政府责任实现的民主法治之维

2011-12-25王佳

理论导刊 2011年6期

关键词：民主权力法治

王佳

（国家行政学院法学教研部,北京100055）

政府责任实现的民主法治之维

王佳

（国家行政学院法学教研部,北京100055）

民主法治在政府责任实现中发挥着基础性的作用，在公共治理过程中，要想促使政府及其公职人员承担起应尽的职责，切实维护和保障公民的权益，就必须从坚持和完善党对民主法治建设的领导、强化权力机关责任能力、健全行政法治等方面入手，进一步健全社会主义民主与法治，夯实政府责任实现的制度基石，实现责任政治的目标。

政府责任；民主；法治；责任政治

两千多年前，罗马诗人朱文诺曾就如何敦促、监督政府及施政官员履行自己的职责，向世人提出过一个发人深省的问题——“谁来监督监督者？”(Who is to Watch the Watchers)。两百多年前，美国杰出的政治家詹姆斯·麦迪逊也曾感慨道：“在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身”。[1]然而，政府究竟该如何管理自身，使其自觉履行其应尽的职责，至今仍然是一个令人困扰的问题。进入21世纪，世界发生了一系列深刻的变化，各国政府面临着新的挑战，其中最主要的便是责任危机、信任危机的挑战。就我国情况来说，尽管党和政府一贯将对人民负责、为人民服务作为执政的根本理念，但受多种因素的影响，政府机关及其工作人员责任意识缺失，不作为、乱作为，玩忽职守、滥用职权等现象常有发生。要想从根本上解决这一问题，就必须进一步健全社会主义民主与法治，夯实政府责任实现的制度基石。

一、责任是民主政治的本质要求

关于民主政治，最为经典的定义出自雅典时期的政治家伯里克利之口，他说：“我们的制度之所以被称为民主政治，因为政权是在全体公民手中，而不是在少数人手中”。[2]列宁也认为，“民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”[3]我国近代著名学者胡适先生则认为民主“只是政治必须依据法律，和政府对人民应负责任，两个原则而已”。[4]尽管不同历史时期、不同哲人对民主的认识有所不同，但人民主权和政府应对人民负责无疑是关于民主政治的一种基本价值共识。

责任是区分民主政治与专制政治的试金石。众所周知，无论是专制政府还是民主政府，公共权力大都是由少数人直接行使的，由少数人来直接对整个社会进行统治和管理。但是在专制政治下，行使公共权力的少数人中存在着一个最高统治者，这个最高统治者是一切政治权力的来源和一切法律的最终裁决者。在这种高度权力本位的政治体制下，如果说官员有责任担当的话，那也只是对上（皇帝）的责任或义务，而断无对下（百姓）的责任。而民主政治的基本原则是人民主权，只有人民才是真正的权力所有者。这样，政府与公民之间的关系便由专制政治下支配与服从的关系转变为民主政治下的双向互控关系：一方面，公民必须服从政府的合法治理，因为如果公民可以随意蔑视或破坏政府的合法权威，公共生活的秩序就难以维持；另一方面，人民是公共权力的所有者，政府也应该处于人民的监督制约之下，政府的政策和行为必须以人民的利益和意志为依归，对人民负责。正如有学者所言，“民主政治在现实政治生活中要求作为公共权力行使者的政治责任主体，必须直接或间接地处于人民的监督之下，即对人民负责，这是民主的本质要求。”[5]

责任是民主政治的本质要求，民主政治本身就是一种责任政治。这不仅表现在民主政治内在地蕴含着人民主权、政府要对人民负责的价值理念，而且还表现在民主政治能为政府责任之实现提供良好的制度安排。关于民主政治制度之于政府责任实现的关键性作用，中国共产党人有着深刻的认识。1945年抗日战争即将胜利之际，民主人士黄炎培访问延安时对毛泽东说：“我生六十多年，亲眼看到所谓‘其兴也勃焉，其亡也忽焉’。一人、一家、一团体、一地方，乃至一国，不少单位都没有跳出这周期率的支配力。……一部历史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘取荣求辱’的也有。总之，没有跳出这周期率。中共诸君从过去到现在，我略略地了解了，就是希望走出一条新路，来跨出这个周期率的支配。”毛泽东当即回答：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[6]显然，毛泽东等老一辈革命家已经认识到，只有坚持民主政治制度，让人民参与政治、监督政府，政府责任才有望真正实现。

责任政治是民主政治的内在要求，也是我国宪法的本质规定。1982年《宪法》第一章总纲明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”全国人大和地方各级人大都要“对人民负责”。国家行政机关、审判机关、检察机关由人大产生，都要“对它负责，受它监督”。进一步说，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“一切国家机关……实行工作责任制。”[7]这就把政府职权与责任统一了起来，体现了责任政治的精神。

二、法治是政府责任实现之根本保障

所谓法治，是指每个人都应服从宪法和法律并受宪法和法律统治。作为一种治国方略或社会调控方式，法治是与人治相对立的。法治与人治的分界线是：当法律与当权者的个人意志发生冲突时，是法律高于个人意志，还是个人意志凌驾于法律之上。法治强调依法办事的原则，依法办事不仅要求普通社会成员要依法办事，也要求政府及其公职人员必须依法办事，接受法律的约束。古希腊思想家亚里士多德早就提出“法治应当优于一人之治”的观点，他认为：“为政最重要的一个规律是：一切政体都应订立法制并安排它的经济体系，使执政和属官不能假借公职，营求私利。”[8]质言之，法治是保障政府公权力沿着正确轨道运行的基础性条件。

法治也是防止政府及其公职人员滥用权力，促使其履责尽职的基础性条件。美国《独立宣言》的起草人托马斯·杰弗逊曾言：“自由的政府，不是以信赖，而是以猜疑为基础建立的。我们用制约性的宪法约束受托于权力的人们，这不是出自信赖，而是来自猜疑。……因此，在权力问题上，不是倾听对人的信赖，而是需要用宪法之锁加以约束，以防止其行为不端。”[9]也就是说，为了防止掌握权力的人滥用权力，并使他们切实负起责任来，就必须通过宪法或法律对其手中的公权力加以监督和制约。1959年在印度首都新德里召开的国际法学家会议通过的《德里宣言》中，也强调“法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件。”

法治是政府责任实现的根本保障，法治政府必然是一个责任政府。在法治条件下，一方面，人民可以通过立法规范、控制政府公权力，要求其应该做什么，不应该做什么，促使政府对人民负责。倘若政府或其公职人员没有按法定程序办事，或是缺位、越位，必须承担相应法律责任，对公民的合法权益造成了实际损害的，还必须承担赔偿责任。另一方面，法治有助于明确政府责任，法治条件下的政府机关和政治组织之间有明确的功能和权责界限，政治体制内部，上下左右权责分明并用法律固定下来，不仅可以使政治权力在行使时有章可循，而且可以做到责任分明，避免在出现责任问题时相互推诿，无人负责。反之，法治不健全不完善，政府权责就难以明确，责任政治就会成为空谈。

三、健全民主法治，促进政府责任之实现

如上所述，民主法治在政府责任实现中至关重要。然而，就我国的情况来看，历史上民主法治传统十分匮乏，普通公务员甚至党政领导干部的民主法治意识相对也比较淡薄。在这种境况下，要想进一步发挥民主法治在政府责任实现中的重要作用，就必须从以下几个方面入手继续不断地加强民主法治建设，培育政府责任实现的基础性条件。

一是要坚持和完善党对民主法治建设的领导。众所周知，现代民主法治理念肇源于西方，对中国而言是舶来之物。因而，民主法治之于中国还存在着如何适应国情而“生根发芽”的问题。历史实践证明，民主法治要想真正扎根于中国国土，就必须坚持中国共产党对民主法治建设的领导。这是因为，特殊的国情决定了只有党及其领导下的政府才有能力、有资源去主导社会主义民主与法治进程。对此，邓小平有深刻认识，他指出，“在中国这样一个大国，……人民的团结，社会的安定，民主的发展，国家的统一，都要靠党的领导”。[10]341-342“不要党的领导的民主，……决不是社会主义民主。”[10]359事实上，发展社会主义民主、依法治国等理论方针、政策均是党所提出并积极推行的。离开了党的正确领导，就没有社会主义民主与法治。在坚持党对社会主义民主法治建设领导的同时，还必须积极创新体制机制，不断完善党对民主法治建设的领导。比如，关于党政分开、党内民主等，我们提了很多年，但在现实政治生活中很多问题依然没能得到有效解决，这不仅使政治责任主体模糊，党的监督制约作用虚化，而且在一定程度影响了整个社会的民主法治进程。在实践中，如何进一步推进党的领导体制创新，促进政府更好地履职尽责，考验着我们的政治智慧。

二是要加强国家权力机关的责任能力建设。在我国，人民代表大会制度是实现社会主义民主的根本政治制度，在这一制度下，各级人大及其常委会是国家权力运行的中心。由公民选举产生的人民代表组成的权力机关对“一府两院”进行日常性监督，敦促其合法行使公共权力、履行职责。“一府两院”的负责人由同级人大及其常委会选举和任命，对同级人大及其常委会负责，同时受其监督和制约。这一制度设计为各级人大及其常委会依法追究“一府两院”及其负责人的政治责任提供了宪法依据。从法律规定看，各级人大及其常委会对“一府两院”进行监督的方式比较多，如听取和审议报告、执法检查、工作评议和述职评议、询问、质询、特定问题调查、罢免、撤职等等。但从目前的实际情况看，人大及其常委会对一些比较"硬"的监督手段很少使用或不加使用，如行使罢免、撤职、质询、组织特定问题调查等职权，这往往导致人大的监督不到位，出现走过场式的软监督，再加上部分人大代表参政议政能力欠佳，难以发挥应有的作用，如此种种，均使得人大的责任监督流于形式。为扭转这种状况，一方面必须加快国家权力机关的体制机制创新，推动形成与责任政治相适应的体制和机制，另一方面则要提高人大代表参政议政和对政府进行监督的责任能力。

三是要推进依法行政、健全行政法治。要建设高效、廉洁、负责任的政府，就必须大力实施行政法治，做到依法行政、从严治政。总的来说，当前我国的行政法治状况良好，《宪法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等为行政权规范行使、为政府及其公职人员承担责任提供了法理上的依据；政府依法行政水平有了明显提高，行政权力基本上是在法律的轨道上运行。但是，我国的行政法治状况并非尽善尽美，从现有立法看，有关法律、行政法规涉及政府责任的规定大都过于原则化，缺少必要的、有效的监督手段和程序，也缺少科学、客观、公正的评价标准。同时，责任追究缺乏具体规范和操作程序，追究力度有限等等，这些问题客观上给公职人员恣意枉法、敷衍塞责留下了空间。此外，在行政执法中不同程度存在着有法不依、执法不严、违法不究的现象。针对以上状况，首先要对政府及其公职人员的责任进一步规范化，对违法、失职行为的性质、程度、后果及应承担怎样的责任应当具体化，责任追究的主体和对象以及追究责任的程序和处置都要明确化。其次，要坚持法律至上、责权统一等原则，对有法不依、执法不严、违法不究、执法犯法、甚至徇私枉法的，坚决依法问责。再次，还要加强公职人员教育，强化其民主法治意识和责任意识，引导他们把对上级政府机关负责和对人民群众负责自觉统一起来，在执法中正确处理公民与政府之间的关系，实现从强化公民义务和政府权力向强化公民权利和政府责任的转变。

[1][美]汉密尔顿，杰伊，麦迪逊.联邦党人文集[N].程逢如,译.商务印书馆，1982:264.

[2][古希腊]修昔底德.伯罗奔尼撒战争史（上册）[N].谢德风,译.商务印书馆，1964:147.

[3]列宁选集(第3卷第2版)[M].人民出版社，1972:257.

[4]胡适.宪政问题[N].独立评论（第1卷1号），1932:7.

[5]张贤明.政治责任的逻辑与实现[N].政治学研究，2004,(2).

[6]中共中央文献研究室编.毛泽东年谱(中卷)[M].人民出版社，1993:609-610.

[7]中华人民共和国宪法[M].中国民主法制出版社，2004:63-70.

[8][古希腊]亚里士多德.政治学[N].吴寿彭,译.商务印书馆，1965:199.

[9][日]衫原泰雄.宪法的历史——比较宪法学新论[M].吕昶,译.中国：社会科学文献出版社，2000:22-23.

[10]邓小平.邓小平文选（第2卷)[M].北京：人民出版社，1994.

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1002-7408（2011）06-0023-03