吉林省生态旅游开发中利益协调机制的建立

□ 陈景翊，孙虹飞

（吉林工程技术师范学院，吉林 长春 130052）

吉林省生态旅游开发中利益协调机制的建立

□ 陈景翊，孙虹飞

（吉林工程技术师范学院，吉林 长春 130052）

生态旅游开发涉及到多个利益主体，如何在不同利益的主体之间建立一个合理的利益协调和分配机制，已成为实现旅游业可持续发展的关键。本文立足于吉林省生态旅游开发的实际，对生态旅游主要利益主体的利益分配现状进行了分析，并探讨了存在问题的原因，在此基础上提出了解决利益分配问题的相关措施，以期为区域旅游经济的可持续发展提供参考。

吉林省；生态旅游；利益协调机制；区域旅游经济

生态旅游是近些年旅游行业中发展起来的比较热门的一种旅游形式，具有巨大的发展潜力。吉林省有着得天独厚的生态旅游资源，面临着难得的历史机遇和发展契机，但其在开发过程中却存在诸多问题，特别是各利益相关主体间的利益协调问题尤为突出。因此，吉林省要实现生态旅游的可持续发展，在开发过程中必须厘清各利益主体间的利益关系，建立新型的利益整合机制，形成协同效应，以增强生态旅游开发中利益主体的凝聚力，提升生态旅游的竞争力。

一、吉林省生态旅游开发中的利益主体及相互关系

生态旅游开发涉及不同的利益主体，他们来自不同的行业和部门，有各自的目的和利益追求。

（一）政府部门

国家和地方政府是旅游资源开发的主要利益主体。旅游资源属于国家所有，地方政府部门包括地方政府与各级生态旅游区的主管部门 （如长白山保护开发区管理委员会），代表国家行使对旅游资源的所有权和管理权，代表国家管理、保护旅游资源，以实现其永续利用的长远目标。因此，政府是生态旅游开发过程中的利益协调者，是生态旅游“游戏规则”的制定者和管理者，是生态旅游业健康持续发展的代言人。

（二）旅游企业

旅游企业主要包括旅游开发商、旅游经营商，是旅游活动的主要执行者。他们通过从事资源开发、交通、餐饮、购物等项目，让旅游者和当地社区居民更好地享受和利用旅游区的生态资源。同时，旅游企业追求经济效益最大化，可能造成对环境资源的破坏以至于其恢复的不可逆转性。所以，旅游企业的开发经营行为与生态旅游区的可持续发展息息相关。为保证生态旅游的可持续发展必须加强对旅游经营企业的有效监督和引导，正确处理好开发与保护之间的关系。

（三）当地居民

生态旅游资源所在地居民不仅是当地文化的重要载体，也是当地旅游开发的中坚力量和景观资源的保护者。他们的态度和行为直接影响着旅游者的旅游体验质量以及对旅游目的地的感觉和印象。让当地居民参与旅游开发，既能增强生态旅游地的吸引力，又能使社区居民从旅游业中获取经济、社会、生态环境等多方面带来的实惠。开发商的利益分配影响着居民参与的积极性，政府的旅游规划、土地政策也关系着社区居民的切身利益。因此，当地居民是生态旅游利益相关者中最关键的群体，是核心利益相关者。

（四）生态旅游者

生态旅游是让旅游者亲自参与到旅游中来，在实际体验中领会生态旅游的奥秘，从而更加热爱自然，更加注重对自然与文化资源的保护。因此，生态旅游者利益诉求的核心是获得高质量的旅游经历，属于非经济利益。他们应具有较强的生态意识，履行保护自然环境的责任和尊重当地特色文化的责任，并将旅游活动与生态环境保护有机结合。

二、吉林省生态旅游开发中利益分配现状、存在的问题及原因

（一）吉林省生态旅游开发中利益分配现状及存在的问题

⒈旅游企业利益分享与责任承担不对等。生态旅游资源所有权、管理权归政府，开发建设与经营管理权却全部集中在旅游企业，实际上政府难以有效行使对资源与环境保护的管理权，旅游开发中往往存在着重经济利益，轻环境和社会影响的行为。旅游的商业价值是旅游企业的首要追求，生态保护则退居其次，造成了生态旅游低密度、保护性开发与追求旅游收入的矛盾。使资源的保护及可持续发展得不到保证。

⒉市场化运作中所有者权益没有充分体现。吉林省拥有得天独厚的生态旅游资源，为进一步发挥生态旅游的优势，吉林省政府早在2001年就倡导实行旅游资源所有权同经营权分离，采用市场化方式运作。按照科学发展观的要求，生态旅游开发应坚持“旅游开发、生态建设、环境保护”三位一体的方针，坚持政府主导、社会参与、市场运作的原则，引导和鼓励社会资本、外部资本和民营资本开发旅游。然而，一些生态旅游景区的门票收入大部分被划入开发商的经营收入，国家不参与旅游开发收入的分配，对旅游资源委托经营费以及经营权转让金又收得过低，使本应是政府的收入却变成了经营者的垄断利润。

⒊当地居民的利益得不到保障。在生态旅游资源开发中，投资者是最大的受益者，当地政府尤其是当地居民从开发中获得的直接效益很少。虽然通过土地出让使当地居民获得了一定的经济补偿，也在旅游业发展中得到了劳动就业的机会，不同程度地提高了收入，但是，这种层次的补偿只有少数居民能从旅游开发中受益，而收入与当地的物价水平也难以相称，大多数人只会感到生活成本在上升。而且随着旅游者的不断增加，当地原有的生活方式与文化传统可能会受到冲击。

（二）存在问题的原因

⒈忽视生态旅游的资源价值。生态旅游以生态保护为核心，同时关注经济收益，是一种以追求生态、社会和经济效益最大化的旅游形式。生态旅游中生态保护优先的特殊性决定其自身的发展是无法规模化的，它在开发强度、游客规模等方面必须有所控制，必须对社会成本、环境成本进行补偿。然而，由于在文化、环境保护方面缺乏对企业行为的有效监督和强制约束，企业行为对环境、文化、社会方面的成本不承担直接责任，导致了短期行为和掠夺式开发的后果，从而给生态环境造成了破坏。

⒉缺乏市场化运作的规范性指导。生态旅游资源是特有的国家资源，实行市场化经营有其必要性。但由于对旅游资源价值很难准确衡量，其评估又缺乏统一的标准，容易出现因投机行为导致的国有资产的流失。如股份制开发是旅游资源市场化经营的主要方式，但在旅游收入分配上投资商往往要分享60%以上的旅游收入或门票收入，给当地经济造成了一定程度的损失。

⒊社区参与不足导致居民正当利益难以得到保障。在生态旅游开发过程中，当地居民的参与发挥着非常重要和长远的作用。然而，在多数情况下，他们不是参与的主体，甚至根本无法知晓旅游开发的规划、决策。开发商在经营中所得经济利益没有或很少分配给当地居民，导致了在利益的分享与分配上，当地居民的经济收益无法保障。此外，旅游资源开发不当可能会造成对原生性文化的破坏，从而使当地环境利益和社会文化利益也受到不良影响。

三、吉林省生态旅游开发中利益协调机制的建立

（一）建立旅游一体化的生态旅游利益共享机制

由于各地旅游资源分布不均衡，导致一些地区的生态旅游资源与周边地区相比没有明显的特征，从而影响了当地的经济效益。因此，生态旅游开发应打破行政区划的局限，通过整体联动，实现信息共享、市场互动、资源互补、利益共享的旅游一体化合作。吉林省建设生态旅游强省必须实现两个“一体化”：区域旅游一体化和吉林省内旅游一体化。2009年8月30日，国务院正式批准实施 《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》。在该《规划纲要》中，旅游产业发展被多次提到。而长吉图开发开放先导区旅游产业发展的重心应是以生态旅游为其核心战略定位，以“长吉长”（长春、吉林、长白山）为主轴和发展重点，打造吉林生态旅游经济强省。2010年9月27日，在东北东部城市第二次圆桌会议上，与会代表提出了大力发展区域一体化旅游，突出“白山黑水、冰天雪地、天然草原、民族风情、工业基地、旅游基地”的特色，共同打造旅游品牌的构想。2010年9月28日，吉林省与北京市区域旅游合作座谈会在长春举行，两地在推动客源互换、建立旅游合作机制、旅游教育培训交流等方面达成了广泛的共识，形成了战略合作协议。

为适应旅游产业发展的新形势，吉林省生态旅游合作的范围和内容将不断扩大，涉及从生态旅游开发到生态旅游法规制定的各个方面，并继续深化多边合作和大地域的区域合作，因此，抓住发展机遇，将会使区域生态旅游合作提高到一个新的层次。

（二）建立吉林省生态旅游开发的利益协调机制

了解生态旅游中每个利益主体的利益追求，建立生态旅游区发展的利益驱动机制，协调和保障各方在生态旅游发展中的利益，是吉林省生态旅游实践的关键所在。

生态旅游的开发只有与市场接轨，以灵活的市场方式运作，才更有生命力。为此，在稳定生态旅游资源权属的基础上，吉林省生态旅游的开发应按照生态旅游资源所有权、管理权与经营权分离的原则，坚持市场主导和区域经济发展相结合，打破地区、行业、所有制界限，优化资源配置，形成全社会共同参与发展生态旅游业的局面。

在利益分配方面，应重视旅游开发的社会成本，充分考虑开发带来的资源耗减和环境损失，并对之进行支持和补偿，如征收资源环境补偿税；努力探索旅游社区居民介入旅游目的地开发、规划、运营管理的最佳方式，在利益分配上体现效率与公平。此外，还应充分考虑那些未直接参与旅游开发但同样受其影响的社区居民的利益，向其提供必要的经济补偿，以提高社区对旅游开发的整体满意度。

四、建立吉林省生态旅游开发利益协调机制应注意的问题

（一）提高对生态旅游及其资源价值的认识

生态旅游是一种正在迅速发展的新兴旅游形式，是未来旅游发展的方向和热点。目前，公众对于生态旅游的内涵及开发意义认识还不到位，生态意识淡薄问题还比较突出。因此，开发生态旅游、实现可持续发展应在生态文明普及提高方面下功夫，应深入开展生态省建设的基础教育。

吉林省不仅有得天独厚的自然生态旅游资源，而且有丰富独特的人文生态旅游资源，为观光、游览、度假、休闲、探险、科考、科普等生态旅游项目奠定了良好的资源基础。生态旅游资源不同于一般的自然资源，其价值不仅体现在为当代人提供了现实可利用的价值（包括直接经济效益、间接经济效益，如创造就业机会），更为重要的是其生态价值——生态旅游资源具有的涵养水源、保持水土、调节气候、保护生物多样性等方面的价值。全面认识生态旅游资源的价值，有利于克服目前在经营权转让中忽视社会成本、环境成本的补偿等弊端，有利于挖掘生态旅游资源的经济潜力和生态价值。因此，生态旅游开发中的利益主体应充分认识到吉林省生态旅游资源的重要价值，协调好彼此间的利益关系，以使生态资源优势转化成社会经济发展优势。

（二）完善生态旅游开发的市场化运作模式

随着旅游产业对外开放程度的逐步提高，生态旅游景区以委托经营、租赁经营、特许经营、股份合作等多种形式开展更为广泛的对外合作，是市场经济发展的一个必然趋势。2011年初，长白山旅游股份有限公司的隆重揭牌为全省生态旅游开发市场化运作拉开了序幕。政府将生态旅游资源或某一项目的经营权通过公开招标、竞标的方式推入市场，同时也将责任、义务、权力交给了旅游开发商。然而，在民营企业开发国有资源的过程中，监督约束机制是极为重要的。其关键就是要建立一整套比较规范的招商引资体系，切实有效地保护和利用好景区旅游资源，保障投资商的合法权益，对旅游招商引资项目加强管理，以确保国有资产的保值增值。省政府的职能不能削弱，要在确定社会发展、环境质量、容量及经济发展等指标的同时，建立对景区环境破坏的责任追究制度，对因无序或不按规划开发的企业要追究法律责任。

吉林省生态旅游开发市场化运作应理性推进，对生态景区发展现状、存在的问题和未来发展目标要做到心中有数，掌握管理资源的主动权，使保护与开发并重，避免出现因急于招商引资出政绩而低价转让经营权的问题。为防止国家利益受损，生态旅游景区的门票不能被开发商垄断或者捆绑上市，应更多地用于对生态旅游资源的保护性开发上。

（三）加大当地居民在生态旅游开发中的参与力度

旅游地居民是旅游地社会文化的重要组成部分，拥有维护自身良好发展的权利，因此，在吉林省生态旅游开发过程中要充分考虑当地社区居民的利益，尊重当地社区居民的知情权，在生态旅游开发的各个环节要与社区居民加强沟通，让社区居民以更积极的态度参与到生态旅游开发过程中。保证居民的优先就业权，尽可能保证当地居民在进行基础设施建设、旅游开发及餐饮等相关服务行业的经营活动中被优先雇佣。

加大对当地居民的培训和教育的力度。通过整体培训，普遍提高居民的生态意识、参与意识、商业意识、竞争意识；通过多层次、有针对性的培训，提高当地不同类别、不同人群参与生态旅游的能力，保证人人能充分参与到生态旅游活动中去，使当地居民真正成为旅游业的主体，以此提高当地居民的收入水平和生活质量，带动当地经济发展。为了切实保障社区居民从生态旅游开发中获益，要注意合理把握社区居民参与过程中的细节问题，如建立法律保障制度，采取公平合理的经济利益分配方式等。

（四）加强政府部门的宏观调控与管理

生态旅游利益主体的协调共赢是生态旅游地开发实现可持续发展的保障。在生态旅游开发过程中，政府既是“游戏规则”的制定者也是生态保护的倡导者、旅游经营的监督者、利益相关主体的协调者。因此，各级政府应明确自己的责任，积极发挥主导、协调作用，从全局出发，制订有效的政策框架、约束条件与利益分配方式，加强对投资和开发生态旅游相关企业行为的监管（如加强认证体系建设），协调各利益群体之间的沟通与合作，并将每个利益相关者的行为置于合理的制度与规范的约束之下，从而保障生态旅游开发对目的地社区的经济、社会、文化、环境发展的良性推动作用。

同时，政府部门要做好具有前瞻性和基础性的工作（如制定与市场相配套的政策、优化旅游市场经营环境、保证前期基础设施建设的必要投入等），以防治因市场功能不足而造成市场竞争的无序。

综上所述，生态旅游开发涉及多个利益主体，要实现吉林省生态旅游的可持续发展，就必须平衡各利益相关者之间的关系，确保每个利益主体都能公平地分享发展生态旅游带来的实惠并承担相关的保护责任，从而为全省生态旅游的健康有序发展奠定坚实的基础。

［1］阎友兵，成红波.旅游景区经营权的转让［J］.湘潭大学学报，2004，（5）：131－134.

［2］李若凝，孙刘伟等.旅游资源开发的利益协调机制研究［J］.生态经济，2006，（02）：99－102.

［3］王连球，陆利军.从博弈视角看旅游开发中的利益协调［J］.商场现代化，2009，（02）：265－266.

［4］宋瑞.生态旅游：多目标多主体的共生［D］.中国社会科学院，2003.

（责任编辑：高 静）

The Establishment of Interests－coordinating Mechanism in Jilin Eco－tourism Development

ChenJingyi，Sun Hongfei

Eco－tourism development involves multiple stakeholders，how to establish a reasonable interests coordination and distribution mechanism In between different stakeholders has become the key to realize tourism sustainable development.Based on the present situation of jilin eco－ tourism development，this paper analyzes interests distribution status of eco－tourism major stakeholderk，explores the main reason of existing problems，finally proposes the mechanism and main measures of solving interests distribution，hope to provide the beneficial reference for the sustainable development of regional tourism economy.

Jilin Province；eco－tourism；interests coordination；mechanism

F592.68

A

1007－8207（2011）06－0043－03

2011－05－15

陈景翊 （1965—），男，内蒙古赤峰人，吉林工程技术师范学院副教授，研究方向为旅游文化；孙虹飞（1975—），女，河北宁河人，吉林工程技术师范学院讲师，研究方向为企业管理。

本文系吉林省教育厅 “十一五”社会科学研究项目 “吉林省生态旅游开发研究”的阶段性成果，项目编号：2008180。