农村基层治理机制的创新实践与启示——基于浙江仙居横溪镇村干部“创业积分制”的调研

□ 林兴初

（台州市委党校，浙江 台州 318000）

农村基层治理机制的创新实践与启示
——基于浙江仙居横溪镇村干部“创业积分制”的调研

□ 林兴初

（台州市委党校，浙江 台州318000）

农村基层组织是党的工作和战斗力的基础。在新形势下，如何在总结各地实践经验的基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制显得尤为迫切。而浙江仙居横溪镇的村干部 “创业积分制”，就是在乡镇党委政府主导下，充分发挥农民主体参与动力以实现村两委 （干部）主动创业的互动参与式乡村治理运行机制的构建。在多年的实践中，实现了乡镇党委政府赢信任、村两委 （干部）创业绩、村民得实惠的多赢格局，发展了农村经济，维护了农村社会稳定。因此，这种植根于乡土社会的实践探索，无疑可以为中国乡村善治之路的理论资源和政治智慧的积累提供经验借鉴和实践样本。

村干部 “创业积分制”；农村治理机制；制度创新

一、村干部“创业积分制”的实施背景

仙居县横溪镇位于浙江省台州市的西部，地处仙居、磐安、缙云和永嘉四县要冲，素有台州“西大门”之称，是台州市西部重镇、浙江省中心镇。横溪镇距仙居县城29．2公里， 全镇面积219．2平方公里， 辖77个行政村，其中山区村18个，计4．6万人口。自2002年以来，仙居横溪镇相继实施了竞选承诺、创业承诺、民情接待、民主恳谈、目标考核、民主评议等一系列的村民自治运行机制，很好地解决了农村治理中“书记主任各唱各的调，两委班子各念各的经”的不良状况，基本实现了村两委和谐共事的良好局面。

但随着农村基层民主的不断深入、农村社会转型的加速，农村治理中一些不确定因素不断涌现，影响了农村社会又好又快的发展。因此，2008年横溪镇党委在77个行政村换届选举顺利完成后，就着重于解决“如何有效消除村两委换届竞选时许下种种承诺而当选村干部后‘不干事、不按规矩干事、不干净干事’的不良现象，促使村干部履行和兑现换届时的承诺，实现村两委班子真正带领村民创业致富”的问题，这是乡镇党委政府面临的一个重要问题，也是一个现实难题。前些年，包括浙江省金华市在内的不少地方开展了村干部创业承诺制[1］等探索，并取得了一些积极成效。2008年7月，横溪镇开展以“创业型班子”与“和谐班子”创建为主要内容的农村“两创”主题实践活动，探索推行了村干部“创业积分制”。这既是对浙江省已有的村干部创业承诺制等做法的继承和借鉴，又是对其深化和完善。可以说，横溪镇的村干部“创业积分制”是农村工作的一项制度创新，对扎实推进农村基层组织建设和村干部队伍建设，实现农村科学发展、和谐发展具有开创性的意义。

二、村干部“创业积分制”的运行机制和实践分析

（一）运行机制

仙居横溪镇村干部“创业积分制”的运行机制主要包括考评对象的确定、积分内容的设计、考核办法的安排和考核结果的运用等四项流程。

⒈考评对象的确定。考评对象分村两委集体和两委班子成员两个层次。

⒉积分内容的设计。积分内容围绕镇党委政府中心工作的落实和从农村的实际需求出发，确定为5个大项16个分解小项，总分是100分。具体包括：一是创业承诺事项及实施情况（20分）。二是发展经济（15分）：建立特色基地、引进投资项目等为5分；引导劳务输出、壮大集体经济为5分；扶贫帮困及加快低收入农户脱贫为5分。三是新农村设施建设（15分）：兴修水利、造桥修路等为8分；村庄环境整治等为7分。四是创办公益事业（15分）：兴建学校、敬老院、文化俱乐部、村级办公场所等为15分。五是完成上级交办各项任务（35分）：信访稳定、安全生产为10分；村级党建为10分；计划生育及其他上级下达的任务为15分。

⒊考核办法的安排。由镇各办事处党总支牵头组织村干部、党员群众代表打分和镇办事处、驻村干部量分的考评工作。具体办法是：在每季度的最后一周，由驻村干部组织召开村干部、党员代表、村民代表等30人以上的测评大会，在村两委（干部）创业述职后，代表匿名独立地对村两委及其成员分别进行打分；村所在办事处的书记、主任及驻村干部进行量分。然后由镇组织办按前者占70%、后者占30%的比例计算最后得分（每季度的得分累加总数除以季度数为年终考核分数），考核结果于下一季度初通过广播和通告的形式在全镇范围内公布。

⒋考核结果的运用。考核结果分为优秀 （95分以上）、良好（80－95分）、及格（70－80分）、不及格（70分以下）四档。考核结果主要是用在三个方面：其一，镇党委政府在年底根据考核结果进行评优评先活动 （各类先进在年终积分95分以上的村集体或个人中评选），对获“创业先锋支部”、“创业好搭档”、“创业明星”等荣誉的给予奖励；其二，把创业积分作为年底对村考核的重要指标和村换届选举时的重要参考依据；其三，建立村干部创业考评预警机制，对每季度得分数60－70分的，发预警通知书；对分数在60分以下的，视具体情况进行诫勉谈话或采取其他措施给予处理。

（二）实践分析

2008年7月－9月，在镇党委政府的主导和农民主体的积极参与下，村两委（干部）主动接受了考评，横溪镇党委政府成功地完成了第一次村干部创业积分考评活动。随后，通过广播和通告的形式在全镇范围公布了此次村班子集体和村两委班子成员的考评情况。横溪镇党委政府通过这次考评活动，不仅树立了一批群众拥护的主职村干部，而且也发现了一批带领群众创业干实事的非主职村干部。对于这些非主职村干部，横溪镇党委经过讨论，把他们调整到了更重要的工作岗位上。同时，对得分在70分以下的村班子集体和得分在60分以下的7名村干部进行了诫勉谈话，并把考评成绩记入其档案，作为年底考核的主要依据。

横溪镇村干部“创业积分制”的特点主要表现为以下四方面：

⒈拓展了考核内容。村干部“创业积分制”的考核，不仅仅局限在竞选创业承诺事项实施情况，而且包含了事关本村发展的各方面工作，使重点事项和日常工作考核有机结合，做到了方方面面考核。

⒉完善了考核办法。与其他地方推行的村干部创业量化考核的做法不同，村干部“创业积分制”的考核将五个大项细化分解为16个小项，全部进行量化考核，可操作性较强，做到了明明白白考核。

⒊增加了考核次数。与大多数地方对村干部的考核一般放在年终的做法不同，村干部“创业积分制”采取“一季度一考核一公布”，很好地解决了对村干部日常监督缺位的不足，做到了时时刻刻考核。

⒋强化了考核效力。村干部“创业积分制”贯穿于村干部选拔、考核和管理的全过程，每季度通报各村干部和村集体创业积分考评情况，并按得分高低进行排序，严格对考核结果的运用，做到了实实在在考核。

三、村干部“创业积分制”的成效

仙居横溪镇的村干部“创业积分制”是在现有“乡政村治”的基础上对乡镇党委政府、村两委（干部）和村民不同主体之间权力关系的再界定，以期通过制度设计和政策实施来促成乡镇治理与村民自治的有效衔接和良性互动的一种探索性尝试。从多年的探索实践来看，总体上实现了乡镇党委政府赢信任、村两委（干部）创业绩、村民得实惠的多赢格局，发展了农村经济，维护了农村社会稳定。

（一）乡镇党委政府赢信任

相对于仙居县推行的“行政村干部双层联评制度”而言，横溪镇的村干部“创业积分制”是结合自身实际情况，对其进一步的细化和深化。横溪镇党委政府通过对考核内容的精心设计，有效地把乡镇的中心工作和农民得实惠有机地结合在一起，在客观上促使了村两委班子围绕这根指挥棒自觉地运作起来，实现了国家政策在农村全面、有序地落实，缓解了干群之间的紧张关系，增强了村民对乡镇党委政府的认同感和信任感，从而促使乡镇治理开始从管制型向服务型的现代转型。正如横溪镇党委书记陈文献所说：自实行“创业积分制”以来，乡镇、村两委（干部）、村民三者的关系进一步理顺，形成了乡镇主导、村干部主动创业、村民主体参与的共同合作治理的良好局面。

（二）村两委（干部）创业绩

村干部“创业积分制”让村干部在普遍感到压力的同时，也增强了村干部的责任心，调动了村干部工作的积极性和主动性，有效地解决了村委会“过度自治化”和“附属行政化”的不良村治倾向。[2］2008年9月，横溪镇完成了对村两委（干部）第一次创业积分考评，并根据积分情况于10月组织了新一届村班子的回头看，对部分村的两委干部进行了调整补充，共调整了12个村的13位班子成员。在农村这个“熟人社会”中，“一季度一考评一公布”的做法让村两委（干部）真正感受到了工作和创业的压力。比如，原先在选举中矛盾重重的新坑村两委班子成员，在获知村两委得分为全镇的最低分61分后，该村在外打工的一些村两委班子成员当天决定全部回村，村两委团结合作，当晚就召开了紧急会议，邀请村民代表一起研究下步整改方案。可以肯定，横溪镇村干部“创业积分制”的推行，把村两委（干部）的承诺和工作开展情况时时置于群众的监督之下，让村两委（干部）在感受到压力的同时也具有了更大的创业激情和创新动力，理顺了村两委关系，使村两委工作走向和谐，从而更好地带领村民创业致富。

（三）村民得实惠

村干部“创业积分制”充分发挥了村民主体参与的积极性、主动性和真实性，让村民真正成为村务监督的权利主体。正是有了这种实质性的参与平台，村民在实践过程中逐步熟悉了民主规则，在参与中不断养成了按民主办事的习惯，开始从原有那种盲从的、封闭的传统民主意识逐步地向理性的、开放的现代民主意识转变，提高了村民的主体参与能力，进而以主人翁的态度来实现对政治领域、经济领域、社会领域等全面参与。正如有的村民代表认为，为村官打分不是目的，村干部带领群众脚踏实地创业才是结果。村民季度考评推动的不仅仅是村干部创业的热情，更为重要的是让村民真正体会到了作为农村主人对村务监督的权利。比如，就下乡移民村——新罗村而言，村民就真真切切地感受到了村干部“创业积分制”带来的实惠。2008年，该村两委班子根据村民的实际需求，做了一系列实事：移民排屋建成并投入使用；村头屋尾的水泥路面辅设完成；下山移民的电表安装到位；有线电视和数字电视进入移民新居；兴建了村民健身广场和老年人活动中心等。在2008年的考评中，村民给当了27年的新罗村党支部书记金某打了满分，村集体得分也在95分以上。新罗村村民对村两委（干部）的高分评价也说明，只要村干部带头干实事，村民就能得实惠，这样的村官村民就会打心眼里拥护。

四、村干部“创业积分制”的启示

应当看到，竞争当选村干部后“不干事、不按规矩干事、不干净干事”的不良现象并非是个别的，这在台州其他县（市、区）也是不同程度存在的。因此，横溪镇在村干部“创业积分制”方面所做的探索与创新就具有一定的代表性，所提供的启示和遇到的问题也具有一定的借鉴意义。

（一）乡镇党委政府在农村经济社会发展中要发挥主导作用

横溪镇党委政府始终主导着村干部“创业积分制”工作，并在实践中全程跟踪、指导和督促，既激发了村干部创业的动力和活力、切实增强了履行职责意识、提高了工作的能力和水平，又增强了村民主体参与的能动性，把参与其中当作权利和义务。横溪镇的探索实践和成功经验表明，乡镇党委政府在推进农村基层组织建设、发展农村经济、维护农村社会稳定和有序推进农村基层民主中具有主导作用，是当前中国乡土政改（制度创新）的重要力量。其要旨就在于乡镇党委政府要从当地的实际和村民的需求出发，运用高超的政治智慧，善于发现问题并有探索解决问题的决心和能力。当然，这更离不开上级地方党委政府的支持和肯定。

（二）乡村治理要形成多中心合作治理[3］的良性互动格局

从村干部“创业积分制”的实践中可以看出，通过乡镇民主定事、村民民主打分监督，乡镇党委政府从程序和机制上保障了村民的民主权利，调动了村民参与村务的积极性和主动性，在村干部和村民之间架起了一座“连心桥”，且激发了村两委（干部）创业的热情，增强了农村发展的凝聚力和向心力。这些做法表明，在面临新的形势和任务时，乡镇要切实从主宰型、管制型的传统单一治理中心格局中摆脱出来，充分发挥各种积极因素，积聚农村内源化发展的强大合力，形成多中心的现代新型合作治理的良好局面，实现“乡镇——村两委（干部）——村民”的有机互动，形成乡镇党委政府主导、村民主体参与、村两委（干部）主动创业的和谐氛围，这应该成为乡村治理的一种新思维与新理念。

（三）创业积分内容要因时因村进行合理调整

积分考核内容的设计直接影响到村里创业目标的考核结果，但由于每个村存在着不同的发展基础和发展因素，因此，创业积分考核内容的设计不能千篇一律，在基本考核目标内容的基础上，要因时因村予以合理调整。如地处偏僻的山区村，可以允许用特色产业发展来代替招商引资的目标考核。总之，积分考核内容的设计要与解决村民反映强烈的热点、难点问题相结合，与发展农村经济相结合，与为民办实事相结合。既要符合中央政策精神，又要适应村民需求。为此，就要积极引导创业内容与本村实际相结合，本着“量力而行，尽力而为”的原则，做到近期任务和长远目标相结合，既要注重解决急需的短期任务，又要避免急功近利、搞“政绩工程”，以此推动农村发展取得实实在在的成效。就目前而言，要紧紧围绕新农村建设，做到 “四个重点”：要着眼生产发展、生活富裕，重点发展农村经济工作；着眼乡风文明，重点构建农村文化体系；着眼村容整洁，重点建设农村公共设施；着眼管理民主，重点推进农村民主政治。

（四）创业积分考核次数不宜过于频繁

总体而言，通过创业积分考核这项工作，充分地调动了村干部尽心尽职、干事创业的积极性。但也有少数村干部对“创业积分制”认识还不到位，存在抱怨情绪，认为只是一种形式，存在走过场现象。究其原因是由于“一季度一考评一公布”的考核时间安排过于频繁，各村一定程度上存在着疲于应付考核的现象。尤其是在一些人口规模较少、区域范围较小且社会项目发展相对单薄的村表现得更为突出。因此，在原有考核次数安排的基础上，可以尝试1年内进行2－3次的考评，尤其要结合重要活动进行考评。从而使积分考核次数安排更为合理，既做到了适时的考评监督，又保证了村里集中时间相对稳定地开展工作。

（五）考核结果运用有待于进一步深化

笔者在调研中发现：村干部对物质报酬还是比较关心的，且对于生活和工作在“熟人社会”中的村干部也较看重社会声誉，这两方面是提高村干部工作积极性的重要影响因素。因此，要进一步把创业目标的实现情况与村干部的各项政治、经济待遇紧密结合起来，通过多渠道运用好考核结果，对工作绩效好的予以奖励，对工作绩效差的予以处罚，做到奖惩并举，赏罚分明。在思想上，要持之以恒地坚持每年隆重表彰一批工作努力、为农村发展作出突出贡献的优秀村干部，大力宣传其先进事迹，以增强其荣誉感和责任心，进而在村干部中营造良好的舆论氛围，激励村干部更好地干事创业。在物质上，应通过建立健全村干部创业基金，对于创业目标考核先进的村可以分配到更多的创业基金，也要相应提高其村干部的误工补贴等基本报酬。用利益机制吸引村干部、约束村干部和激励村干部，真正起到“鼓励干的，鞭策看的，推动慢的”的作用，形成“以实绩论英雄、凭实绩得实惠”的良性机制。在政治上，对于创业表现突出的干部，要在提名推选各级党代表、人大代表和政协委员上给予重点关注，在考录公务员中予以优先考虑。与此同时，对于创业目标考核位于后列的村两委（干部），应实行负激励，可以降低误工补贴等收入的发放标准。对连续两年创业目标考核不及格的村干部，在村换届选举人选的安排中应不予考虑，从而真正起到奖勤罚懒，奖优罚劣的效果。

在实践中，浙江仙居横溪镇这种由群众打分、对村两委（干部）季度考评的积分制，不仅把村两委（干部）时时置于群众的监督之下，督促村干部不折不扣地完成竞选时的创业承诺，真正带领村民一起创业致富，而且也探索了“政府主导型”和“公众参与型”[4］有机衔接的乡村治理模式。当前，在乡村治理绩效越来越取决于乡村社会各方力量能否达成均衡结构时，[5］横溪镇的村干部“创业积分制”为我们开辟了乡土政改的一个新视角：即在乡镇党委政府主导下，充分发挥农民主体参与动力，实现村两委（干部）主动创业的互动参与式乡村治理制度构建。且这种深深植根于乡土社会的实践探索，无疑可以为中国乡村善治之路的理论资源和政治智慧的积累提供经验借鉴和实践样本。

[1］胡新民．村干部创业承诺机制：农村基层民主政治建设的有益探索[J］．政策瞭望，2008，（09）．

[2］戴玉琴．新中国成立以来农村治理模式变迁的路径、影响和走向[J］．毛泽东邓小平理论研究，2009，（04）．

[3］吴光芸．多中心治理：新农村的治理模式[J］．调研世界，2007，（10）．

[4］吴理财．以民众参与破解选择性治理[J］．探索与争鸣，2009，（04）．

[5］李广，袁方成．转型期“乡政村治”治理体系的建构与成效[J］．理论与改革，2009，（01）．

（责任编辑：王秀艳）

Abstract：Rural grass－roots organization is the basis work and fighting power of the CPC．In the new situation，how to sum up the practical experiences throughout，to further improve the governance of rural grass－roots consistent with China will be particularly urgent．Such as Zhejiang Province Xianju County Hengxi Town＇s village cadre “Pioneering points system”，it is under the auspices of hengxi town CPC committee and government，to full the main motivation of farmers＇participation，to realize the village committees（cadres） active business．After years of practice，an interactive participatory rural governance mechanism is constructing，the win－win situation of the township party committee and government win trust，the village committees （cadres） performance record，the villagers have benefit to be achieved．Developing the rural economy and maintaining social stability in rural areas．Therefore，this deeply rooted in the local rural community of practice；it is no doubt to provide samples of experience and practice for the theoretical resources of good governance in rural China and the accumulation of political wisdom．

Key words：village cadre “pioneering points system”；rural governance；System innovation

Rural Grass－roots Governance Practice of Innovation and Inspiration——Investigation on Zhejiang Province Xianju County Hengxi Town＇s Village Cadre“Pioneering Points System”

Lin Xingchu

D630．1

A

1007－8207（2011）03－0027－04

2010－12－13

林兴初 （1974—），男，浙江温林人，台州市委党校副教授，研究方向为政治学、三农问题。