基层人大代表联系选民工作存在的问题和对策——以西部地区×市×区第十五届人大代表的调查为例

□ 刘文沛

（复旦大学，上海 200433）

基层人大代表联系选民工作存在的问题和对策
——以西部地区×市×区第十五届人大代表的调查为例

□ 刘文沛

（复旦大学，上海 200433）

我国基层人大代表联系选民存在服务意识落后、联系形式单一、以集体视察为主等问题。因此，增强代表的责任意识、建立代表联系选民的公示制度、公开接待选民、发挥党员代表的模范作用等创新型联系渠道有待进一步制度化。

人大代表；选民；集体视察；地区性差异

《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第4条规定：“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”第25条规定：“代表应当采取多种方式经常听取人民群众的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，协助本级人民政府推行工作。”由此可见，代表联系选民是法律赋予代表的重要职责和义务，必须认真履行。为深入探索西部地区基层人大代表联系选民的方法与途径、构建制度化的人大代表与选民联系的模式，笔者以×市×区第十五届人大代表为主体进行了实践调研并加以研究探讨。

一、调查概况

我国西部某市辖区，总面积332平方公里，人口53万，辖9个街道、31个社区、228个行政村。由于该区所处的地理位置及历史原因，代表类型较为多样化，笔者的调研对象主要以该区人大及部分区辖城郊的人大代表为主。调研方式主要采取了访谈、电话调查和问卷调查等形式。

通过调查分析，笔者获取了一些基本的信息资料。该区第十五届人大代表共214人，其中文化程度在大专以上的有106人，占49.5%；中专学历53人，占24.8%；中学学历55人，占25.7%。在年龄结构上，35周岁以下的有16人，占7.5%；36－55周岁的有179人，占83.6%；56周岁以上的有19人，占8.9%。在代表来源上，工人28人，占13.1%；农民92人，占43%；干部61人，占28.5%；知识分子16人，占7.5%；军人5人，占2.4%；其他界别代表12人，占5.6%。其他数据有：民主党派3人，占1.5%；妇女代表44人，占20.6%；少数民族代表2人，占1%。其中，连选连任的代表有88人，占41.1%。

笔者主要调研的某城郊街道办事处下辖12个选区，共选出人大代表32人，每个选区至少有1名代表，最多的有3名代表。相对其他街道办事处来说，该选区的代表文化程度较高，大学以上的有16人，占50%；由于其工业群体的特色，来自企业家的代表多达16人，基本以纺织厂的经理为主；工人代表有5人，干部代表有8人，乡村干部代表有2人，而知识分子代表只有1人，是来自该区一所公立中学的教师；没有农民代表。

二、区人大代表联系选民的主要方式

⒈传统的联系方式。参与问卷调查的区人大代表与选民对人大代表履职的内容表示基本认可，90%以上的选民认为人大代表主要通过传统的方式联系选民，如走访或约访选民、不定期地召开选民座谈会、联系重点选民、慰问困难群众等。此外，代表参加会议或活动、专项调研也是该区人大较为普遍采用的联系方式。

⒉制度化的集体视察。除了以上一些传统的联系选民的方式外，笔者了解到该区人大还形成了很多制度化的联系途径，如以代表身份列席政府相关部门行风评议会议，参加政府中期或年终工作座谈会等。其中，“集体视察”是最主要、最重要的一种方式。自2008年以来，区人大代表在人大的组织安排下，先后进行了区小学的改革整合、某些拆迁安置的重点项目、某住宅小区项目的进展、城中村改造以及落实大气污染防治工作等视察工作。

⒊创新性的社区选举监督。区人大社会事务工作委员会负责人向笔者说明，该区在借鉴其他地区人大经验的基础上，正在尝试进一步拓宽代表联系选民的渠道，并创新性地提出了人大代表进社区，监督社区居委会换届选举工作的设想，同时，在《加强民主监督，确保第四次社区居委会换届选举顺利实施》的文件中明确了具体实施方式：将人大代表按住社区及选区情况分到街道所辖的10个社区，把代表的姓名、职务及联系电话印发到各社区，便于社区联系。代表直接参与社区成立选委会、选民登记、提名推荐候选人、选举大会等工作，为代表了解基层，联系基层，联系选民创造了条件。

三、基层人大及代表联系选民工作存在的问题

笔者通过走访区人大常委会工作办公室了解到：该区人大代表结构中领导干部和企业负责人所占比例较高，基本上都是兼职性的，他们根本没有时间深入到选民当中了解情况。代表联系选民的事项主要由各街道办人大工委具体负责执行，而且代表名单信息是不对外公开的。这一现状表明，人大代表的兼职性使得他们当选后很少以人大代表身份深入到原选区选民中去，能够经常深入选区和选民保持联系的代表只是很少的一部分。个别代表本身居住在选区内，能经常直接地联系一部分选民，但同绝大多数选民只是间接联系或没有联系，因此，更多的是一种“自然联系”而非“自觉联系”，特别是当代表的工作与居住场所不属于同一个行政区域时，这种问题更突出。

基层人大本身的这种思想认识决定了它不可能为代表联系选民创设更多的渠道。在具体工作中，人大不直接为代表接待选民提供服务，联系选民的工作由街道工委负责，这种客观现状在我国基层人大是否具有普遍性还有待于进一步调研。

通过访谈笔者发现，街道人大工委对本区人大代表联系选民所做的工作基本满意，认为人大代表在总结选民意愿和问题的基础上，对于当地经济发展、社区建设、道路问题、民生问题等提出了很多切实可行的建议和意见，有的还形成了正式的文本提案，提交区人大代表大会讨论。但笔者认为，与东部发达地区相比，西部基层人大代表联系选民的广度和深度还远远不够，现有的联系途径也存在着很多问题：

⒈代表对联系选民的责任意识不够。调研显示，部分当选的人大代表对代表的性质、地位仍存在模糊认识，仅仅将人大代表当作荣誉称号。有些人大代表的代表意识淡薄，责任心不强，服务选民、履行代表职务更是缺乏积极主动性。尤其是企业负责人，误以为当选人大代表是自己本职工作出色所得到的回报，意识不到这是来自于选民对自身的信任。而有的代表是企业中的普通职工，深感自身参政能力较低，对联系选民工作心有余而力不足，对单独开展联系选民活动更是无从下手。

⒉代表联系选民的形式单一，深度不够。从已有的实践看，受各方面条件的限制，代表与选民的沟通方式不充分，基本上还停留在访谈、座谈、听取会议报告、慰问等传统形式上。这些联系方式使得代表们接触的选民人数有限，限制了代表更广泛地听取选民的声音。因此，目前代表们主要是一般性地听取选民的意见和建议，并不能对其进行实质性的回复和解决。另外，代表联系选民的次数、广度也比较有限，主动性明显不足。

⒊代表进社区活动存在较大困难。代表进社区联系选民是很多基层人大积极开展的一项重要活动，实践证明这种方式效果良好，但该区人大代表进行社区选举监督尚处于尝试阶段，具体操作存在一定困难。首先，代表们在认识上还存在差距，没有积极主动地进入社区直接联系选民。其次，在落实上存在难度。社区选民意见分散，涉及个人利益的个性问题较多，如劳保待遇、退休工人补贴等，不是单一的区级人大就能解决的，需要各企业的配合，因此，区级人大代表感到力不从心。第三，制度不健全。代表进社区活动从策划、组织到实施是一个代表自觉参与的过程，组织与代表间应该是一种良性互动的关系。目前，代表进社区监督居委会换届选举工作基本还是在街道办事处工委统一组织安排之下进行，代表们只是积极配合而已，主动性明显不足。一旦选举结束，代表似乎就“履职完毕”。

⒋集体视察形式大于实效。“集体视察”是我国人大代表履职的一种重要形式。该区人大在进行集体视察时呈现出如下特征：一是组织性较强。代表大多是在人大常委会的安排下进行视察活动，参加者只局限于少数人大代表，而且还可能是领导干部型的代表，因此，在现有体制下，代表缺乏自愿组织视察活动的动力和资源。二是视察范围、项目有限。大多数是安排性的、“非政治性”工作的视察，如对学校、卫生环保等项目的视察。三是视察存在形式化倾向。组织安排通常是视察前先向被视察部门发出通知，让其“充分准备”，视察中按预定路线在相关单位领导“陪同”甚至“带领”下进行，在这种情况下，“人大代表”和“领导干部”的身份存在角色的冲突，因此，集体视察很容易造成某些非领导干部型的人大代表履职意识不强，缺乏责任感和使命感。根据笔者的了解，这也是我国各级人大视察制度普遍存在的问题，而在基层人大表现得尤为突出。

“集体视察”是否能更好地体现代表与选民间的联系呢？有学者研究认为，其效果不容乐观。从目前人大代表视察项目的主体内容来看，代表视察与选民要求之间还存在很大距离，视察的重点内容并不在于听取和反映人民群众的意见、呼声，更好地实施对“一府两院”的监督；代表视察也不是以实际行动向选民报告自己的工作，接受人民的监督。“从这个意义上讲，代表视察基本上还是没有与选民建立直接的联系。”［1］（p185）

⒌选民主动要求联系代表的意识相对淡薄。“有事找领导”，这是我国长期以来单位体制之下的一种惯性思维。笔者调研的地区有大量的工厂企业，原有的单位体制并没有实现整体性的制度突破，因此选民多属于职工，遇到问题习惯性地找单位解决，单位仍然承担着很大的“安抚”功能，诸如帮助职工家属就业与医疗，为职工提供福利住房和最低生活保障等，使得单位内部或从单位分流出去但依然在关系上归属于本单位的人员能够在生活上得以保障，在精神上得以安慰。因此，选民主动联系代表的意识相对淡薄，即使是单位领导兼职人大代表，选民在潜意识中也存在“领导”重于“代表”的惯性思维，认为找“领导”比找“代表”更能解决实际问题。

四、基层人大代表联系选民的制度化对策

⒈增强代表意识，提高代表素质。人大代表不能当“挂名代表”，不能把参加人大会议和代表活动当成负担。要增强代表意识，切实反映群众的需求。区人大常委会的办事机构和代表工作小组要组织人大代表学习相关法律和政策，不断提高代表的法律素质和政策水平，增强代表的履职能力。作为代表，应该认真履行职责，严格遵守代表法规定，积极参加各种联系选民活动，了解选民需求，不能成为所谓的“怠表”。

⒉拓宽联络渠道，完善民意表达机制。首先，进一步细化已有的代表联系选民制度，使之规范化、制度化。具体包括以下内容：对代表联系选民的要求、内容、形式作较为灵活、可操作性强的规定，明确选民反映的问题的处理办法，建立代表联系选民工作的约束激励机制。其次，丰富代表联系选民的其他形式。如开通“网上亲民平台”，公布代表的电子信箱和基本资料，建立代表接待室，建立代表向选民述职制度，建立代表联络员制度等。再次，拓宽代表联系选民的内容。基层人大代表要树立真正为民服务的理念，不仅要听取选民的建议和意见，还要向选民宣传国家有关政策和法律法规，让选民了解当地经济社会发展目标与现状；了解选民的生活生产状况；加强与选民的联系，沟通与选民的感情等。［2］

⒊建立代表公示制度。代表公示制度就是采取一定的方式，将人大代表的基本情况公布于众，便于选民与其联系。实行代表公示制有利于代表走近基层群众，也有利于选民主动接近代表，监督代表的工作，同时也可以调动代表履行职务的积极性。［3］（p186）笔者认为，对于实行完全的代表公示制尚有困难的基层人大，可逐步尝试公示部分代表信息的办法或鼓励代表自愿公示，公示方式可采取灵活多样的形式，如媒体公开、网络代表专栏、人大机关公布、社区代表信箱、不定期地发放选民征求意见函等办法，至少让选民能通过其中一种渠道方便地找到代表。在代表公示制有效开展的基础上，可进一步尝试公示代表集体视察的项目、内容、时间和结果，使代表自觉接受选民的监督，以便更好地实现代表视察质量与视察效果的统一，充分体现代表视察的透明度。［4］

⒋设立代表接待室，定期公开接待选民。如每两周组织一次选民接待活动，社区内的选民可以在这一天与代表当面沟通；区人大代表也可以尝试在其所在选区公布自己的姓名及联系方式，预约接待选民，定期在接待室接待选民。同时，街道办事处人大工委应积极为代表提供相应的硬件设施，建立和完善代表接待选民工作的各项制度等。

⒌建立“党员”代表定期联系选民的制度。笔者认为，鉴于人大代表中党员占很大比例，可以发挥党员代表的模范带头作用。适当借鉴国外政党的有益经验。例如：新加坡人民行动党规定，每个当选为议员的党员，每周必须抽出一个晚上接见选民，帮助选民解决工作和生活中遇到的问题。一年50多个星期，每星期接见50多名选民，新加坡有84个选区，以此推算，通过议员接待选民制度，每年有20多万人会得到议员接见。［5］通过这种制度，新加坡把很多社会矛盾消化在了基层和萌芽状态，促进了社会的和谐，同时也让议员了解到民众的疾苦，使他们制订的政策更加符合基层实际，并通过为选民服务，拉近了议员与选民的距离。

⒍制定相应的代表联系选民的法律法规。早在2001年上海市浦东新区人大就开始了这方面的探索，制定了《区人大代表联系选民办法》。该《办法》规定，代表在任期内应当与原选区选民保持密切联系，安排一定的工作时间或利用业余时间和节假日开展联系活动。由于绝大多数区人大代表是兼职的，该《办法》提出，区人大代表联系选民活动一般每年不少于两次，并可重点选择区人代会召开前后、代表参加执法检查、参加区人大和“一府两院”召开有关座谈会之前等时机，开展联系选民活动。［6］在条件具备之后，其他基层人大完全可以参考这一有效的做法。

⒎健全监督机制，建立代表不作为追究制度。鉴于我国目前各级人大代表的兼职性，人大常委会对于长期以来履职不到位的代表进行督促、追究责任甚至罢免等一系列监督机制急需完善。如制定《人大代表闭会期间履职情况登记表》或必要时实行代表自愿辞职制度等。从法律上明确代表辞职的对象、条件和程序，赋予人大常委会代表资格审查委员会代表辞职审查权，使其成为一种针对代表“不作为”的规范化、经常化的问责机制。［7］

⒏建立具有创新性的选民监督代表制度。有学者提出，我国基层人大可以创新性地成立“代表监督委员会”，建立“选民询问制度”。［8］选民有权提出对人大代表的质询案，由代表监督委员会决定转告受质询的人大代表，代表必须在规定期限内作出答复。当选民对自己选出的人大代表的工作感到不满意时，有权依法向有关人大代表就有关代表职权范围内的工作提出询问。被询问的人大代表应当接受选民的询问，对选民询问中提出的问题或建议、意见，人大代表应认真听取，不能以任何借口拒绝或搪塞选民的询问。笔者认为，这两种制度有利于提高选民素质，增强代表的责任意识，基层人大在条件具备时可以尝试实践这两种制度，如果开展效果良好，可以为全国人大代表行使质询权提供借鉴。

五、实践调研的理论思考

本次调研的一个总体感觉就是我国人大代表联系选民的工作存在很大的地区性差异。沿海城市和某些东部发达省份人大代表联系选民形式多样化，成效显著。而西部地区则存在很多问题，呈现出落后闭塞的特征。如上海市各区县的人大工作已基本实现制度化、规范化，在全国当属前列。市、区县级人大很早就开始探索代表联系选民的各种方式，如代表公示制、代表进社区、向选民述职、建立代表工作室等。并于2001年出台了相应的管理办法。目前，上海市各区县人大已全部建立了网络体系，公开代表工作、代表提案及代表个人信息，选民可以直接通过网络向有关代表提问；有的代表还通过视频了解选民的意愿。北京、广州等地也取得了很大成效。而作为西部地区重心的×市则相对较为滞后，存在的问题较为突出，诸如人大代表的被动当选、低责任感、低议政能力，人大制度运作过程中出现的低水平民主和选民的低参选热情以及代表和选民双方面代表观的错位等等。人大工作的现代化步伐非常缓慢，市人大网络建设内容较为空洞，代表信息只有简单的照片、党派等，基本没有设置与选民沟通的网络平台，选民只能停留在“认识”代表的层面。

笔者认为，存在这种地区性差异的原因至少有两方面。一方面是我国各地区经济发展不平衡的表现。人大代表联系选民不是停留在口头上的表达，而是一项切切实实的具体工作，因此，没有足够的经济实力和相关部门的经费支持，很难具体开展。笔者调研的区人大自身工作环境尚待改善，自然不可能充分有力地支持代表联系选民的工作。东部地区某些镇级人大的有效作为都是建立在其经济高度发展的基础之上的。另一方面，在经济发展程度不平衡的同时，更深层次的原因是西部地区民主理念和意识的整体滞后，因此，公民素质和文化水平的不断提高对西部地区民主实践来说仍然是任重而道远。

［1］［3］邱家军.中国人大代表与选民关系研究［M］.复旦大学出版社，2010.

［2］朱玉兰.代表联系选民工作存在的问题与对策［J］.人大研究，2007，（01）.

［4］郭德刚.代表视察引入“公示”制度［N］.人民日报，2004－05－12（13）.

［5］观摩议员接待选民［EB／OL］.http： ／／data.book.163.com／book ／section ／0000FSee ／0000FSee75.html.

［6］黄福明.浦东新区人大代表联系选民工作形成制度化［J］.上海人大月刊，2001，（09）.

［7］闸北区：人大代表联系选民机制探析［EB／OL］.上海人大网.http：／／www.spcsc.sh.cn ／qxrd ／content／2009－08－25 ／content＿48329.htm.

［8］吴鹏飞.密切人大代表与选民关系的几点设想——以我国基层人大为例［J］.云南行政学院学报，2009，（02）.

（责任编辑：高 静）

Grass Roots Delegates of National Congress Contacting People－Problems and Solutions——A Case Study

Liu Wenpei

The grass roots deleg ates of National Congress contacting people is characterized by lack of service consciousness，monotony of contacting approaches，and collective inspection.Therefore， new ways ought to be sought and institutionized，including the improvement of the delegates＇sense of responsibility，and the establishment of the bulletin system，public reception of voters and the exemplary role of the Party members.

delegates of national congress；voters；collective inspection；regional difference

D622

A

1007－8207（2011）06－0060－04

2011－03－15

刘文沛 （1979—），女，山西榆次人，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生，西北政法大学政治与公共管理学院讲师，研究方向为当代中国政治制度。

本文系2010年度上海市人大常委会课题 “人大代表联系社区与选民的制度研究”的阶段性成果，项目编号：RD10LX073。