公民参与政府决策的逻辑必然与现实对接——以广州番禺垃圾焚烧发电厂建设项目为视角

□ 余超文

（韶关市委党校，广东 韶关 512026）

公民参与政府决策的逻辑必然与现实对接
——以广州番禺垃圾焚烧发电厂建设项目为视角

□ 余超文

（韶关市委党校，广东 韶关 512026）

番禺垃圾焚烧发电厂建设项目引发的争论凸显出公民对政府决策参与的缺失。公共选择理论从 “经济人”的逻辑起点出发，为公民参与政府决策提供了理论基础；现代决策环境的变化使公民参与决策变得非常必要；公民参与意识的兴起对政府决策提出了新要求。即公民参与到政府决策的全过程和每一个环节并有相应的制度保障，是实现政府决策与民意有效对接的重要途径。

番禺垃圾焚烧发电厂建设项目；公民参与；政府决策；现实对接

2009年9月，媒体披露番禺即将要建大型垃圾焚烧发电厂，一石激起千层浪，该项目选址周边地区众多居民通过各种途径表达意见，反对该项目建在家门口。在厦门PX事件的前车之鉴和海南化工工程“成功”下马的启示下，番禺的市民们在捍卫自己权益时越发坚决。问题在于，对于一个拆迁还没有完成、环评还没有通过、民意反对如此激烈的公共项目，番禺区政府则以明确而强硬的语态来表示对这个项目的肯定。随着广州媒体的连续报道甚至中央媒体的介入，围绕垃圾焚烧发电厂的争论逐渐演变成为全国轰动的“大事件”。

这场市民与政府的较量是近年来我国政府决策与民意博弈的缩影，所折射出的正是公众对政府决策参与缺失的焦虑和抗议。公民参与是现代民主政治的应有之义，也是政府决策科学化、民主化的必然要求，因为“民主过程的本质就是参与决策”。［1］（p104）本文以番禺垃圾焚烧发电厂建设项目事件（以下简称番禺垃圾焚烧事件）为视角，尝试对公民参与政府决策的理论依据、现实需求以及如何实现公民参与和政府决策的有效对接进行探讨。

一、公共选择理论——公民参与政府决策的理论前提

依据传统观点，政府是国家权力机关的执行机关，代表区域内全体社会成员履行行政管理职责。政府工作的价值取向是发展经济社会各项事业，实现公共利益的最大化。因此，各级政府及其公务人员没有独立于公共利益之外的任何特殊利益，是一心为公、专门利人的“公共人”。上级政府和下级政府之间、同级政府之间、政府内部公务人员之间，基于共同的价值追求——维护和发展公共利益，即便是决策失误，也主要是对实际问题的认识或极个别政府官员的利益观、政绩观出现偏差所致。

但是，以番禺垃圾焚烧发电厂建设项目为代表的一系列决策实践却表明，作为一种社会组织，政府所代表的公共利益并不是“铁板一块”，政府同样承载着一定的组织利益和组织成员的个人利益。对于公共决策的供给者政府及其官员来说，其动机并不是完全高尚无私的，也会有其自身的利益需求，部门的利益及官员个人的利益都会在公共决策中有所体现。

20世纪中后期，以詹姆斯·M·布坎南为代表的经济学家以“经济人”假设为逻辑前提，分析公共领域各类主体的行为动机及其特征，创立了公共选择理论。该理论认为，官僚也是追求个人利益或效用最大化的“经济人”，其目标既不是公共利益，也不是机构效率，而是个人效用。也就是说，当一个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程的投票人、纳税人、受益人、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化，他们都会按照“成本——收益”的原则追求效用或利益的最大化。［2］

公共选择理论要求政府的公共决策要从“经济人”假设的逻辑起点出发，指导政府公共决策实践。该理论认为，公民是理性投票人，在决定是否投票及如何投票时是以个人利益的最大化来进行“成本——收益”计算的。由于公民存在着信息缺乏与理性无知的可能，导致了公民政治参与的冷漠。同时，由于投票驳论与阿罗不可能性定理，①阿罗不可能性定理是指如果众多的社会成员具有不同的偏好，而社会又有多种备选方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都满意的结果。定理是由1972年度诺贝尔经济学奖获得者美国经济学家肯尼思·J·阿罗提出的。代议制民主的选举制度根本无法真实地反映公民偏好，使公民的需求表达与政治参与面临着困境。没有公民个人的消费偏好显示，公共决策就不具有合法性。布坎南曾指出，在民主政治下，政府只是形式上的决策主体，或者说是委托的决策主体，最终的决策主体是普通选民和从选民中形成的利益集团。有鉴于此，我国公共决策应公开透明，政府官员应重视民众及其社团的作用，充分听取其反馈意见，把其偏好纳入到决策的考虑之中，这样，才能保证决策的民主化和科学化。这些主张强调了公民参与作为现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍性和广泛性的行为仍然是极为重要的，有关公民政治参与的权利、方式及其运作机制等也是构成现代民主政治制度的重要内容。公民通过投票行为真实地表达自己偏好的需求，并对公共决策的广泛参与也是社会主义民主政治的核心要求。为了保证公民参与公共决策权利的真正实现，确保公共决策符合公共利益，就必须通过政治程序过程使每个公民的根本利益趋向民主化。［3］

二、决策环境的复杂化——公民参与政府决策的现实需求

决策环境是指影响决策产生、存在和发展的一切因素的总和。一个决策正确与否，能否顺利实施，它的影响效果如何，不仅取决于决策者和决策方案，而且直接取决于决策所处的环境和条件。而这些环境和条件实际上构成了对决策产生和执行的约束通道。当前，政府面临的决策环境变得复杂化，客观上就使得公民参与决策变得更为现实和必要。

（一）决策的政治环境

随着我国政治体制改革的逐步深人，政治过程正在向民主化和法制化发展，公民的民主观念和法制意识也在逐渐增强。他们不愿意像过去那样只能被动地认可和接受政府的决策安排，而是越来越强烈地要求介入决策过程，使政府决策能够更充分地体现自己的利益。公民法制意识提高后，会把握权利和义务对等的原则，就是既要遵守公共决策的各项规定，履行法定义务，同时也享有政策规定的各项权利，最核心的就是参与权。但在现实中，人们大都只看重前一项权利，而忽视了后一项权利。绝大多数公民对与自身利益密切相关的政策都十分关心，决策的任何调整都可能引起社会的普遍关注，人们对政府的褒贬也往往取决于这些领域决策的成败。因此，凡是真正以民主化为价值取向的政府决策者，都会非常注重并力图促进公共决策的公众参与。

（二）决策的社会环境

在计划经济时期，社会利益结构单一，只存在国家——集体——个人的纵向利益结构。建立在这样的利益结构之上的公共决策机制，是政府拥有绝对的决策权，由政府按照个人服从集体，个人、集体服从国家的原则进行协调和控制各种利益关系。同时，个人之间、集体之间在利益上也基本趋于平均化，社会公众的横向利益矛盾不显著，利益诉求很少，表达的渠道也因此而萎缩，因而决策过程没有形成公众参与机制。随着市场化进程的加快，社会利益结构发生了很大变化，由于多种经济成分和形式的出现，形成了众多且庞杂的各种利益主体，整个社会呈现出利益多元化趋势，而且利益主体之间的竞争性矛盾层出不穷，利益差距也在不断变化。社会结构的复杂化、利益主体的多元化向传统的公共决策模式提出了挑战，以往那种由行政官员依据简单的价值原则和经验独断决策的方式已经无法应对纷繁复杂的社会利益矛盾和纠纷，无法制定出公平而有效的公共政策。在这种情况下，只有加强公众的参与，让各利益主体充分表达各自的利益诉求，通过协商，沟通意见，相互做出妥协让步，从而达到利益的平衡，才可能为政府的正确决策提供价值目标，使政策更能体现各方的利益。［4］

（三）决策的对象环境

决策对象即决策要解决的问题。现代经济社会的发展使决策对象日益呈现出错综复杂、千变万化的状态。客观事物、外部环境、内部条件处在快速变化之中，决策对象间联系的普遍性和多样性日益复杂，决策对象的运动变化和发展的形式日益呈现出多向度特征，使决策的具体对象所隐含的特殊规律更加难以认识和把握，决策难度越来越大。因此，只有加强公众参与，集思广益，群策群力，将政策执行过程中的失误和产生问题的原因、现实状况、严重程度等全面准确地反馈到决策机构，然后通过政策调整的方式，即采取补充、修正或终止原有决策，或者制定新的决策，才可能从根本上解决问题。

决策环境的复杂化无疑使现代决策面临新的挑战。一方面，决策的难度空前增大，新情况、新问题层出不穷；另一方面，决策失误所造成的影响无论在广度和深度上都大大超过了以往的任何一个时期。无论在哪一方面，公民参与政府决策都显得十分必要。

三、公民参与意识的兴起对政府决策的新要求

公民参与是现代民主政治的核心，是政治文明的重要标志。公民参与意识驱动着公民的参与行为。随着我国民主政治建设步伐的加快，公民的参与意识不断加强。公民参与意识的兴起对政府决策提出了新的要求。

（一）对政府决策的科学性提出了新要求

科学决策要求按照一定的程序，在充分调查研究，掌握全面准确信息的基础上，运用科学的工具和方法，找到利益相关各方都能够接受的解决问题的办法。公民参与意识的兴起，要求政府决策经得起民众的检验。番禺垃圾焚烧发电厂建设项目决策之所以引起番禺市民的强烈抗议，一个重要原因在于政府的决策不科学。番禺垃圾焚烧发电厂选址附近有十多个楼盘，近30万业主在此居住。发电厂选址地距最近的楼盘仅2公里，最远的也不过8公里。市民还提出质疑，受垃圾焚烧厂影响的远不止30万人，该厂附近区域内居住的人口数目在100万—300万之间，在聚集着如此众多的村镇和高档楼盘中兴建日焚烧量2000吨的垃圾焚烧发电厂是否合适？既然政府要在这里建垃圾焚烧发电厂，为什么不预先进行科学规划？显然，公民对政府决策的科学性提出了质疑。

（二）对政府决策的民主性提出了新要求

政府决策中的公民参与是民主决策的本质要求和体现，民主决策又在一定程度上可以促进科学决策，提高决策的科学性。涉及老百姓切身利益的重大决策事项需要充分听取群众意见，实行民主决策，而对于专业性很强的决策事项，则需要在一定范围内听取专家和有一定专业知识的群众代表的意见。公民参与意识的兴起，要求政府决策必须公开征求群众意见。

在反对兴建垃圾焚烧发电厂的问题上，番禺居民们不依不饶的一个焦点是：征询民意不够。按照我国现行体制，决策程序就是政府内部讨论——专家咨询、论证——做出决策方案——征求民意——定案。番禺垃圾焚烧发电厂建设项目筹建方负责人说，按照现有的法定程序，筹建生活垃圾焚烧发电项目在得到广州市发改委、规划局、国土房管局认可之后，在进行环境影响评价这个环节内，才有听取公众意见的安排。而居民一再反驳：等到环评阶段，大局已定，还征求什么意见？而且这种传统的“听取公众意见”的方式也备受质疑。找几个人开个座谈会，把方案往报纸、网络上一贴，公众究竟提了什么意见、这些意见是否被采纳，便没有了下文。这样的“座谈会民主”、有公示无回应的“单程民主”，对于解决番禺垃圾焚烧事件引起的争议显然是苍白无力的。

（三）对政府决策的透明性提出了新要求

政府决策信息的公开透明是公民参与决策的前提。决策信息公开透明不仅是为了使人们知晓，更重要的是使人们能在知晓的前提下发表意见，参与决策。因此，政府应该及时公布决策的目标、决策的程序和方法、决策所需要的资源和条件以及决策所面临的困难和约束条件。只有政府信息公开，公众和政府才能互相交流、互相讨论，政府才能够理解老百姓关注的是什么，老百姓才能够理解政府的困境是什么，这样，才能做到科学决策和民主决策。

番禺垃圾焚烧发电厂建设项目之所以受到居民的强烈反对，缘于政府决策信息的不公开。早在2003年，广州市政府便开始规划选址。2006年8月，广州市规划局便批准了番禺区生活垃圾综合处理厂的选址为番禺大石会江村与钟村镇谢村，直至2009年9月，在陆续从网络、媒体中得知番禺要建垃圾焚烧发电厂之前，番禺区几十万居民对政府此前就该项目的一系列运作基本上蒙在鼓里。有关部门没有将整个垃圾焚烧发电厂项目的论证、申请、招标过程告知番禺的直接利益相关方——番禺居民，使得后来整个项目在番禺居民看来处于“暗箱操作”之中，容易让居民联想到其中有不正当的利益勾结行为。正是由于政府决策信息的不公开，最终导致了决策的无效。

（四）对政府决策的责任性提出了新要求

在以往一元化决策体制下，政府决策面临的政治风险和社会责任相对较小。随着公民参与意识的不断增强，要求政府决策必须更加负责任，要求政府官员必须更好地运用手中的权力。公众可以随时对政府决策发表意见，对政府政策进行评判。而互联网的发展，使公众对政府的要求与评判形成了强大的舆论声浪，对作出决策的政府官员形成了压力。围绕番禺垃圾焚烧发电厂建设项目的争论持续数月，仍没能就如何解决垃圾处理问题找到一条出路；而且在整个事件中，政府及官员的形象也大打折扣。这一事件表明：相关政府部门在今后的决策中必须更多地权衡决策风险，增强决策责任意识。

四、扩大和深化政府决策中的公民参与

根据前文所述，政府所代表的公共利益并不能完全等同于公众利益，更不等同于全体公民的利益。随着公民参与意识的提高，违背公众利益或以公共利益侵害少数人利益的政府决策必然会导致决策的无效或决策执行的阻滞。因此，良好的政府决策必然要求公民参与，实现与民意的有效对接。

（一）公民参与政府决策的路径

行政决策活动作为动态化的能动性活动过程，是由多个环节组成的。一般来说，现代决策过程由问题构建、方案设计、方案抉择等阶段构成。按照我国现行体制，决策程序就是政府内部讨论——专家咨询、论证——做出决策方案——征求民意——定案。到公民参与环节，政府决策基本已经定案。也就意味着公民参与的形式完全超越了其实质意义。因此，实现行政决策与公民参与的对接，必须让公民参与到整个行政决策的过程和环节之中。

⒈问题构建阶段的公民参与。在行政决策过程中，问题的建构是一个居于中心的指导系统或定向机制，直接影响到后续决策环节的效率和质量。根据美国著名的公共行政学家威廉·邓恩教授的观点，构建问题是分析人员在不同的利益相关者所持的相互分歧的意见中连续地、反复地探究问题的阶段。因此，在问题建构阶段容纳和鼓励公众参与，实质上也就是扩大问题搜寻范围的过程，是保证各种利益要素表达自身诉求，即保证问题的各相关方基于自身的利益考量参与问题认定的过程。［5］因此，在这一阶段，政府应积极鼓励和引导公民对决策对象及所要解决的问题进行充分讨论，并对问题信息充分收集，以获得民众的理解和支持。如果广州市番禺区政府一开始就垃圾问题的严重性、解决垃圾问题的紧迫性和必要性等让市民参与讨论，民众很可能会理解政府的难处，就不会遭到高达97．1%的人的强烈反对；如果政府就垃圾焚烧项目决策一开始便广泛收集民意，就不会出现轰动全国的大事件，政府也会及时地调整自己的决策思路和方案。

⒉方案设计阶段的公民参与。行政决策中的方案设计实质上是针对行政决策问题的界定和诊断，并拟定出多种可供选择的诊断方案。在方案设计阶段鼓励和引导公众参与，实际上就是赋予个人、团体等公众行为者针对决策问题提出改进问题的方案的权利。［6］这意味着在此阶段政府要允许各方发表意见，参与方案规划，及时与公众进行对话和讨论，并在此基础上适时制订未来的行动方案。由于行政决策一般都会涉及到公众整体性利益或部分公民的群体利益，在方案的选择上，必须要考虑到各个方面的利益，因此，需要政府提供一个各个利益团体相互交流和对话的平台。通过交流和对话，公众可以将自己的意见和诉求合理地表达到方案设计过程中去。在这个过程中，政府的任务是权衡各方利益，发扬民主，集思广益，以弥补政府“有限理性”的不足，推动行政决策的科学化。在番禺垃圾焚烧事件中，这一对周边环境及民众生活可能产生重大影响的项目，从2004年确定地址、2006年通过审批、2009年开始征地，前后5年中没有情况通报，没有经过一次听证，这种将公众蒙在鼓里的做法，事实上就是漠视公众对于利益的抉择。

⒊方案抉择阶段的公民参与。方案的抉择是行政决策过程的核心，直接关系到行政决策的水平和质量。在传统官僚制决策体制中，方案的最终决定权依据官僚制体系中的层级原则层层分配，拍板定案权集中在少数行政领导手中，极易导致行政领导的专断，影响行政决策的质量和水平。因此，方案的确定要经过充分的论证，其决策的科学性要经得起公众参与实践的检验。如政府的立场是否公正，专家团队是否中立。在番禺垃圾焚烧事件中，就体现了公众在方案抉择阶段所发挥的监督和检验作用。政府请来的几位专家都被网民“人肉搜索”出同时身兼“商家”的身份。与这个项目有利益关联嫌疑的专家，其作出的论证到底有多大的说服力？他们能够保证中立的立场吗？种种问题导致公众对该决策的科学性产生了质疑。

（二）公民参与行政决策的制度保障

胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”公民参与行政决策是民主政治制度的内在要求，因此，必须在民主政治制度的框架之下，进一步建立健全一系列保障公民参与政府决策的制度，以促进政府决策的科学化与民主化。

⒈完善政府信息公开制度。信息公开是保障公众参与的前提，是防止政府随意决策和腐败的良药。国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定：“推进政府信息公开。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关应当公开政府信息。对公开的政府信息，公众有权查阅。行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件。”“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。”“除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。”政府应该让民众看到政府信息从讨论研究出台到最后确定的过程，民众也希望见证与自己生活息息相关的项目决策过程。如果政府信息公开能够遵循这样的系统过程，就能减少民众的猜疑。2008年5月1日起实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》促进了政府信息的公开，并使之迈上了法治化道路。但在广州番禺垃圾焚烧发电厂建设项目事件中所凸显出的政府信息公开体系的缺失，表明了我国政府信息公开制度还有待进一步巩固与完善。

⒉公示制度必须具有实质意义。公示不仅是为了使人们知晓，更重要的是使人们能在知晓的前提下发表意见，参与决策。市场经济社会中人们的利益和主张不同，因而人们在参与中所表达的意见自然不同。有时政府为了减少不同意见而在公示中尽量少提供信息或尽量少给人以发表意见的时间。换句话说，政府在决策时信息的释放不是很充分，是选择性地释放，有的说了，有的没有说；对政府有利的多说，不利的少说甚至不说。这些都会使公示制度失去实质性意义。因此，政府决策中的公示应从政府规划或申请立项开始，贯穿决策的全过程。只有这样，才能使公众特别是利益可能受损的公众较早地知道威胁自己利益的事态的进程，使决策者从一开始就能听到不同的意见，能够更全面地考虑问题。

⒊进一步完善听证制度。通过制度化的听证会以保障决策者听取所有的意见，其目的是切实、同等地保护每一个人的权利。决策者固然有权决策，但决策者只有在按照法定的程序充分地听取了所有的意见之后才有权决策。听证体现了法治所要求的程序正义，它的基本原则是平等和效率。这些原则要求当一个人或一些人的利益可能因权力机构的决定而被改变时，他们有权事先知道，有权同其他利益和自己不同的人一样，向作出决定的机构陈述自己的主张，提出支持自己的主张的证据；而这种主张的陈述和证据的提出，应在与利益无涉的听证主持人的主持下，分问题进行，以使决策者和公众都能在对比中判定不同的主张和证据中哪些是更应该被采信的。

⒋建立独立专家制度。目前，在与重大工程相关的调研、评估和决策中，听取专家的意见或请专家参与评估、决策已成定例，但专家的独立性一直备受公众质疑。因此，建立独立专家制度对于政府科学决策非常必要。目前，专家库制度已在很多国家兴起，为我国政府科学决策提供了借鉴。即设立专家库，确立专家标准，预先将不同学科的专家资料收入库中，并建立专家库的使用规则。作重大决策时从专家库中随机抽取专家并及时公布专家背景信息。公布专家背景信息有两大好处，一是看是否客观中立，凡与决策项目有直接利害关系的或道德操守上有污点的应予以回避或弃用；二是当专家因为自己错误或不当意见而造成重大决策失误时，虽可不追究法律责任，却应负道义上的责任。

⒌强化官员问责制度。国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定，要“建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度”。“要按照‘谁决策、谁负责’的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一”。重大的决策失误对民众造成的损失可以通过国家赔偿的方式部分弥补，而对生态环境以及人类自然和文化遗产所形成的破坏是永远无法弥补的。因此，政府官员应对重大决策失误承担相应的政治或法律责任。强化官员问责制度，可使其充分考虑决策风险，减少决策失误，提升决策的科学性。

［1］（美）科恩．论民主［M］．聂崇信，朱秀贤译．商务印书馆，1988．

［2］张康之．公共行政：“经济人”假设的适应性问题［J］．中山大学学报（社会科学版），2004 ，（02）．

［3］董春宇．公共选择理论对中国公共决策民主化的启示［J］．辽宁师范大学学报（社会科学版），2008，（07）．

［4］徐辉．试论公共决策的公众参与［J］．江西行政学院学报，2006，（04）．

［5］［6］高卫星．行政决策中的公众参与浅议［J］．领导科学，2006，（22）．

（责任编辑：高 静）

The Logical Necessity of Citizen Participation in Government Decision－making and Actual Docking——the Perspective of Guangzhou Panyu Spam Incident for Power Generation Projects

Yu Chaowen

Panyu spam incident highlighted the participation of citizens in the government decision－making is loss．Public choice theory start from the logical of “economic man”，provides a theoretical basis for citizen participation in government decision－making．Citizen participation in the government decision－making has become very necessary because of the changes of modern decision－making．The awareness of citizen participation on government decisions has new requirements on the government．Citizens must be involved in the whole process of government decisions with a corresponding system of protection，to achieve effective docking between the government policy and the public．

the Perspective of Guangzhou Panyu Spam Incident；citizen participation；government decision－making；docking

C934

A

1007－8207（2011）03－0013－05

2010－12－03

余超文 （1976—），男，湖南常德人，韶关市委党校讲师，哲学硕士，研究方向为政治学理论与公共管理。