行政规范性文件绩效评估中的公众参与

□胡峻

（衡阳师范学院，湖南 衡阳 421008）

行政规范性文件绩效评估中的公众参与

□胡峻

（衡阳师范学院，湖南 衡阳 421008）

行政规范性文件绩效评估是政府绩效评估中的一种专项评估，公众参与其中既是民主行政的需要，也是评估活动取得应有实效的必然要求。在当前的行政规范性文件绩效评估中，无论是评估的动议还是评估标准的确定抑或是评估过程都缺乏公众的参与，因此，应当采取各种方式扩大公众的参与范围，既要让公众直接参与评估，也要采取公众满意度、民主监督等方式便于公众的间接参与。

行政规范性文件；绩效评估；评估主体；公众参与

近年来，在行政管理实践中，政府绩效评估开展得如火如荼，学术界对政府绩效评估也进行了较系统的研究，有力地促进了各级政府机关绩效评估活动的开展。政府绩效评估一般包括三种基本类型：综合性的政府绩效评估、行业性的政府绩效评估、专项绩效评估。行政规范性文件是政府机关用以进行行政管理的一种基本手段，在行政管理活动中发挥着非常重要的作用，尽管国务院在2004年3月22日颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确要求：行政规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估，实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对行政规范性文件进行清理。但行政规范性文件的评估在实践中并没有收到应有的实效，不仅在当前的行政管理活动中很少启动行政规范性文件的绩效评估，而且部分地方政府机关所举行的行政规范性文件评估活动也没有按照评估的预定程序进行，有时还变成了政府机关用以作秀的工具。行政规范性文件绩效评估一般是由政府主导，即采取一种自上而下的评估模式，这种模式将公众旁置，因而其评估难以取得实效。因此，要想使行政规范性文件绩效评估实现其应然的价值，必须在评估的整个过程中发挥人民群众的主导作用，只有这样，才能使评估立足于民并最终服务于民。

一、公众参与行政规范性文件绩效评估的必要性

⒈公众参与绩效评估是行政规范性文件获得正当性评价的基础。行政规范性文件尽管是不具法律效力的管理性文件，但其在行政管理活动中所发挥的作用却很大。近年来，随着国家立法的日趋规范化、制度化，国家立法活动中的民主化、科学化立法已走上了制度化、规范化轨道。行政规范性文件要在行政管理活动中真正发挥其制度性的作用，必然要求行政规范性文件具有正当性的基础，即行政规范性文件必须真正反映人民群众的意志和愿望，让人民群众在行政规范性文件的起草、审议、表决及实施过程中起主导性作用。正当与否的评判不应当由行政规范性文件的制定机关自己来进行，而应当由公众或利害关系人来决定。本来正当与否往往在实践中无法以具体的标准来进行衡量，因而在现实中常常是以行政规范性文件是否合法、客观、适度、符合理性来评定。对正当性的理解许多学者有不同的看法，但公众的评价应当是正当性的核心内容。正如日本学者谷口安平所说：“对权利行使的结果，人们作为正当的东西加以接受时，这种权利的行使及其结果就可以称之为具有正当性或正统性”。［1］（p49）所以，公众的接受与认同是评价某制度正当与否的基本标准，只有得到了公众认同的文件或制度才会在实践中具备坚实的根基。也就是说，正当性与被统治者或者公众对一种制度的认同和肯定是分不开的，正当性适用于人们对制度的价值判断和评价。［2］（p30）因此，在行政规范性文件绩效评估中必须充分发挥人民群众的主导作用，让公众直接参与评估，并在评估指标上以公众的满意度为评价的基本指标。

⒉公众参与行政规范性文件绩效评估是评估产生公信力的源泉。当前，政府绩效评估在许多地方都相继得以铺开，但许多绩效活动的评估并没有收到应有的实效，甚至部分绩效评估在现实中还被“曲解”，因而公众对政府绩效评估的期望值大为降低。而行政规范性文件的绩效评估往往是由政府机关主导进行的，采取的是一种自上而下的评估模式，这种评估要想在公众中产生公信力只能是一种“奢望”。行政规范性文件所涉及的面广、影响的人群众多，因而对行政规范性文件进行绩效评估不能只是由政府机关或公务员自己说了算，必须由相关的利害关系人或公众来进行客观判断，如果离开了公众的评价，行政规范性文件绩效评估最终只是相关行政机关为评估而评估所采取的一种内部工作方式而已。可想而知，其结果既不可能产生相应的法律效力，也不可能取信于民。只有让公众参与行政规范性文件绩效评估，使公众参与或见证了评估的整个过程，并让公众对评估之后的结论进行监督，才会使其真正产生公信力。正美国学者爱普斯汀.P.索罗曼所言，公众参与政府绩效评估有助于提高公众对政府的信任度和绩效评估的稳定性、客观性，公众参与还有助于提高政策制订者的责任意识。［3］（p5）

⒊公众参与行政规范性文件绩效评估是人民当家作主的需要。国家的主权是人民的，而且只能是人民的，这是民主政治的基础，也是法治的根基。行政规范性文件绩效评估不是行政机关的内部管理活动，因为行政规范性文件的效力范围是特定的行政管理领域，所以，特定范围内的相对人都对行政规范性文件评估有发言权。人民民主原则是我国的一项基本宪法性原则，这一原则体现在行政管理活动中表现为：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等，其最终目的在于实现人民当家作主。对行政规范性文件而言，公众不仅在制定过程中有动议的权利，在实施过程中有进行监督的权利，而且在对其绩效评估过程中公众还有进行信息反馈和评判的权利。人民当家作主不仅是对个人利益作主，也包括对国家或公共利益当家作主。因而对行政规范性文件绩效评估要敞开大门，既听取人民群众的合理化建议，也要让民众真正参与评估过程。换言之，对行政规范性文件的绩效评估无论从价值取向还是从评估指标的设计抑或是评估结论的法律效力上，都需要以公众的评判为重要依据。

二、当前行政规范性文件绩效评估中公众参与缺失的表现

尽管行政规范性文件评估在制度上早已被确定下来，但在实践中行政规范性文件的评估却很少得以开展，部分地方政府机关虽然开展了行政规范性文件评估活动，但并没有按照预定的程序进行，通常是行政机关采取自上而下的评估模式，公众完全被忽略在评估之外，甚至为什么要举行评估、评估的组织机构、评估的结论等公众都不知情。具体而言：

⒈评估主体由行政机关自己主导，既没有公众的动议，也没有公众实质性的参与。《全面推进依法行政实施纲要》规定，行政规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。但从当前全国各地的具体情况来看，大多是由政府法制部门单独进行的，仅有少部分地方政府采取由政府法制部门与执法机关、高等学校的法学院联合进行。这种做法显然是行政机关所进行的一种自我纠错活动，所以其评估不可能取得应有实效。并且这种评估活动的最大缺陷是缺少公众的参与，评估活动的整个过程都得不到公众的认同。尽管部分地方政府机关在对行政规范性文件评估时聘请部分法学专家参与其中，但其评估还是由政府主导进行的，法学专家仅仅是其“雇工”而已。因此，对评估主体进行重组是当前行政规范性文件绩效评估活动开展的首要工作。因为只有让人民群众真正参与行政规范性文件的评估，才会使评估真正达到目的。同时由公众来做评估主体，既可以改变评估的自上而下的模式，也可以增强公众对行政规范性文件绩效评估的认同度，从而使修正后的规范性文件能够得到有效施行。

⒉评估标准缺少与公众紧密相关的核心内容。任何评估活动都应当确定一系列相应的评估标准，这是评估活动得以开展的基础。行政规范性文件绩效评估的标准是对所要评估的行政规范性文件进行评价的基本标尺与准则，因而其所要确立的评估标准应当体现绩效评估的性质，同时也要反映评估活动的基本任务和所达到的目的。如在当前的行政立法后评估中一般将合法性、合理性、效益性、技术性、实用性等作为基本评估标准。而对行政规范性文件的绩效评估与行政立法后评估是有区别的，因为行政规范性文件是行政机关所颁布的管理性文件，因而其评估标准应当反映行政规范性文件的性质。在当前政府机关对行政规范性文件评估时常常将对文件的评估与经济发展和社会稳定相结合，这显然是一种单方面的评估，忽视了公众对行政规范性文件评估的价值追求。因此，确定行政规范性文件评估的标准必须考虑公众或行政相对人的利益要求，确立哪些标准应当由公众来作主。除了要确立合法性、合理性、实用性、效益性、可操作性等标准外，还应该将公众对行政规范性文件的满意度融合在相应的评估标准之中。如可操作性标准本身就是一个应当由公众来评判的标准，因为与法律、法规和规章相比，行政规范性文件具有更贴近现实的特点，它的制定应当坚持可操作性原则，做到所制定的行政规范性文件内容明确具体、切合实际。［4］（p202）并且评估标准不应当是行政机关自己说了算，而应当由公众来评定其评估标准是否真实反映了他们的利益诉求。

⒊行政规范性文件绩效评估程序上缺少公众参与。不仅制定行政规范性文件需要遵循民主制定的程序，而且行政规范性文件评估活动也要遵循民主程序的要求。而民主的基本要求就是让公众参与到整个行政规范性文件评估活动之中，并接受人民群众的监督。首先，要公开行政规范性文件评估的所有信息，让公众的知情权在评估中得到实现。正如列宁所说：“广泛民主原则包括两个必要条件，第一，完全的公开性……没有公开来谈民主是很可笑的”。［5］（p48）然而，在当前的行政规范性文件评估中并没有将评估活动公之于众，甚至公众根本不知道行政规范性文件评估何时进行、其评估结果如何、评估结论是否产生实效等。其次，在评估过程中应当采取相应的民主方式听取相关人的意见和建议，如采取听证会、论证会、座谈会等方式。但当前普遍注重行政规范性文件出台前的民主参与，而对文件评估的民主方式则极少启用。其实行政听证是正当法律程序对行政的基本要求，也是行政参与的基本方式。听证制度反映了行政相对人在行政法中的地位，即相对人有权站在利害关系人的立场上将自己的意见反映到行政主体的决策中去，使行政权在自上而下和自下而上的双重轨道上运行而不致开出民意之外。［6］最后，行政规范性文件绩效评估应当接受公众的监督。行政规范性文件绩效评估不是行政机关自身工作的需要，而应当通过评估达到预期的目的，因此，评估应当通过其评估结论实现评估的目标。这就要求评估结束后应当主动接受公众的监督，其评估结论产生法律效力也应当由公众来监督。但当前的行政规范性文件评估没有事后的监督和反馈，公众对其评估是否产生实效全然不知。

三、行政规范性文件绩效评估中公众参与的措施

⒈扩大公众对行政规范性文件绩效评估的直接参与范围。近年来，在国家立法活动中，已采取各种方式扩大公众对立法的参与，十一届全国人大一次会议明确提出 “要进一步扩大公民对立法工作的有序参与”。制定行政规范性文件的行为是一种抽象行政行为，其在现实中所产生的效力远比具体行政行为影响大，所以，在某种程度上其产生了“准法律”的效力。因而在对行政规范性文件绩效评估时必须考虑公众的参与及参与方式。笔者认为，直接参与是一种公众意志表达的直接方式，其既便于公众意志的直接体现，也能使公众能够近距离了解所要评估的对象。

第一，赋予公众在行政规范性文件绩效评估中的动议权。赋予公众在行政规范性文件评估中的动议权是公平、公正的体现，也是正义的必然要求。行政机关采取封闭式的行政手段对行政规范性文件进行评估只能体现政府的利益要求，其所表达的是行政机关单方的意志。因此，行政规范性文件的制定需要公众的动议，其评估同样也需要公众来启动。我国台湾地区《行政程序法》第152条规定：“法规命令之订定，除由行政机关自己草拟者外，并得由人民或团体提议之”。［7］（p784）所以，行政规范性文件的制定机关应当在文件出台后一段时间经常深入公众中调研，了解公众对行政规范性文件的意见，如有提出评估动议的应当记录在案，经过多次调研和论证，对符合条件的应当启动评估。同时也要采取多种便利的方式便于公众提出评估动议，例如可采取电视、网络、手机短信等方式收集公众动议的意见。并且公众对行政规范性文件评估的动议不是在某一方面的文件评估的动议，而应当是全方位的动议，凡是与公众利益或公共利益相关的规范性文件都可以提出评估动议。

第二，直接参与行政规范性文件绩效评估。公众参与行政规范性文件绩效评估的理想状态应当是人民群众成为绩效评估的主体，主导评估活动的进行。当然不可能让所有的群众都直接参与到评估活动之中，为提高评估的效率，必须组建评估的组织机构，同时推选出合格的公众代表来组织评估活动。对此可以考虑由人大负责组织工作，其评估组成成员中必须有过半数以上的普通公众代表。另外，可以借鉴当前许多地方政府绩效评估所采用的“万人评议政府”的办法，让广大群众对行政规范性文件进行评判，让广大群众对所评估的文件做出客观的评价。这样，可以改变过去常用的政府评价政府的模式，而设立一种由公民评价政府的模式。并且这种模式也相应地改变了行政规范性文件评估的价值取向，通过公众参与评估使行政规范性文件更好地反映人民群众的需求。政府绩效评估所包含的重塑政府角色和界定其职能为公共服务供给部门解决政府管理效率问题提供了有力途径，同时也是公众表达利益和参与政府管理的重要途径和方法，反映了政府管理寻求社会公平与民主价值的发展取向，贯穿了公共责任与顾客至上的管理理念。［8］公民直接参与除了作为正式的代表参与外，还可以采取相关的民主方式如评估过程中的听证形式 （主要是一种非正式的听证方式），征求公众对所评估的行政规范性文件的相关意见和建议。

⒉采取多种方式便于公众对行政规范性文件绩效评估的间接参与。直接参与的方式便于对公众意见的收集和反映公众的利益诉求，但直接参与耗费的成本较高，并且在许多情况下不便采取直接参与的方式，因为对于一个人口众多的国家而言，直接参与有时是不可能得以实现的。正如美国学者查里斯.K.伯恩斯所言：“公众参与政府绩效评估虽然有助于推进民主政治、提高公共服务质量和政府公信力，但同时也面临三大挑战：一是公众参与政府绩效评估需要大量的时间和资金投入；二是公共服务对象的多样性导致参与政府绩效评估的公众的多样性，这就使得设计一套行之有效的绩效评估标准和程序非常困难；三是保证参与政府绩效评估的公众必须是出于行使民主权利的自愿动机而不是利益”。［9］民主管理本身是需要一定的成本的，特别是对于一种制度或文件的评估其涉及面广，因而要使利害关系人都能参与到评估中去，其所耗费的成本会提高，因而在一般情况下采取一些省时、省钱、省力的民主参与方式较为可行。对于大部分规范性文件评估宜采取间接参与的方式进行。其主要包括：

第一，以公众满意度为行政规范性文件绩效评估的核心指标。近年来，世界各国在进行政府绩效评估时都先确定评估的指标，如美国、英国等都在政府绩效评估中使用越来越多的公众评估指标如满意度、投诉量等。确定合理的评估指标是评估活动得以顺利开展的前提，对行政规范性文件绩效评估由于涉及面广，因而其评估指标的确定应当能够反映相关人的利益诉求。应当将公众对行政规范性文件的满意度作为评估的核心指标。正如学者罗兰·彭诺克所言：“对公共服务供给活动的评价集中在那些能够满足需要的目标上——不只是国家自身的需求，能使国家得以维持的需求，而是人类自身的需求。满足人类的需求，政策才对人类具有价值，政策才能证明其存在的合理性”。［10］对行政规范性文件的绩效评估不同于对一般行政行为的绩效评估，行政规范性文件所针对的对象通常是不特定的相对人，因而其不仅影响面大，而且行政规范性文件是反复适用的，所以在评估时应当由公众来评价，不应当只是由行政机关去考评。而公众的评价主要是看公众对行政规范性文件在实施过程中是否满足了人民群众的利益诉求，是否反映了公众的意志和愿望。因而在行政规范性文件绩效评估时将公众满意度作为核心指标即是从另一方面反映了公众对评估活动的间接参与。

第二，应当加强公众对行政规范性文件绩效评估的监督。民主参与的内容非常广泛，不仅包括事前参与，也包括事中参与和事后参与。对行政规范性文件的评估，事前与事中的公众参与固然必要，但考虑到事前参与与事中参与的成本较高，且对一个不特定的群体而言，要做到人人参与是不可能的，因此事后的监督应当是公众参与的一剂“良方”。这既需要评估机构在对行政规范性文件进行评估过程中将评估所涉及到的信息公开，让所有的民众知晓，保障普通公民的知情权。同时也需要及时公开评估的结论，告知公众之所以做出该结论的理由。然后要在合理的时间范围内听取群众的意见反馈，对于群众提出的异议，应当进行研究并给予答复。如果公众反映较大或部分人提起复议或诉讼要求，必须组织专门的机构进行论证或重新进行评估。公众除了对评估结论提出异议外，还应当监督评估结论的实施。因此，在对行政规范性文件进行评估之后，有关机关应按照评估结论的要求对行政规范性文件进行相应的立、改、废并及时向公众通报。评估之后，还应当要求公众监督行政机关对行政规范性文件的相关责任人应当承担的法律责任依法进行归责，使相关的政府机关或公务员承担其违法行政所应当承担的法律责任。

［1］（日）谷口安平.程序的正义与诉讼［M］，王亚新，刘荣军译.中国政法大学出版社，2002.

［2］曾祥华.行政立法的正当性研究［M］.中国人民公安大学出版社，2007.

［3］张强.美国联邦政府绩效评估研究［M］.人民出版社，2009.

［4］马怀德.行政法与行政诉讼法［M］.中国法制出版社，2000.

［5］列宁全集（第5卷）［C］.人民出版社，1959.

［6］于立深.论行政法的可接受性原则［J］.法制与社会发展，1999，（02）.

［7］应松年.外国行政程序法汇编［M］.中国法制出版社，2004.

［8］蔡立辉.西方国家政府绩效评估的理念及其启示［J］.清华大学学报（哲学社会科学版），2003，（01）.

［9］Charles K.Bens：Effective Citizen Involvement：How to Make it Happen，National Civic Review［M］.Winter－Spring，1994.

［10］（法）罗兰·彭诺克.政治发展、政治体系和政治产品［J］.世界政治，1996，（18）.

（责任编辑：高 静）

On Public Participation during Performance Evaluation of Administrative Regulatory Documents

Hu Jun

Performance evaluation of administrative regulatory documents is a special evaluation of government performance evaluation.Public participation is the need of democratic administrative，and it also is the necessity of achieving practical results.And it is absence of public participation about motion，standard and procedure of evaluation at present.And we must take various ways to extend public participation during performance evaluation of administrative regulatory documents.We must take direct participation ways，and may take indirect participation ways e.d.degree of satisfaction and democratic supervision and so on.

administrative regulatory documents；performance evaluation；subject of evaluation；public participation

D912.1

A

1007－8207（2011）09－0088－04

2011－05－13

胡峻 （1969—），男，湖南隆回人，衡阳师范学院副教授，法学博士，研究方向为行政法。

本文系教育部人文社科规划基金项目“行政规范性文件绩效评估研究”的阶段性成果，项目编号：10YJA820032；湖南省哲学社会科学基金一般项目“行政规范性文件的评估研究”的阶段性成果，项目编号：09YBB043。