权统一交给法院，其目的在于实现行政征收决定所要求的状态，维护行政权力的有效运作；同时，保障行政权力的合法有效，保护被征收人的合法权益。这是我国拆迁立法上的一次进步，对今后城市房屋拆迁过程中更好地做到 “和谐拆迁”会起到很大作用。但在具体实施上还有待于国务院或相关部门出台更为细致、更具操作性的实施细则。我们相信，随着新条例的公布和“司法拆迁”取代“行政强拆”，“暴力强拆”、“野蛮拆迁”等行为会逐渐从我们的视线中淡出。

［1］李龙.法理学［M］.武汉大学出版社，1996.

［2］应松年.行政行为法［M］.人民出版社，1993.

［3］胡建淼.行政强制法研究［M］.法律出版社，2003.

［4］殷国安.“影响稳定”岂能成为行政干预司法的借口［N］.检察日报，2010－08－04.

［5］魏文彪.如何有效遏制行政干预司法［N］.人民日报，2006－07－05.

［6］石佑.论我国行政强制执行的模式选择及其运作［J］.河北法学，2002，（02）.

［7］郭延军.行政强制执行权分配首先要解决好合宪问题［J］.政治与法律，2009，（11）.

［8］张千帆.“公正补偿”与征收权的宪法限制［J］.法学研究，2005，（02）.

［9］孙瑞灼.司法独立是确保“司法强拆”公正的前提［N］.人民政协报，2010－12－30.

［10］张树义.行政法与行政诉讼法学［M］.高等教育出版社，2002.

（责任编辑：徐 虹）

Urban House Demolition in the Judicial Enforcement Legal Problems

Yao Baoguo

Demolition of the introduction of mechanisms for judicial decisions，judicial power can strengthen the power of administrative supervision and restriction to the executive power in the law to wear the yoke of the demolition.From the state－owned land on the housing levy and Compensation Ordinance；judicial enforcement of the law to start，clarifying the enforcement of justice in the urban house demolition in the value of start conditions，real problems in the operation，and thus put forward a sound that A system in China，designed to effectively address the process of urban housing demolition judicial enforcement problems provide a useful reference.

judicial enforcement；legislation；value analysis；conditions

D912.3

A

1007－8207（2011）09－0084－04

2011－03－04

姚宝国 （1982—），男，安徽淮南人，华东政法大学法学研究生，研究方向为法律史。