“政治与行政二分法”研究综述

□ 邓婷婷

（中国人事科学研究院，北京 100101）

“政治与行政二分法”研究综述

□ 邓婷婷

（中国人事科学研究院，北京 100101）

“政治与行政二分法”从提出至今已有120多年的历史。随着社会的发展，虽然其遭到来自于凯恩斯主义、公共政策科学、新公共行政和新公共管理的批判和质疑，但其仍具有一定的理论价值和实践指导意义。本文从背景分析、内容陈述、批评回应和价值方面，对学界关于 “政治与行政二分法”的研究进行了系统的梳理和研析。

政治与行政二分法；行政学；威尔逊

威尔逊于1887年在《行政学季刊》上发表的《行政学研究》一文，标志着行政学的诞生。该文在分析政治不同于行政的基础上，提出建立独立的行政科学的必要性，并详细阐述了行政学研究的对象及方法。虽然“政治与行政二分法”为行政学的成立提供了理论前提，但随着社会经济的发展，却遭到了来自于凯恩斯主义、公共政策科学、新公共行政、新公共管理的批判。即便如此，“政治与行政二分法”仍具有深刻的理论意义和现实意义。

一、“政治与行政二分法”提出的背景分析

⒈思想渊源。关于“政治与行政二分法”思想渊源的研究颇多，大部分与“政治与行政二分法”有关的文章和著作都有所提及，更有专门撰文分析的，如胡象明——《政治与行政二分法：思想渊源及其评价》。综合来看，最早阐述“政治与行政二分法”思想的是斯坦因，他认为，“国家在一定社会秩序条件下是个人格主体，具有心理学上的意志和活动，分别表现为宪政和行政。宪政是主体有组织的意志，行政则是主体依据意志的活动。宪政规定行政活动的轮廓，但行政的内容却不是来自于宪政。”［1］由斯坦因的论述我们可以看出，他是从心理学上“意志”与“行为”的角度来区分“宪政”与“行政”的，并且强调“宪政”只是给予“行政”以限制，而不是规定其内容。虽然斯坦因没有明确使用“政治”与“行政”的说法，但是他对两者已经有了一定程度的划分。威尔逊在《行政学研究》中分析“宪政”和“行政”的研究领域的不同时，批判了斯坦因有关“意志”和“行动”的比喻。实践中，行政者有对完成任务方式或方法的选择权，而不是被动的执行工具。

最早明确提出应对政治与行政加以区分的是政治学家J·K·布隆赤里，他认为，“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面’的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。‘政治如果没有行政管理的帮助就将一事无成’，但行政管理并不因此就是政治。”［2］布隆赤里是从微观和宏观相区别的角度对“政治”与“行政”做了明确的区分，并突出了行政的技术性。威尔逊在《行政学研究》中表示赞同布隆赤里的观点。在他看来，政治与行政的区别得到了很多权威的认同，布隆赤里催促着美国人将行政区别于政治或法律。

由以上的分析可知，威尔逊是在对斯坦因和布隆赤里思想的批判和继承的基础上，提出了“政治与行政二分法”。

⒉社会背景。关于“政治与行政二分法”产生的社会背景，学者一般都是从政治和经济两方面谈起。在经济上，由于工业革命极大地促进经济的发展而引起了很多亟待解决的社会问题。张庆才在《西方政治与行政关系的历史演变及趋势》中指出，西方各国完成工业革命后，社会经济得到了迅猛发展，同时也出现了唯有政府才能胜任的新问题——劳资冲突、失业、救济、专利事务、国民教育、城市发展等。威尔逊在《行政学研究》中分析认为，“政府的职能也在逐日变得更加复杂和艰难，它们在数量上也同样地大大增加。行政管理当局在把他的手伸向每一地方以执行新的任务。”［3］社会问题的不断增多，对政府工作的效率提出了挑战，因此，迫切需要专门研究政府行为，使政府少走或不走弯路，进而提高行政的效率和效益。

在政治上，多党制的弊端日益暴露，带来政府合法性危机。多党制设计的初衷是通过竞争实现政治的民主，但在实践中，虽然权力获得的过程实现了民主，但是获得权力后，各政党无一例外地把政府官职作为“战利品”，分配给亲信和支持者，这也就是所谓的“政党分赃制”。“它一方面不断造成政府工作人员的大换血，无法造就有效的管理者，并导致了政府运行连续性的中断，从而极大地损害了政府效率；另一方面，它也导致了昏庸无能之辈纷纷登上权力宝座，使官场腐败不堪。”［4］如此，政府的合法性受到了极大的挑战。理查德·霍夫施塔特在《美国政治传统及其缔造者》第七章“赞成政党分肥制的人们：一个崇尚自私自利的时代”中写到，“内战后，各党派均以后台老板的旨意行事，并无原则可言。他们的分歧不在论点上，而在争夺官职上。虽然美国各政党从未以尖锐的原则分歧而著称，但政党分肥制的伟大时代也有其突出之处：把公然索取官职提高到共同信条的水平。”［5］由此可以看出，虽然多党制避免了专制，有民主的色彩，但是在运行中还是产生了很多弊端。如何应对“政党分赃制”给政府的合法性带来的危机？张康之认为：“答案就是把政治与行政分开来。如果将政党之间的竞争规范在纯粹的政治领域，政治的功能限制在公共利益的表达；行政能够从政治中独立出来以有效地执行公共意志。”［6］

美国政府同时面对着政府合法性和有效性的挑战，不得不寻求解决问题的办法。威尔逊正是在这样的社会背景下产生了政治与行政相分离、建立行政科学的设想。

二、“政治与行政二分法”的内容

威尔逊在《行政学研究》一文中从两个方面阐述了政治与行政的关系：一方面行政区别于政治和公法。他认为：“行政是行动中的政府，是政府在执行和操作方面最显眼的部分，有了政府便有了行政。但是，行政不属于政治范畴，行政管理的问题也不是政治问题。虽然行政任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。”［7］“公共行政是对公法具体而系统的执行，公法的适用就是行政管理行为。虽然公法为行政管理行为指明了方向，但是很明显，公法的制定不属于行政，而且远远高于行政。因此，政府的规划行为不是行政，而行政是指这些规划的具体执行。”［8］另一方面行政又受政治的规范。他说：“政治是一切理论的标准。美国行政赖以存在的原则须以民主政策为中心。”［9］

由威尔逊的论述可以看出，他着重强调行政与政治的不同，这也为后人对其的责难埋下了伏笔。继威尔逊的《行政学研究》之后，古德诺在其论著《政治与行政》中对“政治与行政二分法”进行了更加系统与完备的阐述和分析，他在第一章“国家的主要职能”中阐述了政治与行政的不同——政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，在其余九章中分析了如何实现政治与行政的整合或协调。王一星认为：“与其说古德诺发展了政治与行政二分法，不如说他创立了政治与行政协调发展理论，即政治如何对行政进行适当的和有效的控制。”［10］古德诺对欧洲大陆国家、英国、美国情况进行了具体分析，采用比较的方法，对在美国应如何实现政治对行政的控制提出建议。古德诺对“政治与行政二分法”的发展——实现政治与行政协调发展的理论，对实践产生了深远的影响。

从斯坦因到布隆赤里到威尔逊，再到古德诺，我们可以看出，政治与行政是有区别的，但并不是字面意义上政治与行政的严格分离，而是在认识“分”的基础上，实现两者的“合”。

三、“政治与行政二分法”遭到的批评及回应

“政治与行政二分法”提出后，无论在理论上还是实践中，都受到了许多专家学者的质疑。周义程和孙学玉在《政治与行政二分法批判的批判》一文中，分析了“政治与行政二分法”来自于西蒙、沃尔多、阿珀比、新公共行政学派和新公共管理学派的批判，认为他们的观点都集中在对政治与行政的截然分离方面。张康之认为，早期对“政治与行政二分法”的批评主要来自于凯恩斯主义，更多的批评来自于公共政策科学，继而才是新公共新政学派和公共管理学派都对该二分法进行的责难。

⒈凯恩斯主义的批判及回应。张康之认为：“早期对‘政治和行政二分’的批评意见主要来自于凯恩斯主义，因为凯恩斯主义指导下的罗斯福新政基本上是把政党活动与行政活动看作是一个统一的领域，是与经济的领域相对应的”。［11］1929－1933年资本主义世界大危机是资本主义有史以来最严重的一次危机，与以往的历次危机相比，体现为持续时间长，破坏性大。凯恩斯认为问题的关键在于“需求不足”，所以他主张国家应采用扩张性的经济政策，通过增加需求促进经济增长，即扩大政府开支，刺激经济增长。在凯恩斯主义指导下的美国实行了罗斯福新政，政府全面介入社会经济生活。政治通过加强对行政的指挥和控制，实现了政策制定和执行的效率和效益。在这样的背景下，凯恩斯主义认为政治与行政是不能分离的。

凯恩斯主义对“政治与行政二分法”的批评，忽视了威尔逊提出该观点的社会背景。威尔逊提出“政治与行政二分法”观点时，美国的经济比较繁荣，人们的自主意识比较强烈，参与政事的热情较高。这时政府遇到的最大问题是如何高效地解决因经济繁荣而带来的一系列问题，自主意识渐高的美国人，一方面需要政府解决问题，另一方面却不希望政府对自己的控制加多。而凯恩斯主义者所处的美国经济萧条时代，最大的问题是如何应对经济危机，美国人需要政府力挽狂澜来拯救经济，人们更多地是关注政府制定怎样的振兴政策，为此政党加强了对行政的直接指挥。

⒉公共政策科学的批判及其回应。20世纪40年代，西蒙在关于行政谚语的论述中对“政治与行政二分法”提出了质疑。“他认为，政治与行政不能截然分开，因为行政行为中也必须从事某些决策活动，政治与行政都包含价值与事实两种因素。”［12］“事实上，政府在执行公共政策方面有着很大的主动性，行政人员在执行某些较为含糊的或一般性的法律时，可使用行政裁量行为，而且在政策制订过程中也常常听取他们的建议。”［13］“有些学者甚至断定：官僚处于政策之中并且在主要的政策中活动。事实上，在日常生活中，官僚很可能成为我们政策形成的主要来源”。［14］

对于以上来自公共决策科学领域学者的批评，笔者认为，其主要不足在于，将“政治和行政”简单地等同于 “决策和执行”，甚至等同于个人的意志和行为。其实，“政治与行政二分法”强调的是战略规划和具体执行的分离，而不是说政治将政策规定得非常细，不需要行政有任何自由裁量的余地，政府公职人员也因而区别为政务官和事务官。再者，行政者也是公民，其公民权应该得到尊重。在制定政策过程中，应该听取行政者的意见，而不能剥夺价值中立的文官人员的建议权。“政治与行政二分法”并不是指政治与行政的完全分离。威尔逊在阐述“宪政”与“行政”领域的不同时，就强调行政者并不是被动的工具，而是具有完成任务的方式或方法的选择权，同时行政是以民主政策为核心的。古德诺更是在强调两者“分”的基础上，重点阐述如何实现两者的“合”。

⒊新公共行政和新公共管理的批判及其回应。学术界一般认为，1971年“明诺布鲁克宣言”标志着“新公共行政”的诞生，从此，行政学形成了新的范式，即对行政的公共性的研究。新公共行政学派批判了“政治与行政二分”过多强调行政效率，而忽视了民主、公平、公正和回应性等问题。新公共行政学派进一步指出，政治与行政的分离只是一种理论虚构，在政治与行政的现实运行中，行政体系游离于政策制定之外的情况根本不存在。在新公共行政学派看来，在当代西方国家，政治与行政相互渗透已是不争的事实，这就充分证明了“政治与行政二分法”在现实政治世界中是行不通的。新公共行政学派主张：公共行政学者应从事价值判断，将价值置于优先考虑的地位，当实证分析与价值判断不可兼得的情况下，宁可重视对价值判断的追求。［15］

新公共行政提出了公平性问题，如何在追求效率的同时兼顾公平呢？新公共管理运动进行了尝试。20世纪70年代末80年代初，世界范围开始了规模浩大的“新公共管理运动”，其核心为将竞争引入公共部门，推崇私部门管理技术和管理工具的运用，强调政府的职能是“掌舵”而不是“划桨”等。“在新公共管理学派看来，传统公共行政强调政治与行政的分离、强调公务员保持政治中立、不参与党派斗争、不得以党派偏见影响决策等，这些都是没有意义的理论假设。［16］

新公共行政和新公共管理的批判共同点都在于对行政脱离政治的担忧，在于如何在提高行政效率的同时实现政治的核心价值——公平和正义。笔者认为，我们可以用赫伯特·考夫曼的“大弧摆”理论对其予以回应。赫伯特·考夫曼构建了一个解释私人利益与私人利益、私人利益与公共行动之间关系的周期理论。“他描绘了一个摆幅很大的弧形体，在这个弧形体上，一端关注效率、经济和良好管理，另一端关注的是回应性（尤指政治意义上的回应性）。”效率和公平各占一端，指针总是在两者之间。只是根据客观情况，指针偏向某一方面，而不可能指向两端。［17］也就是说，政府的公平和效率是两个目标，不可能只选其一，而是要根据实际调整两者所占的分量。在威尔逊时期，美国要面对政党分赃和官员贪污腐败问题，特别是政府还要面对许多因经济繁荣而带来的亟待解决的问题，因此行政效率成为关注的对象。而到了新公共行政和新公共管理时期，行政效率有了很大的提高，尤其是在将企业管理经验用于政府管理后。然而，在许多关于民生问题上，如在教育和医疗方面，一味地追求效率却损害了公平和民主等基本的政治价值。所以，新公共行政和新公共管理对“政治与行政二分法”的批判，不是简单地责难政治与行政不可截然分离，而是在强调行政效率的同时，应当注重提高对行政的公平公正性的关注。

从以上三点的分析我们看到，对“政治与行政二分法”的批判大致来源于两个方面：一方面是对“政治与行政二分法”片面或字面的理解，另一方面没有认识到社会现实的变迁。人们常常将政治与行政的关系类比为公平和效率，因为政治的核心价值在于社会公平，而行政脱离政治的初衷在于提高政府效率。有关“效率”与“公平”的争论，正如“政府”与“市场”的争论一样，两者没有孰优孰劣，只有根据客观情况进行适当搭配，实现两者的平衡。

四、“政治与行政二分法”的意义

⒈理论价值。对于“政治与行政二分法”的理论价值，学界普遍认为，其为行政学的创立奠定了理论基础。张国庆对其做了进一步分析：①政府由政治与行政两种过程构成，行政是其中一种单独的过程；②行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上；③关于行政的科学研究可以寻得类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学；④行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。”［18］登哈特认为，有三个原因可以说明“政治与行政二分法”的持续影响力，具体概括为：第一，它界定了行政的研究范围，行政不同于政治；第二，它使得公共部门借鉴私部门管理技术成为可能，因为政府行政和任何组织的管理在本质上是一样的，效率是首要目标；第三，政治与行政的关系成为民主社会中公共组织作用的象征性问题。［19］

“政治与行政二分法”的提出为建立独立于政治学的行政学科提供了理论基础，引发了人们思考如何提高行政机关的效率，如何处理好公平和效率的问题。

2.对我国政治体制改革的启示。“政治与行政二分法”自提出以来虽然屡遭批判，但是，其对我国逐步深化政治体制改革仍然具有深刻的启示。在借鉴“政治与行政二分法”时，我们首先要注意到它是产生于多党制的政治体制内的，而我国实行的是中国共产党领导下的多党合作制，因此，我们不能简单地将“政治与行政二分法”套改为“党政分开”。邓小平提出“党政分开”的目的，是要解决“以党代政”的问题。“‘政治与行政二分’所要求的政治与行政的分离是结构性，是行政对政治的脱离，是行政的独立化；‘党政分开’所反映的是政治与行政的功能性分化，是一个政治范畴，是政治本身的职能分化。［20］

“政治与行政二分法”对我国的政治体制改革的启示，具体表现为：第一，深化政治体制改革，关键是加快行政管理体制改革。威尔逊提出“政治与行政二分法”，是在政府合法性面临挑战的大背景下提出的。而我国行政体制改革能够有力地提高政府的公信力，维护政府的合法性。在我国，行政机关是我国政权体系的基本组成部分。行政管理体制改革的成功与否，不仅会影响到经济体制和社会体制等诸多方面，而且还关系到人民群众的意愿能否得到充分体现。我国政治体制改革的实践表明，不断适应新形势和新任务的需要，深化行政管理体制改革，是推进我国民主政治建设的内在要求。第二，加快行政管理体制改革，要强化顶层设计。“政治与行政二分法”经过120多年的论证和辨析，人们越来越认识到政治和行政是两个不同的领域，具有各自内在的规律，但是行政和政治不是截然分离、毫不相关的，政治对行政具有限制作用。因此，在加快行政体制改革的过程中要强化顶层设计，行政体制改革要适应政治体制改革的需要，符合政治体制改革的趋势。第三，借鉴私部门管理经验，助力行政管理体制改革。行政管理体制改革的目标之一就是提高行政效率，方法之一就是借鉴私部门管理经验。“政治与行政二分法”提出将行政从政治的桎梏中解脱出来，从而使人们开始从管理的视角研究行政。正因如此，使得公共部门借鉴私部门管理经验成为可能。尤其值得注意的是，20世纪70年代末80年代初，新公共管理运动的兴起，广泛影响了各国公共部门借鉴私部门管理经验的实践，各国纷纷采用了战略管理、绩效管理、目标管理等方法，普遍接受了顾客导向和成本－效益等观念。

［1］丁煌.西方行政学理论概要［M］.中国人民大学出版社，2005.

［2］［3］［7］［8］［9］杰伊·M·沙夫里茨，艾伯特·C·海德.公共行政学经典［M］.人民大学出版社，2004.

［4］［6］［11］［13］［14］［16］张康之.对政治与行政二分原则的审查［J］.国家行政学院学报，2001，（04）.

［5］理查德·霍夫施塔特.美国政治传统及其缔造者［M］.商务印刷馆，2010.

［10］王一星.古德诺的政治与行政协调发展思想研究［J］.攀登，2008，（01）.

［12］魏涛.政治与行政二分理论研究综述［J］.资料通讯，2007，（03）.

［15］周义程，孙学玉.政治与行政二分法批判的批判［J］.重庆社会科学，2005，（09）.

［17］乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.张成福等译.中国人民大学出版社，2003.

［18］张国庆.行政管理学概论［M］.北京大学出版社，2000.

［19］罗伯特·登哈特.公共组织理论［M］.扶松茂等译.中国人民大学出版社，2003.

［20］杨庆菊.对政治与行政关系问题的思考［J］.济南市社会主义学院学报，2003，（02）.

（责任编辑：牟春野）

A Review on the Study of Dichotomy of Politics and Administration

Deng Tingting

It has been over 120 years since Wilson put forward the Dichotomy of Politics and Administration that politics is different from administration.With the development of the society，the Dichotomy chronologically

negative reviews from such schools as the Keynesianism，Public Policy Science，New Public Administration，New Public Management.None the less，the Dichotomy still has great value in theory and practical significance.Based on studies done by so many experts and scholars on the Dichotomy，this paper analyses the background，content，value of the dichotomy and as well as the criticizes it encountered.

the dichotomy of politics and administration；science of public administration；Woodrow Wilson

D0－05

A

1007－8207（2011）06－0004－04

2011－02－11

邓婷婷 （1986—），女，安徽六安人，中国人事科学研究院实习研究员，硕士，研究方向为公共管理。