城管综合执法：多视角分析与路径选择——以广州市为例

□吴凯

（广州市委党校荔湾分校，广东 广州 510360）

城管综合执法：多视角分析与路径选择
——以广州市为例

□吴凯

（广州市委党校荔湾分校，广东 广州 510360）

城管综合执法机构自成立以来，其合法性备受质疑。执法手段粗暴，执法形象受损；执法成本高昂，执法效率低下；城管人员与被管理者情绪对立，甚至发生暴力冲突。本文以广州市为例，从博弈论、经济学、社会学、行政法学以及法理学等多个视角分析了当下城管综合执法的困境，并提出了相应的对策。

城管执法；综合执法；行政执法；城市管理；广州市

近年来，广州市政府不断加大城管综合执法体制改革力度，努力提升执法效果和执法质量。2009年7月，广州市开始推进城管综合执法中队下放属地街道管理的改革试点工作；2010年8月，又开始在荔湾区南源街和逢源街设立集中摆卖试点。但是，城管人员与被管理者之间的情绪对立甚至暴力冲突并未消除。归因于城管体制问题还是城管职能问题？属于城管人员管理水平问题还是被管理者的素质问题抑或社会问题，还是兼而有之？笔者对此进行了分析和探讨。

一、广州市城市管理综合执法范围及措施评析

⒈广州市城市管理综合执法范围评析。根据广州市人大常委会第十一次会议于2008年8月1日通过、2009年9月1日正式施行的 《广州市城市管理综合执法条例》（以下简称《条例》），广州市城市管理综合执法范围包括授权行政处罚权和受委托行政处罚权两个部分，共计203项。其中，授权执法范围涉及“市容环境卫生、城市规划、绿化、环境保护、工商、市政、建筑施工、燃气、供水、城市房屋强制拆迁、救助、市白云山风景名胜区、养犬管理”等13个方面共160项；委托执法范围涉及“建筑施工、路灯照明、房地产、燃气、供水、人民防空、社会医疗机构管理”等7个方面共43项。正是这些繁琐的执法事项导致城管综合执法机构自成立以来一直处于尴尬的境地。一方面，它始终担当“出力不讨好”的黑脸角色——在解决 “让市长满意”还是 “让市民满意”、让城市主流居民“活得好”还是让弱势群体“活下去”的两难选择中，每时每刻都要直面那些社会中最现实又最尖锐的社会矛盾；另一方面，它又要把原已拥有行政执法权的部门无力执行甚至不愿执行的行政处罚权集中起来独立行使。[1］

⒉广州市城市管理综合执法措施评析。《条例》单列第2章共计19条详细规定了广州市城市管理综合执法措施，具体包括日常巡查、受理举报、询问当事人和证人、收集和调取物证、勘验和拍摄现场照片、录音录像、先行登记保存证据、责令停止建设、限期拆除、查封和扣押、强制拆除、书面通知供电供水或者通讯企业中止供电供水及通讯服务、拍卖查封和扣押物品抵缴罚款等措施。由此可见，广州市城市管理综合执法机关除了行使行政处罚权外，还行使了行政检查、即时强制、强制执行等权力。但是，由于该《条例》属于市级人大常委会制定的地方性法规，法律位阶较低，设定的处罚措施不能与宪法、法律、行政法规以及广东省的地方性法规和地方规章等上位法相抵触，否则无效。因此，其处罚权限较小，导致城管综合执法强制力不够、违法成本低廉。

二、城管综合执法的多视角分析

⒈城管综合执法是一个由行政机关、行政相对人以及其他利益主体共同构成的多元博弈过程。以乱摆卖为例，在城管综合执法过程中，利益主体除了行政机关和行政相对人之外，还包括消费者、合法经营者和居民。城管综合执法机关代表政府履行城市管理综合执法职能，行使相关的综合执法权，以实现城市综合整治为主要目标。行政相对人通过摆卖方式可以省却店铺租金并逃避税收以实现利润最大化。因此，即使摆卖者以低于同类商品合法经营者的价格销售，也能保证其相对利润的最大化。消费者通过购买摆卖商品也可以实现自身利益的最大化：一是商品买卖的相对便捷性，二是商品价格的相对低廉性。合法经营者需要交纳店铺租金和税收，其经营成本通常高于摆卖者，因而商品价格一般也高于摆卖者。因此，如果摆卖者在合法经营者周边摆卖同类商品，消费者通常优先购买摆卖者商品，这样势必影响合法经营者的正当经营。为此，合法经营者组织过多次罢市活动，共同抵制乱摆卖现象。乱摆卖周边居民往往站在政府和合法经营者一边：一是乱摆卖影响了市容和环境卫生，二是乱摆卖影响了居民出行。笔者认为，城市大量乱摆卖现象的存在，主要应归因于广阔的消费市场。也就是说，消费市场成为乱摆卖现象中多方主体利益博弈的原动力。

⒉城管综合执法高额执法成本与行政相对人低额违法成本之间严重失衡。随着城管执法范围的不断扩大，执法投入的人、财、物越来越多，执法成本也越来越高。例如：早在1985年，广州市荔湾区只有一支隶属于广州市市政建设局的城市管理监察中队，该中队属于科级单位，工作人员只有10人左右；目前，荔湾区城市管理综合执法分局有工作人员 （包括执法人员、协管员、后勤人员）916人，2009年区财政拨付公共经费4971万元。以整治乱摆卖“黑点”为例，由于无证商贩具有流动性，甚至形成以广西、河北、河南、安徽、湖南、四川、东北、潮汕、电白等籍贯为纽带的年轻化、专业化、集团化经营，并且装备对讲机等现代通讯手段，甚至出现划定摆卖区域、收取保护费的黑恶势力。因此，城管执法机关必须动用十几位甚至几十位执法人员和协管员采用围追堵截方式或“铁桶阵”方式执法。但是，执法人员一旦撤离现场，无证商贩即刻打道回府，乱摆卖现象依旧存在。面对执法人员，无证商贩有两种选择：一是打包走人，逃避执法，无需支付任何对价。多数情况下，这是无证商贩的理性选择。二是当天的物品和工具被执法人员暂扣或者没收。即使被没收，无证商贩也只有一天的损失，第二天依然可以重操旧业。正是因为只需支付低额的违法成本对价，无证商贩对城管执法表现出漠视甚至对抗的态度。这就是城管综合执法高额执法成本与行政相对人低额违法成本严重失衡的必然结果。

⒊国家立法缺失、责权利不统一、执法程序失范、暴力抗法频发等加剧了城管综合执法的风险。首先，在国家立法层面，尚无一部规范城市管理综合执法行为的法律。实践中城管 “借法执法”，即履行职能主要依赖其他部门如建设、规划、市政、园林、工商、公安、环保等部门的法律法规，导致城管综合执法的合法性备受质疑。由于缺乏统一规范，导致城管到底应该履行哪些职责、行使哪些权力、承担哪些责任，实践中各地各自为政。其次，城管综合执法的职能主要是从原来的建设、规划、市政、园林、工商、公安、环保等部门的处罚权全部或者部分划转过来，这些职能绝大部分也是原来部门管不好、管不了的事，如工商移交的“无证商贩占道经营”，但是权力却没有随责任相应移交，导致城管综合执法责权利不统一。再次，尽管各地城管综合执法设置了基本程序，但是不少程序没有可操作性，导致实践中城管综合执法程序失范。例如：《条例》第18、20、24条有关笔录和清单制作程序均规定了当事人的签名或者盖章义务。但在实践中，绝大多数当事人拒绝签名和盖章。根据《条例》第26条规定，如果当事人拒绝签名、盖章或者不在现场的，应当由无利害关系的见证人签名、盖章见证或者由公证机构进行现场公证。同样，绝大多数见证人会拒绝签名和盖章见证，而且大多数情况下公证机构无法进行现场公证。因此，《条例》第26条补充规定：见证人拒绝签名、盖章或者无见证人的，城市管理综合执法人员应当注明情况。但是，这样制作的笔录和清单在法庭上是难以作为证据被采信的。另外，城管执法人员经常遭遇行政相对人的暴力抗法，严重威胁到人身安全。据统计，2009年度，荔湾区发生暴力抗法事件56宗，其中23宗性质恶劣；30多位执法人员负伤，其中7人伤势严重。可见，国家立法缺失、责权利不统一、执法程序失范、暴力抗法频发正在加剧城管综合执法的风险。

⒋运动式执法难以形成城管综合执法的长效机制。运动式执法是我国行政执法的一大特色，往往是因为某项重大行政管理事务引起上级领导的高度重视，上级领导作出重要批示，然后有关部门紧急动员，执法人员集中治理。这种具有临时性、反复性和不确定性的运动式执法，对社会违法行为坚持“从重、从严、从速”的处理，在一定时间范围内社会效果明显，但从长期看，严重破坏了法治的公平、统一和稳定，助长了违法者对违法行为的投机心理，致使违法行为屡禁不止。[2］每当重要迎检工作来临，街道两边的乱摆卖现象就会消失，但迎检工作一结束，乱摆卖现象又恢复原貌。例如：某城管执法中队辖区内有一个以连锁经营哈密瓜为主的无证商贩集团，在一次重要迎检工作来临之际，执法人员晓之以理、动之以情，希望无证商贩在迎检期间不要出来乱摆卖。无证商贩便利用了执法人员急需迎检的心理，提出如果执法人员将哈密瓜全部买下来，他们当天就不再摆卖，万般无奈之际，执法人员只好包销了哈密瓜。但第二天，无证商贩集团又运来了更多的哈密瓜，再次要求执法人员包销，否则他们将继续摆卖。这就是运动式执法所支付的对价。由此可见，运动式执法难以形成城管综合执法的长效机制。

⒌城管综合执法中队下放街道管理体制削弱了综合执法功能。2009年7月，广州市开始推进城管综合执法中队下放属地街道管理体制的改革试点工作，即将城管综合执法中队的人、财、物全部移交给属地街道办事处，由属地街道办事处统一调配城管综合执法中队，区城管综合执法分局仅对其进行业务领导。从试点一年情况看，一方面，这一改革有利于街道办事处属地管理、统一指挥、直接调配执法中队，提高了执法效率；另一方面，有利于增强执法中队对街道办事处的认同感和归属感，提高了福利待遇。但是，其弊端也显而易见：第一，街道办事处是区级人民政府的派出机构，并非一级政府，基本职责是完成区政府委托的、以服务社区为主的行政管理事务；城市管理综合执法机关是本级人民政府实施城市管理综合执法的行政机关，基本职责是行使市容环境卫生、城市绿化、城乡规划、市政、环境保护等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。由此可见，街道办事处与城管综合执法中队的基本职责完全不同。执法中队移交街道办事处，意味着街道办事处可以根据需要安排其工作，包括并不属于城管综合执法职责范围的其他行政管理事务，如果这样，街道办事处就会以其强势的行政管理职能削弱执法中队的综合执法职能。第二，执法中队的执法人员必须经过专业培训、持证上岗，如果街道办事处随意调配执法人员的工作岗位，不利于建设一支稳定的、专业的、高素质的综合执法队伍。第三，执法中队的实际领导权掌握在街道办事处，区城市管理综合执法分局只是业务领导，难以在全区范围内采取统一的综合执法行为，导致各个执法中队条块分割、各自为政。第四，责任主体不清晰。如果执法中队因违法行政需要承担法律责任，谁来承担呢？执法中队属于内设机构，不是适格的责任主体，应当首先被排除。那么，究竟是由区城市管理综合执法分局还是由属地街道办事处承担责任？如果由区城市管理综合执法分局承担责任，确实有失公平，因为执法中队的人、财、物已经全部移交到街道办事处；如果由属地街道办事处承担责任，但其自身仅仅是区级人民政府的派出机构，并非一级政府，难以独立承担责任。

⒍部门联动不力影响了城管综合执法效果。由于城管综合执法处罚权限的有限性，其部分执法事项需要建设、规划、市政、园林、工商、公安、环保等部门协助，但在实践中，部门联动不力，各自为政，资源缺乏共享，导致城管综合执法效率不高。例如：公安部门在一些重点路段安装了视频监控录象，但是目前城管综合执法部门并没有共享全部资源。又如根据《治安管理处罚法》第50条第1款第2项规定：“阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处警告或者200元以下罚款；情节严重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款”；《刑法》第277条第1款也规定：“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金”。但是，当城管综合执法人员在执法过程中遭遇暴力抗法诉诸公安部门时，公安机关为了降低发案率或者犯罪率，并没有按照相关法律和情节给予暴力抗法者治安处罚或者刑事拘留，大多数情况是作为民事纠纷来处理。这种处理结果必将对城管综合执法工作造成极大的负面影响。

⒎媒体不当宣传形成了城管综合执法的不良氛围。媒体是一把双刃剑，宣传得当有利于营造良好的社会氛围；宣传不当必将误导受众。为了迎合受众的心理、吸引受众的眼球，有的媒体往往站在被受众视为弱势群体的乱摆卖者角度，不当渲染城管综合执法氛围。例如：在乱摆卖者进行暴力抗法时，城管综合执法人员与乱摆卖者产生肢体接触，媒体往往不是全面、客观地报道事件的整个过程，而是截取某一个对城管综合执法机关不利的片段，然后加以放大，给受众造成一种城管综合执法人员不让弱势群体活下去的错觉。

⒏公民守法的主客观条件对城管综合执法产生了潜移默化的影响。守法的主观条件是守法主体的主观心理状态和法律意识水平。通常人们的政治意识、法律意识、道德意识、文化教育程度等都对其守法行为产生了潜移默化的影响。守法的客观条件是守法主体所处的客观社会环境，如法制状况、政治状况、经济状况、民族传统、国际形势、科学技术的发展等都会对守法行为产生不同程度的影响。[3］（p244－245）这一现象在城管综合执法领域体现得尤其明显。例如：乱摆卖者文化程度比较低，绝大多数为初中以下或半文盲，在他们看来，不管是否违规，是否影响他人，赚钱才是硬道理。正是乱摆卖者这样的主观心理状态和法律意识水平对城管综合执法产生的潜移默化的影响，加大了城管综合执法的难度。

三、城管综合执法的路径选择

⒈全国人大及其常委会应当尽快制定一部关于城管综合执法的基本法律。我国城市管理队伍从1997年开始行使相对集中行政处罚权以来，城管到底应该管什么、不应该管什么，履行哪些职责、行使哪些权力、承担哪些责任，应该由法律来界定，这既是行业规范，也是执法保障。但是，在国家立法层面，尚无一部规范城管综合执法的基本法律，立法缺失导致各地城管各自为政。因此，当下，全国人大及其常委会应当在总结全国城管综合执法经验的基础上尽快制定一部关于城市管理综合执法的基本法律；如果条件还不成熟，全国人大及其常委会可以授权国务院先行制定一部关于城市管理综合执法的行政法规。只有这样，才能统一全国城市管理综合执法的执法范围、职权范围、执法措施、执法程序、执法监督、执法保障以及法律责任等，真正实现城管执法“有法可依”。

⒉规范城管综合执法程序，降低执法风险。由于大多数行政相对人的不配合，取证难已成为城管执法的一大瓶颈，导致城管综合执法失范与执法困难的两难选择。因此，立法机构可以参照《行政处罚法》的规定，根据违法事实设置简易、一般和听证三种不同的执法程序：违法事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚。例如：对于大多数乱摆卖行为，可以由两位城管综合执法人员直接适用简易程序，当场作出行政处罚；城管综合执法机关需要作出责令限期拆除或者强制拆除重大违章建筑等行政处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，应当组织听证；其他适用一般程序，城管综合执法人员必须全面、客观、公正地调查、收集有关证据，必要时依照法律、法规的规定进行检查。只有根据违法事实设置不同的执法程序，才能增强执法程序的操作性，化解执法程序风险；同时，也能够降低执法成本，提高执法效率。

⒊城管综合执法应当刚柔相济，体现行政执法的比例原则。所谓柔性执法，就是指城管执法不是通过扣押、处罚等强制性方式实施，而是通过劝说、教育、行政指导、行政合同等非强制手段实施。[4］反之，则为刚性执法。由于柔性执法可以减少执法强制力、扩大教育量、缩小对立面，因此，城管综合执法应当刚柔相济，体现行政执法的比例原则。对于大多数违反城市管理规定、对抗性不强的行政相对人，执法人员应当以柔性执法为主、刚性执法为辅；相反，对于暴力抗法等对抗性较强的行政相对人，执法人员应当加大对违法者的处罚力度，提高违法成本，增强执法的刚性。只有这样，才能真正体现行政执法的比例原则，实现法律效果与社会效果的统一。

⒋加强城管综合执法部门联动，提高执法效果。由于城管综合执法处罚权限较小，因而部分执法事项需要多个部门联动。一是横向部门联动。也就是需要建设、规划、市政、园林、工商、公安、环保等部门配合执法。例如：在不到500米的荔湾区宝华路段，曾经是广州市城管综合执法的“难点”，有1000多个乱摆卖无证商贩，每天动用的城管执法人员、协管员以及其他工作人员100多人，但是执法效果一直不好，而且经常发生暴力抗法现象。从2010年4月开始，宝华路段的城管综合执法工作由所在街道派出所全面接管，每天分三班由1－2位巡警、6－7位辅警以及2－3位城管综合执法人员共同组成联合执法队，联合执法队形式上仍然由城管综合执法人员履行其城市管理综合执法职责，派出所只是辅助执法，实质上派出所充分发挥了其可以限制公民人身自由的震慑作用，结果执法效果特别好。二是纵向部门联动。即需要市、区、街等城管综合执法部门的联动。但是，目前城管综合执法仍处于一种市与区、区与区、街与街之间各自为政的执法状态。例如视频监控录像不能形成覆盖全市网络的情况。

⒌结合城区特点，实行分区经营、准入管理。从城区特点分析，城管综合执法没有必要做到各地完全一致、整齐划一。因此，管理者应当摒弃“一刀切”、“简单化”的管理理念，可以实行分区经营、准入管理。如上海、重庆两市，先后提出了“不再一律封杀马路摊点”和“有序开放马路摊点”的政策。目前，重庆市已经规划了400多个马路摊区，设置摊位1万多个，主要出售一些日常小商品，解决弱势群体的就业问题。[5］笔者认为，广州市可以借鉴上海、重庆两市流动商贩管理的成功做法，设定禁止区、限制经营区和开放区。在核心、重点区域，禁止无证摊贩的经营活动；在非重点、非核心区域则可以在固定经营区位和时间的前提下允许有限经营；而在其他区域，则可以完全放开允许商贩自由经营。[6］2010年8月，广州市荔湾区开始在南源街和逢源街设立集中摆卖试点，每个摊点每天收取5－10元管理费以确保卫生保洁和治安联防的基本运作费用，同时设置三个准入条件：一是持有本市户口或居住证，二是持有本市失业证，三是户口所在地街道或居委会出具的低收入证明。[7］从两街试点工作看，设立集中摆卖点收编了辖区内370多档流动商贩，在一定程度上解决了本地困难群体的生计问题，促进了城管综合执法机关由控制者、管理者向服务者角色的转变。

⒍拓宽就业渠道，加大社会保障力度。笔者多次与一位流动商贩交谈：他一家三口住在一间不足30平方米的平房里，妻子瘫痪卧床，女儿读初二；2008年2月，自己也因病被一家私营企业辞退，从此主要依靠最低生活保障艰难维持生存，于是做起了流动商贩，以补贴家用。他经营的商品非常简单：两个搭在肩上的编织袋，里面装了一些生姜、蒜头、土豆、芋头、地瓜等干货以及少量时鲜水果，随身携带馒头、饭团等干粮，外加一杆秤；每天净利润40－50元左右。不可否认，不少流动商贩确实属于社会最底层的弱势群体，他们也要生存。对于这些就业困难的弱势群体，一方面，政府应当给他们创造更多的就业机会；另一方面，政府应当加大社会保障力度，提高全民的最低生活保障标准。只有这样，才能将这部分流动商贩劝离乱摆卖岗位。

⒎提高应对媒体的能力，化解突发事件危机。城管综合执法机关应当努力培养全体执法人员应对媒体的技巧，特别需要培养自己的新闻发言人，提高应对媒体的能力；一旦在城管综合执法过程中引发突发事件，应当迅速召开新闻发布会，积极、主动、全面、客观地将突发事件向媒体发布。只有这样，才能变被动为主动，及时化解突发事件危机。

⒏加大普法宣传力度，提升公民的法律意识。现在正值“六五”普法推广之际，政府应当充分利用这一契机，大力推动普法“进社区、进家庭、进公民”，提高普法工作的实效性和针对性，提升公民的法律意识。只有这样，才能增强公民抵制违法行为的自觉性。

[1］辛俊强．城管执法不可越位、缺位、错位[N］．人民日报，2010－06－23．

[2］喻兴龙．深化城市管理综合执法改革，构建和谐城管—兰州市城市管理综合执法问题研究[J］．西北民族大学学报（哲学社会科学版），2008，（05）：80－81．

[3］张文显．法理学[M］．高等教育出版社，2007．

[4］[5］马怀德，王柱国．城管执法的问题与挑战——北京市城市管理综合行政执法调研报告 [J］．河南省政法管理干部学院学报，2007，（06）：56，66．

[6］马怀德．完善城管综合执法需更多智慧[N］．法制日报，2006－09－05．

[7］林洪浩．荔湾区本月起在南源街逢源街设立流动摊贩集中摆卖点[N］．广州日报，2010－08－19．

（责任编辑：高 静）

Abstract：The agency of comprehensive urban management enforcement has been established with its queried legality，crude means，damaged images，expensive cost，inefficiency，conflict even violence between the law enforcement official and the administrative counterpart during the course of enforcement．Taking the case of Guangzhou city，observing and learning from the enforcement，the author analyses the current predicaments of comprehensive urban management enforcement with the corresponding ways from the angles of game theory，economics，sociology，administrative law and jurisprudence and so on．

Key words：urban management enforcement；comprehensive enforcement；administrative enforcement；city management；Guangzhou city

The Analyses and Ways of Comprehensive Urban Management Enforcement——the Case of Guangzhou City

Wu Kai

D630．1

A

1007－8207（2011）03－0042－04

2010－12－30

吴凯 （1972—），男，江西宁都人，广州市委党校荔湾分校高级讲师，教研科科长， 《荔湾学刊》主编，硕士，研究方向为法理学及行政法学。

本文系2010年度广州市荔湾区重点调研课题“城市管理综合执法规范研究——以广州市为例”的阶段性成果。