浅析行政问责制的内涵及其理论基础

□ 刘伟锋

（平顶山市委党校，河南 平顶山 467000）

浅析行政问责制的内涵及其理论基础

□ 刘伟锋

（平顶山市委党校，河南 平顶山467000）

行政问责制作为现代政府强化责任与改善管理的一种制度创新，蕴涵着极为深刻的政治理论价值。但是，在我国政治领域推进的过程中，由于对行政问责制内涵认识的模糊性以及对其理论基础理解的主观随意性，致使一些原本致力于建设责任政府的政策安排反而偏离了行政问责制的内在诉求。因此，要构建责任政府、法治政府，就必须深刻理解行政问责制的丰富内涵及其理论基础。

行政问责制；内涵分析；理论基础

一、行政问责制的内涵分析

（一）行政问责制概念的界定

行政问责制的概念最初来源于西方国家关于责任政府的建设理论，是伴随现代政党制度和议会制度而产生和发展起来的，设立这一制度的目的在于有效监督和制约行政主体的行政行为。在我国，现代意义上的行政问责制度从很大程度上说是一种舶来品。

国内学者对于行政问责制有着广义和狭义两个范畴的理解。广义上的理解认为行政问责制是公众对政府进行问责，对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任的制度。问责的主体是公众，“公众对政府做出的行政行为进行质疑”；[1］其对象是政府，“行政人员有义务就其与工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果”。[2］此范畴上的行政问责制非常宽泛，其内容几乎涵盖了与行政有关的所有方面。狭义上的理解认为行政问责制是行政系统对其干部进行的问责制度，“是对现任各级行政主要负责人在所辖的部门和工作范围内由于故意或过失，不履行或不能正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响或后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。”[3］问责的主体主要是政府有关部门，对事件进行调查核实并由政府进行责任追究；其对象是各级行政主要负责人。此范畴上的行政问责制其实质是一种内部监督机制。一般认为，问责不应该仅仅局限于行政主要负责人，直接责任人员也应该属于问责对象。因此，以周亚越教授的观点为代表，将行政问责制的概念界定为“是问责制的一个重要组成部分，它是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种规范。”[4］

（二）行政问责制的内涵

概念的界定不可能穷尽行政问责制的全部含义，要想全面把握行政问责制的含义，可以从以下几个方面对其内涵进行分析。

⒈行政问责的主体。按照一般的划分，行政问责主体包括同体问责和异体问责。同体问责是指党政系统内的问责。在我国，同体问责的主要形式有：一是基于权属关系的内部问责，如主管部门的问责、上级对下级的问责；二是行政体系内的专门问责，如监察、审计问责；三是行政官员自身的问责，即道德问责、内心反省；四是党委问责。由于共产党是执政党，各级官员都是经过党组织推荐产生的，所以党组织的问责在本质上属于同体问责。[5］而异体问责是指党政系统以外的组织和个人依法对行政机关及其工作人员进行问责。其问责主要包括人大、司法机关、各民主党派、新闻媒体、公众等。从我国的实践来看，目前启动的问责制度基本上属于同体问责，而异体问责还相对滞后。

⒉行政问责的客体。行政问责的客体也称行政问责的对象，包括各级政府及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的各级政府首长及各职能部门的负责人。从这个意义上说，行政问责制赖以建立的逻辑基础乃是我国长期以来就一直沿用的首长负责制。但现在的主要问题是它与政府实际运作机制（民主集中制）之间存在矛盾。前者要求行政首长拥有指挥命令和监督下级的权力，他必须对自己职责范围内的过失承担责任；但后者就其本质而言，则是一种负责制。[6］由于我国目前缺乏科学的公务员职位分类体系，党政之间、各部门之间、各层级之间、领导的正副职之间、公务员之间的职权和职责划分还相对模糊，致使实际上对责任的追究十分困难。

⒊行政问责的范围。行政问责制作为一项法律制度，其问责范围包括不履行法定职责和不正确履行法定职责。所谓不履行法定职责，是指问责对象拒绝、放弃、推诿、不完全履行其行政职责；所谓不正确履行法定职责，是指问责对象不依照法律规定的权限、方式和时限履行其行政职责。行政问责是全方位、多角度的问责，既要问大事，也要问小事；既要问安全事故频发的部门，也要问其他部门；既要问违法渎职、滥用职权，也要问无所作为；既要问经济领域，也要问政治和其他领域；既要问执行环节，也要问决策过程。然而，在我国目前的行政问责实践中，问责的适用范围过于狭窄，大多局限在重大安全责任事故的事后责任追究，而忽视了对决策、用人、工作绩效和廉政建设责任的追究，使问责制只能在一定范围内发挥有限的作用，而不能全方位地约束行政权力。

⒋行政问责的程序。行政问责的程序是指在进行行政问责过程中所应遵循的特定的时限和时序以及一定的方式和关系。它主要包括启动、调查、处理、追究、救济等环节。启动程序涉及启动的主体、时间、条件等；调查包括确立调查机关及其回避、调查方式等；处理是由相应的主体对问责事件进行判断并采取措施；追究是根据问责情形依规定向问责客体追究责任；救济是指为了避免错误，赋予问责客体相应的申辩程序等。在我国，不同的问责主体在进行行政问责的具体程序上存在着一定的差异。

⒌行政问责的后果。行政问责的后果是一个责任体系，是指问责客体在相应的问责情形下所应承担的责任形式。一般认为接受行政问责的政府及其公务员要承担四个不同层面的责任：“一是承担道义责任，向受害者和公众负责；二是承担政治上的责任，向执政党和政府负责；三是承担民主的责任，向选举自己的人民代表和选民负责；四是承担法律责任，向相关法律规定负责。”[7］目前，我国行政问责制主要追究的是行政官员的行政责任，往往是以行政责任代替刑事责任，使责任者逃脱刑事制裁；或是以行政责任代替政治责任，降低对责任者的惩罚。

（三）行政问责制与相关概念的区别

在实践中，出现了诸如 “责任追究制”、“引咎辞职”、“高官问责”、“党员干部问责”、“重大责任事故问责”等诸多与行政问责制相关的词语，要想深刻地理解行政问责制，还需认识其区别所在。

⒈行政问责制与行政过错责任追究制。行政过错责任追究制度是指行政机关、法定授权组织、行政委托组织、其他具有社会管理和公共服务职能组织的负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员因故意或过失，不履行或不正确履行法定职责，造成行政行为违法或不当，并产生一定法律后果或危害后果，但尚未构成刑事责任的，将追究其行政责任的一项制度。行政过错责任追究制度是党的十五大提出的一项依法行政的重要举措，与行政问责制存在着一定的区别。行政过错责任属于行政责任的范畴，且行政责任并不是基于道义或约定而产生，而是由行政法律单方设定的，与民事、刑事责任相并列的一种独立的法律责任。它强调的是出现行政违法行为或行政不当行为后对于其责任的追究，属于一种惩罚性的机制。而行政问责制不仅要做到对责任人的惩罚，更重要的是通过这种机制的运行来做到惩前毖后、防范于未然，避免责任事故的再发生，是一种包含事前、事中和事后监督的全方位监督体系。

⒉行政问责制与引咎辞职。“引咎辞职”在西方国家主要是指在行政部门担任公共职务的官员对于职务范围内的重大失责自动承担一种非法定的、多半是道义上、政治上的责任方式，即一种在自感有负选民信任时或者在舆论压力下的自我归责方式。在我国，引咎辞职主要是指党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，不宜再担任现职，由本人主动提出辞去现任领导职务。是公务员由于直接或间接的责任造成一定的损失或社会不良影响，从而主动承担责任的情形。因而引咎辞职事实上往往成为现代社会对于担任公共职务的官员，要求其在不构成法定罪责的情形下承担更为苛刻的道义责任的一种习惯做法。它与行政问责制的区别在于，行政问责制要求政府及其官员对公众负责，要求政府及其官员不仅要承担法律责任、行政责任、政治责任，还要担负道德伦理责任，是一个多方位的责任体系。所以，一般认为引咎辞职只是问责制的一个方面，只是用来实现行政问责制的一个途径。

⒊行政问责制与上问下责。不能把行政问责制简单理解为“上问下责”。如果行政问责制仅仅是上级追究下级的责任，那么如果上级失职谁来追究上级的责任呢？如果行政问责制就是“上问下责”的话，那么结果在最关键的地方，恰恰无人问责。这样的问责制度也未必能带来责任政府。[8］而且如果把行政问责制度简单理解为“上问下责”，这就与传统的吏治文化要求的只对上级负责没有区别，问责制就有可能成为一种摆设甚至异化为权力斗争和铲除异己的新工具。我们要建立的行政问责制除了“上问下责”外，还要包括社会大众问责、媒体问责等外部的问责渠道，是全社会的问责机制。

二、行政问责制的理论基础

行政问责制作为当代中国社会主义政治体制改革的制度创新，蕴涵着极为深刻的政治价值和政治理念。它的推行，不仅有其现实的原因，而且可以从更深层次对其进行论证。其中比较有说服力的是社会契约理论、人民主权理论、控权理论以及委托——代理理论等，这些都可以作为问责的理论基础。

（一）社会契约理论

社会契约理论是近代民主政治与责任行政首要的逻辑前提。社会契约论是把政府权力的正当性建立在公民与公民、公民与政府之间签订政治契约的基础上，并以契约的内容来约束国家与政府行为的学说。社会契约论认为国家与政府的一切权力来源于公民与公民之间的契约或公民与政府之间的委托。公民之间、公民与政府之间之所以需要这样的契约方式，目的是为了维护全体社会成员的利益。因此，国家与政府的行为必须以契约所规定的内容为其行为的宗旨，如果政府行为超越或异化了契约内容，干扰了人们的生活秩序和社会的公共利益，那么政府就没有承担起自己的社会责任，就会丧失其权力的合法性基础。

比较系统地阐述社会契约论的是法国思想家卢梭。卢梭认为，政府权力是以自然人与自然人、公民与政府的两次契约程序为基础的。首先，自然人与自然人之间通过签订契约以结成社会共同体。社会共同体的意志即公意是自然人与自然人签订契约的结果。公意是人民整体的意志，也自然包含个人的意志；个人服从公意也就是服从自己的意志。为了使公意得以进入实施状态，需要有一个执行公意的组织机构，于是，人们又同政府签订了契约，由政府来掌握管理社会的治权。第一次契约是主权者之间的行为，是主权的最高体现；第二次契约是主权者与治权者之间的行为，它是以政府履行保护公民的政治自由、对公民生命财产负责和维护社会的共同利益为条件的。

社会契约的缔结意味着政府在享有公共权力的同时也负担了维护公共利益、服务社会、满足公众需求的责任和义务。如果政府不能履行或不正当履行契约规定的内容，人民就可以从共同体中收回他们交出的全部权利，对政府及其行政人员进行问责，追究其责任，使其承担否定性后果。我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。政府与公民的关系是平等的交换关系和平等的制约关系：公民通过纳税支撑着庞大的政府机构来雇佣政府工作人员，而政府工作人员则用服务来与之交换，这就是平等的交换关系；公民通过选举和罢免的方式选择社会的管理者，而管理者则在选民的制约之下为公民管理公共产品和社会事务，这就是平等的制约关系。如果政府及其工作人员不能认真履行或违背自己的职责和义，不能增进人民的福祉，公众就有权力追求政府失职人员的责任。[9］

（二）人民主权理论

行政问责制的宪法基础是人民主权理论。作为近代国家政权构成原理的人民主权学说，也是由卢梭第一次提出来的。他认为国家的一切权力是由人民将其享有的天赋自然权利转让给国家形成的，人民是国家权力的源泉，只有人民才是国家的最高主权者。主权具有三个特征：其一，主权是不可转让的。其二，主权是不可分割的。其三，主权是绝对的、至高无上的和神圣不可侵犯的。卢梭还认为政府是人民行使主权的一种工具，认为所谓政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便二者得以互相适合，并使它负责执行法律和维护社会的以及政治的自由。政府只是主权者的执行人，权力来源于人民的委托。政府官员完全是一种任用，人们可以限制、改变或收回委托给他们的权力，可以委任他们，也可以撤换他们。

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法））明确规定了人民主权原则。我国《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表人会和地方各级人民代表人会。”“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”以人民主权原则为理论基础和指导思想，我国宪法架构了人民代表大会制度这一根本的政治制度。就宪法的相关规定而言，我国也基本上具有责任政府的框架。责任政府的架构意味着根据国家治理结构的设计必须充分符合下列精神或要求：宪法和法律是政府及其行政人员施政的准绳；公民的权利与义务受政府切实的保障，公民的理性需求得到有效的回应；政府的失范与违法行为必须承担相应责任；受政府及其行政人员公务行为损害的公民，有权获得补偿或赔偿；民意代表向选民负责，选民拥有对代表的质询权、罢免权。[10］

（三）控权理论

行政法是公法的重要组成部分，是宪法和国家法的具体化。具体到行政法领域，行政问责制的理论基础就是行政法的权力制约原则，即对行政权的运行加以制约。现代国家中行政权力的膨胀已经成为一种普遍特征，对行政法来说其首要目的便是规范、控制行政权。在行政法中，对行政权运行的制约通常包括三个方面：以权力制约权力，以权利制约权力，以责任制约权力。其中，以责任制约权力是权力制约原则的保障，是防止权力过大、责任过小或有权无责等情况发生的重要屏障。以责任制约权力原则要求责任与权力相适应，每一种行政行为均与责任相连，根据行为的性质、种类的不同，从而确定相应的责任。

概括地说，控权论的主要观点有：在功能定位上，行政法的最大要旨是最大限度地保护公民个人的自由与权利，防止任何国家权力对公民个人自由与权利的侵犯与剥夺；在行政权存在范围上，行政法就是限定行政权于有限的领域和限定行政自由裁量于相对有限的幅度内；在行政法内容上，司法审查制度是行政法的核心和主要内容，通过独立的司法权对行政权进行制约，从而最大限度地防范和控制行政权的滥用；在行政法治原则上，实行机械法治主义，严格贯彻法律保留和法律优位原则，强调“无法律则无行政”。

基于我国事前、事中、事后监督机制的缺陷性，建立一种全新的、动态的控权模式是十分必要的。当然，这并不是摈弃传统的控权机制，而是在传统监督机制的基础上进行革新。行政问责制度正是这样一种创新，它涵盖了事中、事后的监督机制，实现了对行政权的动态控制。它通过自上而下（上级追究下级责任）的问责机制实现了问责的强制性、及时性、有效性，也通过自下而上（公民通过舆论、诉讼等方式对政府官员进行问责）的问责机制实现了问责的持久性与彻底性。所以，行政问责制的设立和运行充分体现了权力制约原则，对督促行政机关依法行政具有积极的意义。行政问责制度的设立从表面上看束缚了行政人员的手脚，影响了行政效率，但事实上却保障了实质正义。将行政机关的职权行为置于社会的广泛监督、制约之下，能够有效地促使行政机关及公务员兢兢业业、切实履行法定职责，从而形成依法行政的良好局面。

（四）委托——代理理论

公共管理学说所提出的公共行政的委托——代理理论，将公众和政府的关系看作是一种委托——代理关系，认为公民把管理公共事务的权力委托给国家，国家通过一定的制度设计，按照人民意志，产生出能够代表人民意志的国家权力主体来管理国家的公共事务。从宪政层面上说，人民是国家的主人，人民主权意味着人民是主权的所有者，每个公民都可以平等地拥有国家主权的一部分，对于管理国家事务都有同等的发言权。但是，主权不可能由所有公民共同行使，只能由公民中的一部分专门人员和机构来行使。于是，解决这一问题的普遍主张就是：公民把管理公共事务的权力委托给国家，国家通过一定的制度设计，按照人民意志，产生出能够代表人民意志的国家权力主体来管理国家的公共事务。因此，政府就成为人民权力行使的主要代理人，人民是权力的最终所有者，是权力委托人。

政府作为受托方接受了公共权力，对公共资源进行管理和经营，必然对公共资源的所有者负有不断提高公共资源的使用效率、为公众提供公共产品的责任。但是，在实际操作过程中，由于政府是公共行政权力的直接掌握者和行使者，是各类重要社会资源的实际拥有者，又拥有庞大的官僚体制和内在的权力扩张欲望。而作为授权者一方的民众，却大都处于独立的分散状态，他们在与政府的契约关系中往往处于弱势地位，这就使得公共权力的行使者极易把个人或集团的意志渗透到权力运用之中，偏离公共行政的责任方向，产生危害人民根本利益的负效应。同时，在公众与政府这种委托/代理关系中，客观上存在着信息不对称的情况，会导致道德风险，从而损害民众的公共利益。从政府与公众的委托——代理机制来看，民众将权力委托给政府，政府作为公共利益代表的机构又将权力分配给有关政府部门，由具体官员来负责实施。在这种层层的委托——代理关系中，民众是公共权力的最终所有者，而官员则是公共权力的最终行使者。在民众不了解充分信息的情况下，如果官员为了自身利益的最大化，通过隐秘手段，做出损害民众利益的行为，就会产生道德风险，导致行政行为的严重不负责任。

我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民已成为宪法原则，但是我国的现有民主从总体上看仍然是以间接民主为主，作为权力所有者的人民与作为权力行使者的政府及其行政人员之间仍处于相对分离的状态。个人利益、集团利益与社会公共利益之间还存在矛盾，使得权力所有者意志与权力行使者意志有可能不保持一致，但是社会主义民主的本质要求二者必须保持一致，这就需要权力制约，保证权力应用的正向价值。一旦权力不受制约，权力就有可能被滥用，掌握权力的政府及其行政人员就有可能在行使权力的过程中背离人民意志和利益而不受任何惩罚，这是政治上不负责任的表现。因此，必须通过构建科学的问责机制来制约行政权力，纠正政府行为的偏差，规范政府的行为，使政府及其行政人员更有效地为公众服务。

[1］顾杰．论我国行政问责制的现状与完善[J］．理论月刊，2004，（12）．

[2］宋涛．行政问责概念及内涵辨析[J］．深圳大学学报（人文社会科学版），2005，（02）．

[3］韩剑琴．建立责任政府的新探索——行政问责制[J］．探索与争鸣，2004，（08）．

[4］周亚越．行政问责制的内涵及其意义[J］．理论与改革，2004，（04）．

[5］吴练斌．加强我国行政异体问责初探[J］．行政与法，2009，（10）．

[6］王莉花，张善喜．浅析行政问责制的内涵及其价值理念[J］．宜宾学院学报，2006，（04）．

[7］毛寿龙．引咎辞职、问责制与治道变革[J］．浙江学刊，2005，（01）．

[8］周亚越．行政问责制研究[M］．中国检察出版社，2006．

[9］牛娜娜．我国官员问责制构建的理论支撑[J］．台声·新视角，2005，（10）．

[10］姜丽．论行政问责制的法理基础[J］．法制与社会．2009，（02）（中）．

（责任编辑：高 静）

Abstract：Administrative accountability as clearly strengthen the responsibility of modern government and improve government management of a system innovation，implies a very profound political theory and values．Field in China＇s political process forward，the concept of administrative accountability and the ambiguity of meaning understanding its theoretical foundation to understand the subjective arbitrariness，resulting in some of the original is committed to building a responsible government policy arrangements will vary from the administrative accountability system Internal demand．To build a sound and responsible government，rule of law and government，we must deeply understand the richness of the administrative accountability system and its theoretical basis．

Key words：administrative accountability；content analysis；theoretical basis

The Content of the Administrative Accountability System and its Theoretical Basis

Liu Weifeng

D922．11

A

1007－8207（2011）04－0029－04

2010－12－30

刘伟锋 （1981—），男，河南临颍人，平顶山市委党校讲师，研究方向为宪法与行政法学。