加强我国农村养老服务机构建设的对策探讨

□ 姜彦国

（重庆师范大学，重庆 400047）

加强我国农村养老服务机构建设的对策探讨

□ 姜彦国

（重庆师范大学，重庆400047）

我国的农村人口基数较大，随着人口老龄化速度的加快，传统的家庭养老功能不断弱化，农村养老服务业发展滞后的问题愈加突出，因此，急需大力发展农村养老服务业，以促进农村稳定及社会和谐。本文分析了农村养老服务机构存在的主要问题，并提出了相关对策。

农村养老服务机构；老龄化；制度创新

随着经济体制改革和社会转型的不断发展，我国农村养老所面临的问题越来越多。据2000年第五次人口普查显示：我国65岁以上人口已达8811万，占总人口的6．96%。8811万老龄人口中农村为5938万，占老龄总人口的67．4%。[1］据2002—2005年《中国人口统计年鉴》数据显示，2001—2004年，我国乡村人口中65岁以上老人所占比重每年以4%的速度增长，农村老龄化问题更为突出。但目前我国农村的养老保险机构很不完善，农村社会养老保险水平呈下降趋势，因而大力加强农村养老服务机构建设是目前亟待解决的问题。

一、我国农村养老服务机构的现状分析

截止到2009年底，我国人口总数已达到13．35亿人，其中农村人口为7．13亿人，约占总数的53．40%。[2］据民政部门统计，我国目前农村失能和半失能的老年人已超过20%，农村空巢和类空巢家庭已达到48．9%。因此，我国农村老龄人口基数大，农村高龄、半失能、失能老年人口快速增加，传统养老功能不断弱化，社会化养老服务的需求日益强烈。事实表明，机构养老在农村扮演着越来越重要的角色，对于解决广大农民 “老有所养”问题、促进社会和谐可持续发展、农村养老服务均等化以及社会主义新农村建设都具有重要的作用。

我国农村老龄人口的快速增加，为老年服务业的发展创造了美好的前景，但由于农村资源不足，暴露出我国农村老年服务业发展中存在以下问题：

⒈我国农村养老服务机构数量匮乏。据估计，目前我国每9人中就有1位老人，到2050年每3－4人中就将有1位老人，养老机构与设施严重匮乏。截至2005年底，各地建有各级各类养老服务机构近39546家，床位149．7万张，收养老人1102895名，仅就床位数来讲，刚刚超过老年人总数的1%，较之于国际社会通行的5%～7%的比率相差甚远。[3］长期以来，在城乡二元结构体制下，各级政府财政对农村养老服务机构的投入与城市相比微乎其微，难以满足农村养老服务的需求。主要体现在以下几点：第一，目前我国农村地区现有的养老服务机构中，政府主办的养老机构仍然占大多数，社会参与不足。如北京市的养老机构65%是由政府主办的。很大一部分原因是社会办养老机构缺少国家和地方政府的支持，或是政策不能落到实处，在与政府主办的养老机构的竞争中处于劣势。[4］第二，由于制度建设和安排的障碍，社会资本难以有效地进入农村养老服务机构，未能形成政府与社会组织、私人部门共同提供农村养老服务机构的良好合作。政府是农村养老服务供给的单一性、主导性供给主体，容易导致效率低下和应对市场变化能力差等问题产生“政府失灵”。

⒉我国农村养老服务机构存在供需失衡。按照国家统计局统计，2007年农村居民平均每人年总收入为5791元，但平均每人的年总支出竟达到5137元，其中家庭经营费用支出是1432元，购置生产性固定资产是147元，生活消费支出3223元。[5］农村地区老年人可支配收入偏低与农村养老服务机构收费标准相对偏高之间的结构性矛盾愈显突出。

据统计，北京、上海等郊区养老院却“吃不饱”，床位空置率多达四成。北京市民政局福利处副处长魏小彪分析，一个重要原因是养老机构布局与群众需求不匹配，供给与需求错位。[6］此外，宋宝玉等人对全国14个省区的50000位老年人进行的问卷调查显示，有95%的老年人选择了 “共同居住和独自居住居家养老”模式，有5%的老年人选择了“机构养老”方式。[7］但由于种种原因，我国的机构养老发展比较缓慢。见下表：

夏锋认为，政府尤其是基层政府公共服务能力不足和公共财政体制不完善是造成农村基本公共服务供求矛盾的主要根源。[8］同时，由于制度建设和安排的障碍，社会资本难以有效地进入农村养老服务机构。造成农村养老服务机构供需失衡的主要原因是农民的需求表达机制和表达渠道缺乏，结果造成政府提供的公共服务与农村养老服务需求不符。同时，由于目前我国农村地区农民的组织化程度较低，难以承担利益诉求和权益保障的重任，因此，未能形成农村基本公共服务的有效表达机制。

⒊我国农村养老服务机构总量不足且服务质量欠佳。从社会发展角度来看，在经济发展、社会转型和人口转变等重大社会变革的作用与影响下，我国农村家庭的内涵与外延都产生了质的变化：家庭规模小型化、家庭结构核心化、养老功能弱化。目前，期望入住养老机构的人已占一定比例，尽管我国养老服务机构提供的床位数在逐年增加，但仍然满足不了我国农村老年群体的养老需求。截至2008年底，全国共有各类养老机构3．8万余个，床位2．35万余张，平均计算每千名65岁及以上老人约有床位23张，与发达国家每千名老人有床位50～70张相比差距很大。[9］

众所周知，机构养老服务是涉及福利服务、医疗保健、社会参与等相关领域的全方位养老护理服务，住养老人对机构养老服务的需求与养老服务机构所提供的硬件设施、技术含量、服务水准呈现“剪刀差”。我国目前养老服务机构面临的诸多问题，尤其是服务质量问题亟待提高。

⒋我国农村养老服务机构存在统筹层次低和地区差异较大的问题。目前，我国农村地区的养老服务机构大多实行县乡统筹，总体上统筹层次偏低。农村机构养老服务呈现“条块化”和“碎片化”现象，不利于人员的流动和通过组合投资方式降低投资风险，提高收益。此外，由于不同农村地区的自然条件、经济发展、市场条件、收入水平与技术水平及资源状况的不同，农村养老服务机构的配置水平与价格水平亦存在一定程度的差距，不利于统筹城乡养老服务和区域养老服务。

二、我国农村养老服务机构的多维分析

⒈我国农村养老服务机构的制度安排分析。老年人口的生活保障问题是一个对每个社会成员都会产生深刻影响的社会、经济问题。长期以来我国实行的是家庭养老的模式，但随着工业化和城镇化过程中家庭养老功能的不断弱化以及社会养老观念的变化，原有家庭养老的非制度安排逐渐瓦解，从而产生对社会提供正式制度安排的需要。

罗尔斯认为，社会公平的实现应通过经济利益的调节和补偿、社会差距的缩小，使得生活极其困难的个体以及群体的状态达到最优化，同时确保公平的机会平等。[10］党的十七大明确提出，要扩大公共服务，促进社会公平正义。以公平为基础，构建有中国特色的农村养老服务制度，既是实现公平的前提，又有利于农村养老服务机构的良性运行。

⒉我国农村养老服务机构的财政安排分析。从历史上来看，农村养老服务机构的正式安排与政府的作用是分不开的。随着市场机制的逐步完善，政府在农村养老服务体系中的作用在 “政府失灵”现象中体现出来，这也促使人们重新认识政府与市场的关系以及重新界定政府的职能和事权财权的资源配置模式。

目前我国城乡老年人口人均收入的比例为4．7：1，高于一般城乡居民收入的比例3．22：1。城乡1010万贫困老人中，农村有860万，占城乡贫困老年人总数85%以上。农村老年人贫困发生率约为8．5%，城镇约为2．5%，中西部更突出，农村老年人贫困比例达50．8%。[11］因此，应以公平为出发点优化财政制度，缓解老年贫困问题，维护社会和谐与稳定。同时，在农村税费改革后实现农村财政制度创新，解决乡镇政府财政资金缺乏问题，完善财政转移支付制度，确保在政府财力有限的情况下，保证农村养老机构的必要投入，解决农村养老服务机构数量和质量方面的问题。

⒊我国农村养老服务机构的社会安排分析。人口老龄化是世界上大多数国家都面临的共同问题，但是，由于我国的人口问题和结构特征使得中国人口的老龄化问题对经济、社会以及养老服务体系的影响要比其他国家严重得多。2005年2月21日，胡锦涛同志在中共中央政治局第20次集体学习会上提出：构建和谐社会，“要适应社会主义市场经济发展和社会结构深刻变化的新情况……要加强对社会结构发展变化的调查研究，深入认识和分析阶层结构、城乡结构、区域结构、人口结构、就业结构、社会组织结构等方面情况的条件下我国社会发展的特点和规律，更好地推进社会建设和管理。”[12］因地制宜、因时制宜地加强我国农村地区养老服务机构建设，有利于优化我国的社会结构，有利于促进社会和谐。

三、加强我国农村养老服务机构建设的对策

当前，我国农村地区养老服务的供给不足是影响社会主义和谐新农村的重要因素。为能更好地适应我国农村老龄社会的发展，满足农村日益增长的养老服务需求，可以考虑以下举措：

⒈积极推动制度创新。制度经济学理论表明，制度要素是经济增长和社会发展的核心要素，有效的制度建设和安排能有力地推动经济社会协调发展。要改善农村地区养老服务的制度基础，首先就要完善相关的法律法规，逐步实现城乡养老服务均等发展的制度化与法律化。一方面，要建立健全农村地区养老服务的法律法规体系，尽快出台《社会保障法》、《农村养老服务机构管理条例》等一系列法律法规，为农村地区养老服务提供制度性的保障；另一方面，要不断完善农村养老服务的监管机制，以避免农村地区由于信息不对称和农民认识能力的局限造成缺位、错位等现象。此外，还要注意新旧体制的衔接和并轨，逐步建立全国范围内的、统筹城乡的养老服务机制。

⒉积极完善公共财政体制。近期来看，不断完善公共财政制度，解决不同地区的农村养老服务机构在硬件设施、人员培训及资金投入不均等问题是当务之急。一是合理界定中央、省市和乡镇政府提供农村养老服务机构的事权和财权，有效保障农村养老服务机构的资金投入；二是完善财政转移支付制度，促进不同区域、城乡养老服务机构供给均等化；三是调整财政支出结构，确保有限的财政投入优先安排到农村养老服务的社会保障中去，解决农村地区养老服务机构数量不足和质量低下的问题。

⒊积极推进农村养老服务社会化进程。埃莉诺·奥斯特罗姆等人提出以多样化的提供方式取代单一政府提供方式，由政府以外的其他主体提供。[13］因此，在农村地区养老服务机构的供给中，要充分发挥各级政府的主导作用，完善农村养老服务机构的制度环境和市场秩序，充分利用市场力量和社会组织，实现供给主体的多元化。当前，尽管政府是农村养老服务机构供给的主导性主体，但政府可以通过合同承包、许可经营等实现供给方式的多样化。总之，要通过改革实现农村养老服务的供给主体多元化、供给方式多样化和资金来源多元化。

⒋积极推动养老服务体系创新。在市场经济社会中，随着我国经济社会的发展和城镇化速度的加快，人口流动对农村养老服务机构的影响会逐渐增大，只有不断完善农村养老服务机构体系，建立全国统一的养老服务市场，打破城乡二元体制对养老服务流动的阻碍，统筹城乡养老服务网络，才能实现养老服务均等化。在此过程中，我们要注重对农村养老服务机构的绩效管理，就要坚持以提供养老服务的结果为导向，提高农村养老服务机构的效率和质量，同时要始终以人为本，坚持绩效管理评估的透明性和公开性，对农村养老服务机构的数量、质量、公平性等方面进行评估。

在我国社会转型和经济发展的过程中，农村养老服务问题变得越来越凸显。在一个农业大国，任何公平与可持续发展都离不开农民的参与，假如数量庞大的农村老人的福祉被忽视，那么“三农问题”的化解也就无从谈起。因此，要妥善化解农村养老服务问题必须转变农民处于从属地位的社会结构和制度安排。总之，公平和可持续的涉农政策和实践应与时俱进，系统而有效地关注农村养老机构建设，这是建设社会主义新农村所面对的一个重大挑战。

[1］中国统计年鉴（2001）[M］．中国统计出版社，2001．

[2］国家统计局．中华人民共和国2009年国民经济和社会发展统计公报[R］．2010－02－25．

[3］2009－2010年中国养老机构市场研究与投资前景咨询报告[DB/OL］．中国调研报告网，2009－04－21．

[4］[6］葛超．城市与乡镇地区养老机构现状调查与对比分析[EB/OL］．http： //sp．ruc．edu．cn/index．2010－01－10．

[5］国家统计局．中华人民共和国2008年国民经济和社会发展统计公报[R］．2008．

[7］许爱花．社会工作视阈下的机构养老服务[J］．江淮论坛，2010，（01）：128．

[8］夏峰．从三维视角分析农村基本公共服务现状与问题[J］．统计研究，2008，（04）：103．

[9］胡泊．中国老年服务业发展分析[J］．社会科学战线，2010，（08）：260．

[10］约翰·罗尔斯．正义论[M］．何怀宏等译．中国社会科学出版社，1998．

[11］穆念河．普惠制“新农保”填补了农村社会养老的空白[EB/OL］．http： //www．lwkeji．com/new＿contnent．php？id＝3209，2009－08－27．

[12］胡锦涛在中共中央政治局第二十次集体学习时强调：加强调查和研究 着力提高工作本领 把和谐社会建设各项工作落到实处[N］．人民日报，2005－02－23（1）．

[13］（美）奥斯特罗姆，帕克斯，惠特克．公共服务的制度建构[M］．上海三联书店，2000．

（责任编辑：王秀艳）

Abstract：The large rural population－base，accelerated aging，the basic pension in the current social security system in rural areas continue to improve the situation，because of the traditional function of the continuous weakening on family pension，the pension service lags behind in rural areas that the problem is even more serious and prominent，which much－needed vigorously develop the rural old－age services to promote rural stability and social harmony．This paper analyzes the main problems of the pension services in rural areas and proposed a series of countermeasures．

Key words：new rural pension services；problems；countermeasures

Strength the Rural Pension Agency of the Countermeasure in China

Jiang Yanguo

D632．1

A

1007－8207（2011）03－0074－03

2010－12－13

姜彦国 （1980—），男，吉林松原人，重庆师范大学政治学院马克思主义中国化专业研究生，研究方向为中国行政管理理论与实践。