契合或分离：中国人民政治协商会议权能的政治学分析

□ 丁长艳

（复旦大学，上海 200433）

契合或分离：中国人民政治协商会议权能的政治学分析

□ 丁长艳

（复旦大学，上海 200433）

以权利为基础实行的一系列政治行为是实现中国人民政治协商会议政治功能的手段。以中国人民政治协商会议政治功能为导向形成了 “领导、合作与协商”的功能结构。履行政治协商、参政议政和民主监督三大职能是中国人民政治协商会议政治功能权能的评价方式。在我国政治实践中，中国人民政治协商会议政治功能权利的赋予主要来自政治层面，而作为组织体系的权利属性则相对较弱，因此，影响了其功能和职能的发挥。中国人民政治协商会议权能在理论和实践中是契合还是分离，决定了中国人民政治协商会议作为一种重要的政治制度在国家政治生活中职能作用的发挥。

中国人民政治协商会议；权能；契合；分离

中国人民政治协商会议（以下简称“人民政协”）作为我国政治系统与过程中重要的组成部分，其既依赖于中国政治形态，又以人民政协制度和组织的权利为规范，实现其权利、功能与职能的整体性、一致性和协调性，赋予并增强人民政协制度和规范属性。作为一种政治组织形态，人民政协功能是以权利为基础，以职能作为表现维度；其权利基础的巩固又是以功能的运行和职能履行效果为支撑；同时，职能履行则是从功能的方向出发，在权利基础上展开的具体政治过程。本文以人民政协权能（指的是权利、功能与职能三者的关系）契合为视角，从政治学角度探讨三者的关系形态。

一、人民政协的权能结构

人民政协除依赖于政治系统的性质外，同样依赖本身权能结构与效用的契合度。“权能”概念主要指人民政协的权利、功能和职能的结构及其关系。作为一种组织，包含三层要素：权利，即组织的合法性来源；功能，指组织的效用；职能是组织功能的表现维度。三者赋予组织完整的属性，宪法文本和其他政治性文本对人民政协权利的规范性诠释，既是人民政协的规范基础，也是功能运行和职能履行的重要依据；同时，功能和职能是人民政协制度的重要组成部分，职能在功能指导下借助于权利基础而展开。人民政协权能结构来自政治文本，主要包括三个部分。

首先，宪法规定是人民政协基本的权利来源。宪法文本对人民政协的规定主要集中于序言，即“社会主义建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是具有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”［1］（p377－378）作为“具有广泛代表性的统一战线组织”作用的发挥指向“社会主义现代化”与“维护国家统一和团结”两重目标。宪法序言的叙述表明人民政协功能性特征是主要的，权利性特征体现不明显。宪法分纲中对人民政协没有单列出来，因此，它是一种政治组织形态，而非具有权力组织属性，这是人民政协权利和功能的前提。从人民政协功能来看，它内含于现有的政治权力结构，与我国现代国家体系建构紧密相关，被赋予实现社会主义现代化目标的任务。但是从人民政协的结构要素来观察，人民政协范围大于执政党，涵盖对中国主权的所有认同主体，“拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者”超越了执政党吸纳范围。人民政协实际上是“实现对中国主权者政治认同的重要政治机构与政治沟通机制”。［2］

其次，执政党关于人民政协的规定是其权能的实际决定因素。这些规定主要集中于《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》以及中国共产党领导人的重要讲话中。在《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中，人民政协性质定位为“爱国统一战线组织性质”、“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的一种重要组织形式”和“各党派、人民团体、各界代表人士团结合作、参政议政的重要场所”。“爱国统一战线组织”性质延续了1954年人民政协章程“巩固和发展人民民主统一战线”的传统，同时也扩大了人民政协的工作范围，从“人民”范围扩展到主权认同①韩秀义认为，人民政协是中国政治主权框架的重要组成部分，人民政协所处位置的认识是在政治主权与法律主权二分的理论背景下展开的。法律主权主要体现为以人大为主轴的金字塔式的一府两院结构；政治主权结构是以中国共产党为核心的或代表的、由各个界别广泛参加的“中国人民”，人民政协是执政党整合人民群体以及亚群体的机制之一。见韩秀义.文本·结构·权能：人民政协之特性剖析［J］.中国人民政治协商会议成立60周年理论研讨会暨理论研究会2009年论文集 （上）［C］.中国文史出版社，2010.442.和社会发展目标认同相统一。在《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中，人民政协性质拓展为：“人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国的政治生活中具有不可替代的作用；人民政协是中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层大团结大联合的组织。”［3］（p793－794）前面是对人民政协的制度定位，肯定其政治地位和重要性。“大团结大联合的组织”则是从功能角度的描述。

再次，人民政协自身的规范文本是其权利来源的重要组成部分。人民政协章程中规定：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线组织，是中共领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。团结和民主是中国人民政协的两大主题。”人民政协权利主要以“统一战线组织”、“多党合作和协商机构”为组织依托，权利拓展和深化主要侧重的也是这两个方面。功能的拓展是“发扬社会主义民主的重要形式”，对应的是以人大为代表的代议民主，人民政协被视为中国协商民主的重要组织载体和平台。就人民政协权利属性而言，人民政协章程解决的是作为组织形态的职能和运行规则。附属于宪法和执政党对人民政协的定位，效力发挥需要相关支持条件：一方面是人民政协功能和职能的实现程度为其提供现实合法性；另一方面需要执政党、政府以及人民的认可和支持。

三种文本结构透视出人民政协权能结构具有三大属性：第一，人民政协的政治属性，即中国共产党领导下的政治组织。人民政协是执政党将社会各阶层整合进政治系统的政治组织，通过人民政协的政治协商、参政议政和民主监督的途径将人民分层吸引到政党周围，体现“政党领导型”的人民民主特性。同时，非竞争性政党关系被融进人民政协，作为中国政党关系展开的重要平台，其职能履行体现政党之间进行政治协商功能，形成党际协商形态。同时，人民政协内的人民团体、社会界别和社会精英都是社会结构要素，人民政协的协商政治和政治整合功能都很好地体现了这种政治属性。第二，统一战线组织是人民政协独特的组织属性。在宪法和政协章程中都有这方面的规定，人民政协在社会主义现代化进程中承担的历史使命虽然发生变化，但是“统一战线组织”的独特属性始终没有改变，“人民政协越是能够广泛团结统一战线中各个方面的人民大众，越是能够表达与整合统一战线中各种不同的利益与意愿，就越能够成为名符其实的统一战线组织。”［4］（p30）这表现为政治吸纳和政治整合功能，与人民政协“大团结大联合”定位相符，由原来的阶级整合向阶层整合、界别整合和精英整合的多角度进行发散，体现人民政协结构的多样性。第三，人民政协具有社会属性。人民政协中除政党结构外，也存在社会结构因素，即由各社会团体、社会界别和精英组成。人民政协既是执政党和各民主党派与各人民团体合作的平台，又是社会各界别合作的平台，从人民政协内部结构的主体属性来看，社会团体和界别是社会力量的结构化表现。人民政协实际上是一种多元组织沟通和交流的政治平台，承担着社会整合功能。虽然政党的基础是社会，但是政治权力结构中的政党不能直接视为社会的组成部分。人民政协结构中的社会因素在一定程度上是中国社会结构的缩影，体现中国社会的利益集合形式，“既能够使社会维持其作为生活系统的完整性，又能够使社会进入更高级的适应能力”，［5］（p135）人民政协结构的社会属性是未来人民政协社会权力因素增长的结构基点。

二、人民政协权能的契合

⒈人民民主：人民政协权能的政治基础。当政治实践偏离社会主义人民民主价值理念时，制度就会失去约束效力，社会就容易形成无序的政治状态。现阶段，人民政协作为社会主义政治体制的重要组成部分，要继续发展和完善其政治功能，巩固其权利基础，制度化和规范化人民政协的职能，主要是建立在对人民政协功能的继承基础之上。人民政协制度的权利、功能和职能继承是指人民政协的统一战线组织形态，即在坚持“人民”主体基础上，减弱“人民”主体的阶级性与集合性，关注人民集合中的个体，承认社会成员的经济社会属性，将人民政协统一战线组织的定位纳入现代国家建设过程中。人民政协作为社会主义政治体系的重要组成部分和社会主义民主的重要形式之一，在实际的权利行使、功能运行和职能履行中，应该以制度化作为权能契合的发展逻辑。人民政协作为政治体系内的组织之一，其制度形态和行为方式受社会主义人民民主价值形态的影响和制约。“人民民主”的政治形态形成了四位一体的结构格局：“以党的领导为前提，以人民解放为使命，以社会主义为取向和确立在各革命阶级联合的基础之上”。［6］（p515）现代化的发展促使对人民民主内容的理解不断地深入。在社会主义发展方向指引下，处理好一元领导结构和多元社会结构之间的关系，推动人民民主实践形态由各革命阶级联合的阶级集合格局向多元阶层融合的人民集合格局转变，是人民政协制度权能契合的社会和政治生态基础。

人民民主的建设和发展使得人民政协的权能结构发生变化，人民政协的“执政党领导、多党合作和政治协商”的政治功能也发生了相应的转变，因此在已有职能基础上，主体内部结构、相互关系以及具体的政治过程要不断地制度化和程序化。在我国国家建设过程中，应该关注的一个重要的事实，即人民政协制度的发展并非以组织形态的整体变化为基础，而是以内部的政党结构形态变化为主线，结合社会结构形态的部分变动。改革开放后，各民主党派恢复和延续原来的政治地位，自动进入政治体系，通过党派成员被重新吸纳进政治体系的过程开始，主要通过以下两个步骤。第一，1989年 《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，并使其成为我国的基本政治制度。第二，2005年颁发的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设意见》（2005［5］号文件）使政党结构的制度化、规范化和程序化建设得到了进一步加强。在这种线性的发展过程中，政党结构包括三个因素，政党领导、多党合作和政治协商，相应人民政协制度形成“领导、合作和协商”［7］（p89）三种功能，进一步拓展为“政治协商、参政议政和民主监督”三大职能。功能和职能拓展是以人民政协制度权利为基础，即宪法和政治文本对人民政协性质的确定。随着经济格局的变革、社会结构的变动、利益格局的调整，人民政协制度在我国公民参与政治实践中作用凸显。胡锦涛同志强调“充分发挥人民政协在扩大公民有序政治参与中的重要渠道和平台作用”，［8］表明在社会主义和谐社会建设中人民政协功能的拓展，既延续和继承了统一战线的组织功能，又赋予了该功能以现实内涵，即适应社会发展需求拓展了新的功能。

⒉人民政协的主体结构格局：权能的制度和组织基础。作为我国国家体系的政治组织和政治体制的重要组成部分，人民政协权能契合除政治生态环境影响外，还受到人民政协本身制度和组织形态的制约。人民政协自1954年暂时代行权力机关的政治属性褪去之后，主要以统一战线组织保留下来，在当时的政治环境下，人民政协的定位是“在中国共产党领导下，继续作为团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织”。［9］（p8－9）执政党对民主党派的总方针是“帮助各民主党派团结、进步、发展，在国家政治生活和祖国建设事业中同他们真诚合作，充分发挥他们的积极作用”。［10］（p439）此后的政治实践多是从革命阶级的政治哲学定位人民政协的功能，统一战线组织的地位并没有在政治体系中形成相应的权利体系。作为一种组织形态的人民政协权利基础不稳固，主要依赖于功能实现和行为的效果，同时还受制于外部的政治环境。

改革开放后，人民政协的组织形态由人民民主统一战线组织向爱国统一战线组织转变，并且在此基础上进行了新的功能拓展。从人民政协建立之初的主体结构来看，包括政党结构、社会团体因素和精英化个体成员三个元素，就其性质而言，主要是政党和社会因素两个方面。但是其基础已发生重大转变，改革开放之前的社会被国家统摄和吸纳，因而人民政协内部的社会因素是被遮蔽的，这种结构和社会本身之间是错位的。目前，社会被国家、政府释放出来，并且由于市场经济催生出新的社会主体，使人民政协内部的三元机构有了比较坚实的社会基础。人民政协功能和职能的拓展从两个维度展开：一方面，从历史事实中开发人民政协的权利基础和因素，即统战功能的历史必要性和已经形成的政党关系，在此基础上，巩固已形成的内部结构；另一方面，人民政协制度和组织本身的权利要素生长，即人民政协的主体构成所具有的社会合理性和时代适应性。这两个维度的结合是人民政协新权能的制度和组织生长点。

执政党组织体系及其领导者也看到人民政协本身权能结构的事实存在，在制度化、规范化和民主化的范围内对人民政协内部结构进行优化，寻求人民政协权能的外部因素，即与政府体系的关系。政治协商、参政议政和民主监督三大职能是针对与政府体系的关系，与统一战线的传统功能是有区分的，除了政党结构因素之外，社会因素“越来越被视为‘政协的另一半’。因此，仅仅将政协制度视为我国政党制度的组成部分有失偏颇，将政协制度作为与我国政党制度紧密相连、部分重叠的另一个相对独立、富有特色的制度，也许更能凸显其重要性。”［11］当人民政协由作为统一战线组织和国家层面发扬民主的形式时，人民政协已经超出政党合作机构的属性，“政协制度是社会参与国家、公民参与政治的重要体制”，［12］（p258）同样，也超出把人民政协视为中国特色社会主义政党制度的组成部分和等同于政党制度的属性范围，其功能拓展和结构组成之间关系更加密切，即人民政协内部的社会结构因素，在当前强调“以界别为重点、以委员为主体”的形势下，在聚合、输入社会阶层、民众的利益和要求，参与中国政治决策过程方面的功能更加凸显。

三、人民政协权能契合中的分离张力

以上可以看出，人民政协主体结构为人民政协权能契合提供制度和组织基础，结合国家体系的建设和完善，人民政协权能在新的基础和广度上进行延展和契合，为社会主义民主政治提供重要的组织力量和制度要素。

从人民政协的功能拓展序列来看，功能拓展的时间和重点是不一样的，这既和人民政协本身的功能运行关系紧密，也与执政党及其领导者对人民政协的体认相关。人民政协的政协章程每次修改都和政治体系的变革紧密相连。一方面，表明人民政协和政治体系的高度关联性，即它是政治体系的组成部分；另一方面，反映人民政协本身的组织独立性是有限的。人民政协功能变迁并非内源于其权利基础的变迁，其动力多源来自外部注入式的功能赋予，在这种情况下，新拓展功能既需要外部政治形态支持，又需要人民政协内部结构主体的集体自觉，即政党主体和社会主体的共同性自觉。要达成这种共识和行为，需要人民政协内部形成制度化的联系。尽管人民政协权能契合是一种现实，但是就现阶段人民政协的主体结构而言，权能之间的张力仍然存在。

在人民政协权能拓展过程中还存在一个难题，即人民政协功能和职能变迁先于其权利的确定。包括从“多党合作的重要机构”的定位，到“发扬社会主义民主的重要形式”的功能承载，以及拓展为“我国政治体制的重要组成部分”，该过程无论是定位还是功能拓展基本没有涉及人民政协的权利属性，即人民政协法理化过程并未展开，其多是在以政治属性占据主导地位的情况下进行的。拓展所形成的新功能实现与职能履行还需要进一步的程序化，也需要人民政协内部两大主体共同的协调行动。除了政党主体的自觉行动外，人民政协作为社会权利的一种结构化和组织化的表达途径，功能变迁应体现在社会基础的需求输入和构建畅通的制度和组织渠道等方面。人民政协作为“扩大公民有序政治参与的渠道和平台”的功能与其对应的权利属性也需展开。如何将这些功能和职能转化为制度化和规范化的约束，完善人民政协功能和职能的权利基础，不仅是制度和组织的内在要求，也与“政党发展”②“政党发展”指政党体系在发展过程中具有两种能力：第一，通过体系扩大参与，控制或转移动乱以及革命性的政治活动；第二，缓和并疏导新近被动员的集团参与政治活动，使之不破坏政治体系。因此，一个强大的政党体系可以为吸收新的集团进入体系提供制度化的组织和程序。见亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.华夏出版社，1988.399－400.的要求相一致。

同时，人民政协的三大功能除各自需要进一步制度化和规范化外，三者之间还需要系统化。三者之间本身有其内在逻辑关系，即政治协商是人民政协的政治基础，反映政党关系形态；参政议政和民主监督是在政治协商所形成的政治情境中进行的，它们不仅是人民政协的功能，也是政治协商得以实现的媒介和拓展。尽管三者在政治层面的关系已经初步建立，但如何将三者融合成为完整的职能体系则是人民政协权能结构进一步完善的重要任务。

人民政协的权能契合，即功能和职能是建立在其权利基础之上的，权利能够为功能和职能进一步提供制度化的引导和规范，减少外部因素对人民政协制度的影响，使得人民政协本身的功能运行和职能履行能够在政党结构和社会权力形成合力的条件下进行。因此，只有不断丰富人民政协的权利属性，增强人民政协在社会主义民主政治生活、社会主义政治体制中的重要作用，政党、阶层、界别、民族、团体和委员之间形成合力，才能进一步为建设社会主义现代化事业，进一步发挥人民政协特有的政治功能。

［1］［3］人民政协重要文献选编（中）［M］.中央文献出版社、中国文史出版社，2009.

［2］强世功.政制发展之谜（下）：香江边上的思考之十三［J］.读书，2009，（02）.

［4］浦兴祖.论坚持人民政协独特的组织属性［J］.上海市人民政协理论研究会2009年论文集［C］.上海人民出版社，2010.

［5］（美）安东尼·奥罗姆.政治社会学导论［M］.浙江人民出版社，1989.

［6］林尚立.政党与中国革命：中国政党制度缘起的政治学分析［J］.中国人民政治协商会议成立60周年理论研讨会暨研究会2009年度论文集［C］.中国文史出版社，2010.

［7］林尚立等.新中国政党制度研究［M］.上海人民出版社，2009.

［8］胡锦涛.在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上的讲话［R］.人民日报，2009－09－21.

［9］中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次会议文件［M］.人民出版社，1955.

［10］王邦佐主编.中国共产党统一战线史［M］.上海人民出版社，1991.

［11］浦兴祖.我国政党制度的类型归属与理论概括［J］.中共天津市委党校学报，2005，（02）.

［12］陶东明，陈明明.当代中国政治参与［M］.浙江人民出版社，1998.

（责任编辑：牟春野）

Agreement or Difference：The Political Analysis of the CPPCC＇s Right and Power

Ding Changyan

The realization of the political function of the CPPCC reposes on the rights，and carry on a series of political behavior，that is，according to the position of “an important part of life in China＇s socialist democratic politics”.Also it forms the functional structure of “leadership cooperation and consultation” with function－oriented.The three major functions，which are performance of political consultation and democratic supervision and political participation are the evaluation of its rights and functions.Largely，the extent of agreement or difference of the CPPCC is the important determinant for itself as an political institution and organization and utility properties in political system.

CPPCC；right and power；agreement；difference

D0－05

A

1007－8207（2011）11－0021－04

2011－09－02

丁长艳 （1984—），女，安徽合肥人，复旦大学国际关系与公共事务学院中外政治制度专业博士生，研究方向为比较政治、中国政治。

本文系复旦大学优秀博士生科研资助项目的阶段性成果。