社会管理创新与行政法的完善

□ 龙玉忠，陈胜花

（⒈湖南省国资委监事会，湖南 长沙 410011；⒉湖南外贸职业学院，湖南 长沙 410011）

社会管理创新与行政法的完善

□ 龙玉忠1，陈胜花2

（⒈湖南省国资委监事会，湖南 长沙 410011；⒉湖南外贸职业学院，湖南 长沙 410011）

社会管理创新要求我国传统行政法主体、原则、理念、体系和价值目标等都要做出相应的变革，以适应社会管理法治化的需要。回应社会管理创新要求，本文提出构建与社会管理创新相适应的现代行政法的建议。

社会管理；创新；行政法

党的十六届四中全会提出要 “加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。党的十七大提出要“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2011年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式发表重要讲话，强调要“加强和创新社会管理，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定”。2011年3月召开的全国“两会”上，温家宝总理在政府工作报告中明确提出：“各级政府一定要把社会管理创新和公共服务摆在更加重要的位置，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。”由此可见，加强和创新社会管理，既是时代的要求，也是人民的期盼。实现社会管理法治化，行政法作为政府进行社会管理的重要法律依据，理应呼应社会管理创新的需要，作出相应的变革。

一、社会管理创新的内涵分析

⒈社会管理的概念及内涵。社会管理狭义的概念是指，社会管理作为政府的一项职能，与政治管理、经济管理相对，指的是政府对社会公共事务中除政治统治事务和经济管理事务以外的那部分事务的管理与治理，其所涉及的范围一般是社会政策所作用的领域。社会管理广义的概念是指，政府和社会组织对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。它与狭义概念的区别主要在于，管理的主体除了政府，还有社会组织。我们在此所讲的“社会管理”就是广义上的概念，即后一种概念。［1］有观点认为，社会管理是指党委和政府以及其他社会主体，运用法律、法规、政策、道德、价值等社会规范体系，直接或间接对社会不同领域和各个环节进行服务、协调、组织、监控的过程和活动。它与中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设密切相关，是社会建设的重要内容。［2］还有观点认为，社会管理通常是指以政府为主导的包括其他社会组织和公众在内的社会管理主体在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。［3］再有观点认为，社会管理是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动。［4］笔者认为，第三个观点比较全面、准确、科学地界定了社会管理的概念。

当然，社会管理作为一个历史的范畴，是处于不断的发展变化之中的。社会管理的任务、范围、模式也处于不断的演变之中。不同的历史时期的社会管理的任务、范围、模式也有所不同。新中国成立60多年来，我国社会管理模式的演变经历了四个历史阶段。［5］

⒉社会管理创新的概念及缘起。有观点认为，社会管理创新是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式、方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新可区分为更新意义上的社会管理和创造意义上的社会管理。前者是一种“改变”（或转变）过程；后者则是一种“生成”（或产生）过程。［6］另有观点认为，社会管理创新，是指在现有的社会资源和管理经验的基础上，引入新的社会管理理念、知识和方法，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，从而建构新的社会管理机制，更好地实现社会管理目标的活动。社会管理创新既是活动，也是活动的过程，其目的在于形成更为良好的社会秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。［7］还有观点认为，“社会管理创新就是要实现从以政府为单一主体、以单位管理为主要载体、以行政办法为主要手段、以管制为主要目的的传统模式，转向政府行政管理与社会自我调节、居民自治管理良性互动、社区管理与单位管理有机结合，多种手段综合运用，管理与服务融合、有序和活力统一的多元治理、共建共享的新模式，使社会管理与发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化，以及与建设和谐社会要求相适应”。［8］更有观点认为，社会管理创新是指根据社会发展的客观规律，依据党和政府确定的和谐社会发展目标，对现行社会管理的思想观念、机制体制、方法手段、评价标准进行合理的革新。［9］笔者比较赞同第二个观点。

改革开放以来，我国经济社会发生了深刻变化，原有的权力高度集中、政府统管一切的社会管理方式也发生了很大变化。然而，现有的社会管理体制难以适应快速而深刻的社会变迁的需要。这就要求我们深入研究社会管理规律，更新社会管理观念，整合社会管理资源，创新社会管理体制机制，构建社会管理新格局。主要表现为：改革开放以来经济社会的深刻变化要求创新社会管理体制，社会结构的深刻变化要求创新社会管理体制，社会组织方式的深刻变化要求创新社会管理体制，社会行为规范和价值理念的变化要求创新社会管理体制。

⒊社会管理创新的内涵。笔者把社会管理创新概括“一个要求、六项创新、一个目标、一个宗旨”。社会管理创新的总体要求是建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。

社会管理创新的主要内容（六项创新）：一是管理理念创新，要从重经济建设、轻社会管理向更加重视社会管理和经济社会协调发展转变；二是管理主体创新，要从单纯重视政府作用向社会共同治理转变，从传统的社会管理向现代社会“治理”转变；三是管理方式创新，要从偏重管制控制向更加重视服务、重视协商转变；四是管理环节创新，要从偏重事后处置向更加重视源头治理转变，把工作重心从治标转向治本、从事后救急转向源头治理，使社会管理关口前移；五是管理手段创新，要从偏重行政手段向多种手段综合运用转变，更多地运用法制规范、经济调节、道德约束、心理疏导、舆论引导等手段；六是管理制度创新，要坚持加强源头治理体系建设，强化动态协调机制建设，推进应急管理制度建设，构建相互联系、相互支持的规范、机制和制度体系。

社会管理创新的目标是最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平。简单说来，就是要建设一个民主、文明、公正、和谐的法治社会。

社会管理创新的宗旨是应始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，着力解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。简言之，社会管理创新的根本宗旨就是要做好群众工作，更好地为人民服务。

二、社会管理创新要求对行政法进行完善

当前我国正处于社会转型期，社会管理创新的走向就是实现社会管理法治化。行政法作为政府实施社会管理的重要法律依据，应与时俱进，顺应社会管理创新的要求，主动变革创新，以顺应实现社会管理的法治化的要求。

⒈行政法主体的变革。社会管理创新意味着政府、社会组织（第三部门）、公民等都可以成为社会管理的主体，实现管理主体的多元化。行政法主体需从传统的一元化主体向现代的多元化主体转变，即政府、社会组织、公民均可成为行政管理主体。

⒉行政法理念的变革。长期以来我国社会管理存在“重管制控制、轻协商协调，重行政手段、轻法制规范，重政府作用、轻多元参与”的现象。社会管理创新必然要求行政法理念的更新。从传统的行政管制理念、全能行政理念、人治行政理念和封闭行政理念向服务行政理念、有限行政理念、法治行政理念和开放行政理念转变。

⒊行政法体系的变革。传统行政法是以行政权尤其是国家行政权为逻辑起点的制度体系，这种制度设计不仅虚化了社会主体和一般民众在公共事务管理中的法律主体地位，而且模糊了行政权的管理对象和管理任务。社会管理创新以公民、社会和权利为本位，落实到公共管理领域，就是要求行政机关以追求为公民提供更好服务和对社会公共事务的有效管理作为一切工作的出发点和落脚点。这对于行政法来说，不仅要求其应当以有效保护公民权利和公共利益作为价值目标，而且应当将之作为行政法律制度建构的逻辑起点。将公民权利和公共利益明确和具体地纳入到行政法律制度当中也将是应然之意。因为从有效管理社会事务角度考虑，也只有明确了具体事务范围和具体任务才有可能和有必要进一步决定如何选择管理者和管理形式的问题。对于权利保护来说，只有明确了需要保护的权利范围，建立权利保障机制才具有明确的方向，才有可能建立更为有效的权利保护机制；公共利益的保护也是如此。公民本位思想实际上也否定了行政机关在社会事务管理领域的独占地位。从公共事务管理有效性的角度出发，无论是管理主体还是管理方式均应当依据管理任务的需要而定。

⒋行政法原则的变革。传统行政法的基本原则主要有合法、合理等原则。社会管理创新对行政法原则提出了新要求，在秉承传统行政法原则的基础上，吸纳一些新的原则，如应急、效率、公开、民主、信赖、服务等基本原则体系。特别是构建服务型政府，必须注重对政府提供的公共服务进行绩效考核评价，因此，绩效原则也就成为现代行政法的基本原则之一。

⒌行政法价值目标的变革。社会管理创新表现在对传统管理型政府中政府与社会、政府与公民之间关系的调整上，其基本摒弃了管理型政府的官本位、政府本位和权力本位的基本思想，从而转向对公民本位、社会本位和权利本位理念的认同。社会管理要求一切组织形式和行为形式应当以追求为公民提供更好服务和对公共事务的有效管理作为出发点和落脚点。服务型政府的行政理念被定位为服务而不是管制，政府职能为掌舵而非划桨，政府应当追求公平而不仅仅是效率。政府责任认定和评价标准也由其所提供的服务内容和服务质量所决定。社会管理创新的目标被定位于建设民主、文明、公正、和谐的法治社会，必然要求行政法体现民主、文明、公正、和谐的价值目标。社会管理主体的多元化要求行政法价值目标应体现出对其他社会主体的尊重。社会管理格局要求行政法的价值取向更多地体现合作和共享。

三、构建与社会管理创新相适应的行政法律法规

（一）调整行政范围，实现从“行政国家”（“全能政府”）到“有限政府”

随着经济体制改革的深入和政治体制改革的推进，特别是当前我国大力倡导社会管理创新，要求我国行政法由传统向现代转型。政府不再是无所不能的“全能政府”，而是明确权力边界的“有限政府”。社会管理新格局需要“社会协同、公众参与”，许多的社会管理职能和公共服务的提供，放权给社会组织（第三部门）或公民行使。社会管理创新、政治体制改革的深化，第三部门的成熟、公民社会的形成，政府职能进一步转变，使国家行政的范围日益缩小。行政法就不得不考虑在保障有效管理社会事务的前提下，如何确定行政机关与其他公共管理主体包括社会组织（第三部门）、个人对于公共领域事务管理的分担问题。因此说，应当将各种公共管理主体的职能分工问题，其中包括国家、社会组织以及一般民众之间的职能分工问题纳入行政法调整范围。

（二）扩大行政权行使主体，实现从责任政府到民主参与

传统行政法的“责任政府”，主要指国家行政权由政府行使，政府向议会和人民负责。“责任政府”并不要求人民直接参与国家行政权或其他国家权力的行使。社会管理创新要求建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。政府仍然是社会管理的主体，但更多强调社会的协同、公众的参与。行政权力向社会转移和公民参与社会管理，使行政主体已不再是国家行政机关一家。在现代行政法制下，行政权实际由国家行政机关、社会和公民共同行使，尽管国家行政机关仍是最重要的行政主体。

（三）调整行政法原则，实现从形式法治到实质法治

社会管理创新的新要求必然导致行政法基本原则的演变，即由形式法治到实质法治。现代行政法向传统行政法注入了更多的实质内容，如应急、效率、公开、民主、信赖、服务等原则。以合理性原则补充合法性原则，以比例原则、信赖保护原则补充依法行政原则，限制政府滥用权力；承认行政自由载量权并加以控制；放弃或限制“主权豁免”原则，确立国家侵权赔偿责任；以程序法治补充实体法治，保护公民正当程序权利。行政法将需要从维护形式法治转向如何有效地促进行政机关为公民提供更好服务和对社会（公共）事务的有效管理上来，也就是如何有效地保护公民权利和公共利益上来。正如胡锦涛同志于2011年2月19日在省部级主要领导社会管理及其创新专题研讨班开班式讲话中所强调的“最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平”。

（四）创新行政理念和手段，实现从管理、强制到服务、指导、合作

面对社会管理领域出现的新问题、新情况，单纯依靠传统行政手段很难有效达成管理目标。“行政方法不能用、经济方法不好用、法律方法不会用、思想教育不顶用”的尴尬，恰如其分地描述了传统社会管理方式的窘境。社会管理创新要求行政法价值目标从维护形式法治转向有效保护公民权利和公共利益上来。行政法价值理念和管理方式与手段也应作出适当调整：

⒈以“以人为本”思想为指导，促进行政法对行政管理理念的适当调整。首先需要去除传统行政法认为社会管理就是单纯的“管控”、“强制”的思想观念和思维模式；其次要实行依法管理、科学管理、柔性管理、人性化管理，推动社会管理科学化、规范化和常态化；第三要进一步健全民主制度，扩大公民有序参与社会管理，切实保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。

⒉创新行政管理方式、环节和手段，探索建立政府行政管理与社会自我调节、居民自治管理良性互动、社区管理与单位管理有机结合，多种手段综合运用，管理与服务融合、有序和活力统一的多元治理、共享共建的新模式。在传统行政法中，行政的主要目标是管理，管理的主要手段是强制。强制和服从被认为是传统行政关系的基本特征。相对于传统的行政管理手段，现代行政管理手段的权力性、强制性色彩减弱了、淡化了，而越来越多地体现出民主、协商的品格，体现出行政主体与行政相对人相互合作的精神。

⒊确立公民、社会组织与政府共同参与社会事务管理而非公民参与政府管理的价值目标，促进公民参与社会公共事务管理的行政法治建设。社会管理中的公民、社会组织应当享有与政府平等参与公共事务管理的权利，而不是目前我国行政法所保障的公民被动或形式化参与社会管理的权利。这不仅是服务型政府中效能价值目标的要求，也是其公民本位思想的具体要求。

（五）强化行政控权机制，实现从偏重司法审查到司法审查与行政程序并重

行政法就是控制行政权的法，而控权的主要手段是司法审查。从现代行政法的实践考察，这种控权论的观点显然是片面的。行政法的功能并非仅仅是控权，行政法对于行政主体亦有激励的作用。即使行政法的基本功能或主要功能是控权，控权也不限于消极的事后控制，而应包括积极的事前、事中控制，甚至积极控制比消极控制有更重要的意义，在现代控权机制中有更重要的地位。如湖南省颁布的《湖南省行政程序规范》、《湖南省政府服务规定》、《湖南省规范行政裁量权办法》对政府权力、政府服务实施积极的程序控制，确保政府“做正确的事”和“正确地做事”。

总之，加强和创新社会管理是构建社会主义和谐社会的现实要求。社会管理创新是一项系统、长期而艰巨的任务，是一个循序渐进的过程，需要强有力的法治保障。因此，我们必须顺应社会管理创新需要，大力推进行政法的变革，探索建立有中国特色的行政法律体系，建设社会主义法治国家，实现依法治国，构建法治政府。

［1］［9］贾宇.社会管理创新与法治保障［EB／OL］.人民网，http：／／legal.people.com.cn ／GB／51654／51655／220447 ／index.html，2011－05－05.

［2］魏礼群.加强和创新社会管理要重点把握五大任务［J］.国家行政学院学报，2011，（02）.

［3］李培林.创新社会管理是我国改革的新任务［N］.人民日报，2011－02－18.

［4］［5］马凯.努力加强和创新社会管［J］.国家行政学院学报，2010，（05）.

［6］王建新，王凌光.行政法视野下的社会管理创新——中国法学会行政法学研究会2010年年会综述［EB／OL］.法治政府网，http：／／law.china.cn／features／2011－01 ／24／content＿3981715.htm2011－01－24.

［7］应松年.社会管理创新引论［EB ／OL］.http： ／／www.chinainnovations.org.

（责任编辑：牟春野）

Innovation of Social Management and Reform of Administrative Law

Long Yuzhong，Chen Shenghua

The innovation of social management requires the main body of traditional administrative law，principles，concepts，systems and value targets such as to make the appropriate changes to meet the needs of the community management of the rule of law.Response to management innovation requirements，the paper proposes to build the modern administrative law which is suited to social management innovation.

social management；innovation；administrative law

D630.1

A

1007－8207（2011）11－0072－04

2011－07－01

龙玉忠 （1973—），男，湖南郴州人，湖南省国资委监事会监事，经济法法学硕士，律师，经济师，研究方向为经济法、法治政府；陈胜花 （1981—），女，湖南郴州人，湖南外贸职业学院工商管理学院讲师，管理学硕士，研究方向为管理学、社会组织管理。