中法两国公务员救济制度的比较分析——以完善中国公务员救济制度为视角

□ 王方东

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

中法两国公务员救济制度的比较分析
——以完善中国公务员救济制度为视角

□ 王方东

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

在法国，为了防止行政主体的侵害，公务员具有行政上的保护手段和司法上的保护手段；在中国，公务员只能通过申诉控告维护自己的权益。中法两国在公务员救济制度方面的不同缘于两国在公务员关系理论、权利规定及行政诉讼等方面的不同。借鉴法国的经验，结合我国的具体国情，完善中国的公务员救济制度应该从以下三个方面着手：第一，摒弃特别权力关系理论；第二，扩大公务员权利范围；第三，完善公务员救济途径。

公务员救济；特别权力关系；行政诉讼；公务员权利

“行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。……行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民。”［1］（p5）现代意义上的行政法一方面强调对行政权的控制、另一方面又注重对相对人权利的保护。在这样一种大背景下，直接与相对人接触的公务员往往是作为行政职权的行使者而被法律严格控制。而对公务员本身可能受到的侵害，现代行政法关注得不够，尤其是在转型期的中国更是如此。实际上，公务员作为个体依附和从属于行政主体，行政主体以单方面意思表示所作的任何人事行政行为对公务员都具有拘束力、确定力和执行力，而这种人事行政行为并非都是合法、适当的。行政主体的任何一项处理决定都可能影响甚至侵害公务员的合法权利。因此，完善公务员救济制度就显得至关重要。法国作为行政法的“母国”，在公务员救济制度方面有许多成功的经验。本文试图通过对中法两国公务员救济制度的比较，为完善我国的公务员救济制度提供一些借鉴。

一、中法两国公务员救济制度比较分析的前提性问题

比较中法公务员救济制度的出发点是完善我国的公务员救济制度，这就决定了本文的切入点只能是中国公务员救济制度的不足，通过分析法国的公务员救济制度为改进我国的公务员救济制度提供借鉴。要达到这样一个目的，有两个前提性问题必须给予回答：第一，比较的结果能否给中国提供参考。第二，为什么选择法国。

关于第一个问题，需要考查一下比较研究的功能。“对法律的比较研究既是法学的一个分科 （比较法学），也是研究法学的一种方法。”［2］（p19）本文的“比较研究”是指研究法学的一种方法。“各国法律制度的内容、结构虽然不同，但由于有相类似的经济背景和政治体制，因而从法律的社会功能来看，各国会作出相同的法律救济措施。”［3］（p486）美国学者兹尔辛格（R．S．Schlesinger）据此认为，“通过功能的比较法方法，在传统上认为不可能相同的许多领域中存在着法律制度统一的可能性。”［4］（p486）因此，比较中法两国公务员救济制度得出的结论能为完善中国的公务员救济制度提供参考。

关于第二个问题，之所以选择法国作为比较的对象主要有两个原因：一是法国是行政法的“母国”，“是现代行政法和行政法学的发源地”；［5］（p166）二是中法两国在文化背景、行政主体组织形式等方面有很大的相似性，存在比较的空间，比如两国都有很长的中央集权历史。

二、中法两国公务员救济制度的比较分析

（一）中法两国公务员救济制度比较的范围

中法在行政主体上有很大不同。法国承认三种行政主体：一是国家，二是地方团体，三是公务法人。国家和地方团体都是以地域为基础的行政主体，执行广泛的行政职务。除此之外，法国法律还承认以公务为基础的第三类行政主体。某一种行政职务的执行，因为要求一定的独立性，法律把它从国家或地方团体的一般行政组织中分离出来，成立一个专门的行政机关实施这种公务，并负担由此而产生的权利、义务和责任。这个具有法律人格，以实施公务为基础的行政主体，被称为公务法人。［6］（p87－88）国家与中国的中央行政机关相类似，地方团体与中国的地方行政机关相类似。在中国没有可以与公务法人相对应的主体。

公务员是行政主体中具体行使行政职权的人员，中法两国在公务员的分类上也存在着明显差别。在法国，公务员分为业务类和政务类。业务类公务员是不具有政治性、不随政党共进退、长期任职的公务员；政务类公务员是具有政治性、随政党共进退的高级人员。政务类公务员由于具有政治性，不受一般公务员法的保障。比如：省长不能参加工会，不能罢工。对省长的纪律处分，除必须交阅档案材料，允许提出答辩外，不受一般公务员同样的保障。［7］（p137）《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）规定，法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。并且就高级领导干部的管理也有一系列的党内法规予以规范。我国《公务员法》规定的领导成员与法国的政务类公务员相类似，由于两国的政治制度明显不同，就公务员的救济制度而言，二者不具有可比性。法国的业务类公务员与中国的非领导成员公务员都从事具体业务工作，长期任职，二者具有相似性和可比性。

从以上分析可以看出，在行政主体层面，法国的国家和地方团体与中国的中央行政机关及地方行政机关有可比性；在公务员层面，法国的业务类公务员与中国的非领导成员公务员具有可比性。因此，本文有关中法公务员救济制度比较的范围就是法国国家及地方团体中业务类公务员与中国中央及地方行政机关中的非领导成员公务员。

（二）中法两国公务员救济制度的具体比较

在法国，为了防止行政主体的侵害，公务员具有行政上的保护手段和司法上的保护手段：

第一，行政上的保护手段。一是向行政机关申诉。即向拥有纪律惩戒权的行政机关或其上级行政机关申诉。行政机关可根据实际情况做出三种不同决定：撤销纪律处分，维持原处分决定，修改处分决定。二是向公职最高委员会申诉。当公务员对主管机关做出的除警告、训诫或从晋升表除名外的其他处分决定不服时，可在接到通知之日起的一个月内向公职最高委员会提出申诉。由公职最高委员会最后提出意见、建议或者维持或者取消或者修改纪律处分。公职最高委员会的意见是咨询性的，不具法律上的约束力。

第二，司法上的保护手段。受处分的公务员对处分不服，可向行政法院或行政法庭提起诉讼。行政法院或行政法庭受理后应对下列问题进行审查：做出处分的机关是否依法拥有纪律惩戒权，是否遵守了有关处分形式和目的的规则，处分的程序是否合法，是否有滥用权力的现象，惩戒手段是否为法律文件所规定，提出的事实是否构成违纪错误，这些事实是否存在，处分是否明显地与错误不相称等。对于法院的判决，主管机关必须执行。当法院发现有不合法之处时可宣布撤销处分。纪律处分被撤销后，公务员应恢复受处分以前在行政机关的地位。如出现不执行恢复权利的职位判决的情况，法院可以向行政机关发出强制执行的命令。公务员因纪律处分受到的损害可向行政机关提出赔偿请求，精神损失也可要求赔偿。［8］

在中国，申诉控告制度是保障公务员的权利不受侵犯，监督制约行政机关依法行政的重要举措，也是公务员权利救济的基本途径。申述控告制度具体包括复核、申诉、控告等内容。我国《公务员法》、《人事争议处理暂行规定》及《行政监察法》等法律法规初步确立了公务员权利救济制度，对公务员保障请求权的内容做了比较笼统的规定，大致可以分为以下几个方面：

第一，对涉及本人的人事处理决定不服的申诉。公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可向原作出处理决定的行政机关申请复核，或者向同级人民政府人事部门提出申诉。其中对行政处分决定不服的，可以向行政监察机关申诉。公务员可就此类事项提出申诉，受理机关调查后作出裁决；公务员如若仍不服的，可向上一级机关再申诉，申诉机关的裁决即为最终裁决，但不能提起行政诉讼。

第二，对侵权行为的控告。公务员对行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，可向上级行政机关或者行政监察机关提出控告。

第三，申请仲裁。聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起六十日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以自接到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。仲裁裁决生效后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民法院执行。

由于中法两国的公务员制度都是在现代公务员制度大背景下建立和发展起来的，因此，二者具有一些共同之处。比如：两国都规定了行政救济优先的原则，都对公务员救济规定了不同于一般相对人的制度。但是，由于两国的国情不同，二者的区别也很明显。从制度层面来看，中法公务员救济制度之间最大的不同表现在对司法权介入的态度上。在法国，公务员可以向行政法院或行政法庭提起诉讼；而在中国，公务员不能寻求司法救济途径。另外，就行政救济途径而言，法国也表现了明显的司法化倾向，允许公务员向公职最高委员会申述，而中国只能向原处理机关、人事部门、监察机关及上级主管部门等带有明显行政性的部门申述。当然，中国在公务员法中由于引入了聘任制公务员这一新的公务员进入方式，相应地也规定了聘任制公务员申请仲裁的权利，这可以说是中国公务员救济制度向司法化发展的一个信号。

三、中法两国公务员救济制度区别的深层考查

“比较研究不是简单地分析和考察研究对象的意义和作用，指出它们的相同和不同，还必须说明它们的理由、运行的环境和产生的影响。”［9］（p22）就中法公务员救济制度的不同来讲，在制度层面的区别是必要的，但并不是全部。要借鉴法国的经验完善我国的公务员救济制度，就必须深入到中法公务员救济制度各自形成的具体环境中去考查。

公务员救济制度所要救济的其实是公务员的权利，权利内容的不同也就决定了公务员救济制度的不同。考查两国公务员救济制度的区别需要从考查两国有关公务员权利的不同入手。在法国，公务员的权利可以概括为两个方面：一是公务员的物质利益，包括任职时的薪俸、社会保障津贴和各种经济补助以及退休后的退休金；二是公务员和其他公民一样享有宪法上规定的各种自由，包括意见自由、结社自由和罢工自由。当然，为了不妨碍公务的执行起见，公务员在行使各种自由的时候，按其职位的高低和公务的性质不同而受到不同程度的限制。［10］（p267－282）在中国，根据公务员法的规定，公务员享有下列权利：获得履行职责应当具有的工作条件；非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；获得工资报酬，享受福利、保险待遇；参加培训；对机关工作和领导提出批评和建议；提出申述和控告；申请辞职；法律规定的其他权利。从权利享有的范围来看，两国都规定了公务员履行职务所必须的一些权利。但法国公务员享有的权利明显多于中国公务员，这种享有权利的不同，决定了对两国公务员救济制度规定的不同。

享有权利的不同决定了中法公务员救济制度的不同。原因在于两国对公务员与行政机关关系认识的不同，即有关公务员关系的基础理论不同。公务员与其服务主体——国家或地方自治团体之间之法律关系，简称为公务员关系。公务员关系向来被视为典型之所谓特别权力关系，以示有别于人民与国家或地方自治团体间之一般权力关系。［11］（p142－143）所谓特别权力关系，是指根据特别的法律原因，以公法上的特别目的为界限，一方能够支配他方，他方也应服从这种支配关系。特别权力关系适用于四类情况：公法上的勤务关系，营造物的利用关系，公共社团的关系特别监督关系等。［12］其中，公法上的勤务关系就是本文讨论的公务员关系。这种特别权力关系具有以下法律特征：一是相对人义务的不确定性，二是适用特别规则，三是不得提起行政复议或行政诉讼及请求国家赔偿。中国没有明确提出特别权力关系理论，但在一般著作中都将公务员关系视为受法律特殊保障的法律关系。比如：有人认为，“如果公民经法定程序成为公务员，担任国家的职务，那么，在他以一般公民资格和国家之间形成的基本法律关系的基础上，又产生一种新的、特殊的法律关系，即公务员法律关系，或者称职务关系。”［13］（p84）还有人认为，“公务员职务关系是在公民与国家基本法律关系基础上产生的另一种特殊的法律关系。”［14］（p118）基于这种特殊法律关系的认识，将公务员关系称之为内部行政关系。区分内部与外部行政法律关系的实质在于：对内部行政法律关系进行特别管理，如在法律规范、行为方式、救济途径等方面作出特别规定，以有限保障公务员的合法权益，但救济制度极不健全。根据我国《行政复议法》的相关规定，对行政处分或者其他人事处理决定不服不能提起行政复议。尤其是根据我国《行政诉讼法》的规定，行政机关对其工作人员的任免、奖惩等决定，不得提起行政诉讼，人民法院对该类案件不予受理。起草该法的主要负责人顾昂然的解释是，“世界上一些国家把此称为‘特别权力关系’，由政府人事、监察等部门管为好。”［15］（p89）特别权力关系理论发源地在德国，作为大陆法系的另一个重要国家——法国，却并不存在这一理论。在法国，关于公务员关系存在着权力原则。这一原则要求下级公务员必须服从上级公务员，全部公务员服从政府的领导。20世纪以来，受资产阶级民主思想和工会作用加强的影响，传统的权力原则受到一些限制，但并未消失，有限制的权力原则是当代法国公务员制度的特点。［16］（p238）有限制的权力原则的最大特点就是将行政机关与公务员作为平等主体来看待，除非为了公共利益，公务员的公民权利不受侵犯，如果公务员对行政机关在撤职、强制退休、降级、调职、减俸、申诫等方面的处分不服，可以向行政法院提起越权诉讼。正是这种对公务员关系基本理论认识的不同，决定了中法两国对公务员权利规定的不同，进而决定了中法两国公务员救济制度的不同。

除了以上两个方面的差别外，行政诉讼的发展程度不同，也深刻影响了两国的公务员救济制度。行政诉讼的成熟程度反映了一国行政法治乃至法治的成熟程度。独立的行政法院系统是法国行政法的显著特点。法国行政法院中的法官具有行政和法律两方面的知识，在行政诉讼的判决中，创造一些法律规则，一方面能够适应行政上的需要，另一方面能够保障公民的权利和利益，对法国法律作出了重大贡献。法国行政法上的重要原则几乎都由行政法院判例产生，行政法院由此取得了受尊敬的地位。［17］（p557）在我国，行政诉讼制度初创于20世纪80年代，行政法庭属于人民法院的一个组成部分，受到人民法院地位不独立的影响，行政法庭也无法摆脱行政权的干涉。自《行政诉讼法》颁布以来，我国行政诉讼实践中一直都存在着“三多、三少”的问题，即：行政争议多，起诉到法院的少；非诉案件多，诉讼案件少；非正常撤诉的多，法院判决的少。［18］（p51）从以上分析可以看出，行政诉讼在中法两国的地位是不一样的，这也深刻反映了两国行政法治发展水平的不同，也为中法两国公务员救济制度的不同提供了一个注脚。

四、完善中国公务员救济制度的几点思考

比较中法两国公务员救济制度的不同，目的是从法国的制度中吸取有利于完善中国公务员救济制度的有益经验。但是，法国的公务员救济制度是建立和完善于法国具体的国情中的，简单地拿到中国肯定会“水土不服”。因此，结合中国国情，借鉴法国的实践，完善中国的公务于救济制度可以从以下三方面做出努力：

第一，摈弃特别权力关系理论。传统的特别权力关系理论将公务员关系定位为“力”的关系，而非“法”的关系，排除法律保留原则的适用，使规范此等事项的权限保留在行政部门。二战后，随着自由民主理念的传播，德国、日本、我国台湾地区对这一理论进行了修正，表现为：特别权力关系范围缩小；涉及基本权利限制者，亦应有法律之依据；许可提起行政争讼。［19］（p146－147）在我国台湾地区出现了以“特别法律关系”代替特别权力关系，作为公务员关系之法理基础的主张。［20］（p155）我国在宪法中写入了“尊重和保障人权”的内容，公务员的权利当然也在保护之列。这一切都表明，改变传统的特别权力关系理念成为了必然趋势。因此，要完善中国的公务员救济制度，也需要从观念层面彻底清除特别权力关系理论的影响。

第二，扩大公务员权利范围。中国公务员的权利状况与法国相比，范围较小，保护不到位。权利是公务员救济制度的基础，只有完善的且符合中国国情的权利体系建立起来了，公务员救济制度的完善才能做到有的放矢。因此，维护自身利益的权利是应该受到保护的。

第三，完善公务员救济途径。扩大公务员的权利范围只是为完善公务员救济制度提供了基础，而要真正使这些权利落到实处，还应该有相应的制度保障来保证这些权利的真正实现。一方面，在改革行政复议制度的时候，把对公务员的救济纳入行政复议的范围；另一方面，扩大行政诉讼的受案范围，摒弃内部与外部行政行为的区别，把所有行政争议都纳入行政诉讼受案范围。同时，改革国家赔偿制度，扩大公务员受侵害的赔偿范围。

［1］（英）威廉·韦德．行政法［M］．徐炳等译．中国大百科全书出版社，1997．

［2］沈宗灵．法理学［M］．北京大学出版社，2001．

［3］［4］［5］何勤华．西方法学史 （第二版）［M］．中国政法大学出版社，2000．

［6］［7］［9］王名扬．比较行政法［M］．北京大学出版社，2006．

［8］田志毅．德法两国公务员惩戒及救济制度比较［J］．行政论坛，2004，总第66期．

［10］［16］［17］王名扬．法国行政法［M］．中国政法大学出版社，1988．

［11］［19］［20］吴庚．行政法之理论与实用［M］．中国人民大学出版社，2005．

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［13］罗豪才．行政法学（第二版）［M］．北京大学出版社，2006．

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［15］顾昂然．新中国的诉讼、仲裁和国家赔偿制度［M］．法律出版社，1996．

［18］程蕾，许昊娟．对我国行政诉讼的实证考察及分析［J］．胡肖华主编．权利与权力的博弈—行政诉讼法修改纵横谈［C］．中国法制出版社．2005．

（责任编辑：高 静）

France and China Comparative Analysis of Civil Relief System——On the Perspective of Improving China＇s Civil Relief System

Wang Fangdong

In France，the administrative body in order to prevent violations of the civil service protection with administrative means and judicial means of protection；in China， the civil service only through the complaint，to protect their interests．The difference between France and China in the civil service system is due to the difference of Civil relations theory，regulations and administrative litigation rights between the two countries．Learn from the experience of France，combined with China＇s specific national conditions，improve China＇s civil relief system should be from the following three aspects：first，to abandon the theory of power relations in particular；second，to expand the scope of civil rights；third，improved civil remedies．

civil relief；special power relationship；administrative proceedings

D922．11

A

1007－8207（2011）11－0092－04

2011－09－20

王方东 （1955—），男，吉林辽源人，中共吉林省委党校 （吉林省行政学院）公共管理教研部副教授，研究方向为公共管理、公务员制度。