网络技术条件下提升公共事务监管效能的实践与思考——基于福建省南安市的调查研究

□ 李尚清

（泉州市委党校，福建 泉州 362000）

网络技术条件下提升公共事务监管效能的实践与思考
——基于福建省南安市的调查研究

□ 李尚清

（泉州市委党校，福建 泉州362000）

福建省南安市在运用现代网络技术提升公共事务监管效能的探索中，有许多全省乃至全国的创新性实践，非常值得学习和推广。本文基于调查与研究，对该市的做法、成效、问题及对策进行了总结与探讨，以便更好地发挥现代网络技术的功能优势，提升公共事务监管效能。

现代网络技术；监管效能；公共事务

现代网络技术的快速发展与广泛应用，深刻地改变着人们的思想观念、思维习惯以及工作和生活方式。把网络技术应用于公共事务的监管之中，是对传统监管理念、思维模式的变革与创新。它在规范公共权力运作，提升监管效能，打造“阳光政府”，推进反腐倡廉建设等方面有着重要的作用和意义。福建省南安市在这方面有在全省乃至全国率先的实践创新：在政府公共事务方面，建立了行政审批服务监管网络系统和工程建筑领域监管网络系统；在村级公共事务方面，康美镇兰田村开发的“世纪之村”网站为全市（现已是全国）免费提供村级事务监管平台，梅山镇蓉中村利用“蓉中文化信息服务平台”全方位公开本村村级事务。南安市的探索与创新成果非常值得总结与推广。因此，笔者基于调查与研究，对该市的做法、成效、问题及对策进行了总结与探讨，以便能够为该市乃至全国其它地方更好地发挥现代网络技术的功能优势，提升公共事务监管效能提供有益的思路和建议。

一、南安市运用现代网络技术提升公共事务监管效能的做法与成效

（一）做法

⒈建立行政审批服务监管网络系统。为加强行政审批服务监管，达到“规范、便民、高效、廉洁”的要求，南安市于2005年10月创办了行政服务中心，推行集中行政审批服务。利用现代网络技术，通过不断探索，逐步建立起了一套行政审批服务监管网络系统。

一是网上审批系统。该系统整个流程包括网上预申报、网上预受理、外网预审、申报查询、外网评议五个方面。具体做法是：申报用户可以利用互联网提交申报材料，预受理人员自动接收预申报用户资料，并对材料、身份等方面进行核实，以确认申报的真实性。然后，工作人员根据互联网提交的材料，决定是否要求用户携带原件到服务大厅窗口进行材料核对，最后再采取相应的办法审批处理。申报用户可以对审批工作进行反馈或者投诉，实现网上行政审批同样可以接受监管的目的。

二是办件取号监察系统。这是南安市在全省率先开发的一个具有催办、预警、超时提醒、服务考评等行政效能监管功能的系统。中心实施“办件必取号”制度，这个“取号”不是为了简单排序或排队，而是生成办件受理代码，启动审批指令传达到有关窗口，窗口接到办件指令后，开始受理群众服务申请。这就意味着审批流程正式进入规定时限的倒计时状态，同时也正式进入中心管理人员以及办事群众的动态监管之中。另外，该系统还能根据审批服务项目的数量、质量、效率、收费和满意度情况，通过计算机自动化管理直接生成考评结果，反映窗口人员的办事效能。

三是行政审批公众语音服务系统。这是全省第一个24小时全天候“咨询、回访、投诉、监察”一体化系统，具有办结语音告知、办件状态查询、申报材料检索、办件“困难”协助、办件质量评价、公众留言回访、窗口电话查询、中心资讯公布、咨询投诉处理、办件效能督查、系统智能监管等多项功能。办事群众可以拨打服务电话15715950000查询自己的办件情况，还可以就中心的办事效率、窗口作风、廉洁勤政等问题进行投诉或提出建议。系统可自动记录留言，方便中心及时查访监督。

⒉建立工程建筑领域监管网络系统。政府投融资的工程建设领域一直是腐败的重灾区，其中一个重要原因是工程建筑投资规模大，涉及环节繁多、专业性强，监管难度很大。为此，南安市积极探索，先后开发了一整套工程建设领域“标前、标中、标后”的全程监管网络系统，在治理工程领域腐败方面做了有益的尝试。

一是建立网上中介组织监管系统。由于工程建筑涉及的中介组织多且管理混乱，该市于2009年开发了“南安市中介机构（企业）和社会组织服务中心”网站，要求中介组织进入南安区域从业经营必须在网上 “三公开”，即公开各种相关证照、公开执业机构情况、公开执业人员情况。并规定政府投资项目或易产生垄断性的中介服务项目，应当在行业主管部门、效能办派驻监督科、行政服务中心管理处的监督下，从中介机构储备库里随机摇取预选代理中介，再通过竞争性谈判确定服务中介。监管部门在该网站还开辟了一个资信动态平台，以绿、黄、红三色分别表示中介组织正常、警示和不良记录三种动态，并将违纪违规的单位和个人及时在网上曝光。

二是网上招投标系统。为防止在招标中出现围标串标等违法违规行为，2007年，南安市率先在全省开发了网上招投标系统。其主要做法是：通过网络化的数据交换，采用电子签章的第三方认证技术，实现网上发布公告、网上下载标书、网上答疑、网上投标、语音通知专家及网上评标等功能，实现网上招投标。通过不断完善，南安市逐步建立起了“业主招标发包，招标代理提供招投标服务，投标人参与竞争，专家评标，有关行政部门监督管理”的网上招投标机制。

三是工程建设远程信息监控系统。尽管加强了对工程建设标前和标中管理，但因标后监管不到位，施工现场与建设市场“两场分离”，工程建设领域存在的突出问题仍然得不到根本解决。于是，该市又在全国率先研究开发了“工程建设远程信息监控系统”，探索出了工程建设标后管理的新办法。该系统有考勤监控和现场监控两大功能。考勤监控是在施工现场安装人像指纹考勤机，进行指纹考勤并对人像进行高清拍照，通过现场比对，可发现替代考勤现象，及时给予违规预警；现场监控是在项目现场布设若干个高清摄像头，监控项目部、仓库、料场等重要节点。该系统能够进行全方位多角度抓拍，并将图片实时传输到管理平台，汇集形成项目监控档案。通过该系统可实现对施工现场“全方位、全天候、全过程”监管。

⒊全面推广 “世纪之村”网站的村级事务监管平台。南安市康美镇兰田村为了让广大村民更加便捷地了解村级事务，参与村务管理与监督，依托“世纪之村”网站开发了一个具有 “农村三资管理”、“党员廉政建设”、“村务公开”等功能的村级事务监管平台。村民既可以从村部的公开栏了解村级事务的相关公开信息，也可以在家中上网查询，特别是外出村民同样可以通过互联网随时随地查询、了解本村村务情况。南安市现已在全市推广，要求各村必须利用该平台按照规范要求定期公开村级事务，自觉接受村民和上级相关部门的监督。

⒋支持梅山镇蓉中村利用 “蓉中文化信息服务平台”全方位公开村级事务。梅山镇蓉中村与中国联通公司合作，依托联通的宽带多媒体网络建立了“蓉中文化信息服务平台”。该平台连接着每家每户的电视终端，直接通过电视为蓉中村村民提供内容包括蓉中风采、村务公开等7大模块51项服务，是一个集文化娱乐、教育培训、舆论引导、便民服务、村情展示以及村务公开与监督等多种功能于一体的综合性网络平台。村两委通过该平台公开两委成员的分工情况以及村级事务中应该公开的所有事项，主动接受村民监督。村民通过电视就可以了解到所有村情村务的具体情况。

（二）成效

⒈提升了监管的规范性。近年来，监管制度建设力度虽不断加强，但执行中却因存在“不想监管”、“不愿监管”或者遇事用“潜规则”、“灵活处理”等不规范现象而致使制度作用难以发挥，监管效能低下。南安市的创新实践就是利用刚性的网络技术手段有效优化和固化办事流程，实现“程序控权”，最大限度地减少监管制度执行中人为因素的影响，使制度设计的科学性与制度执行的严肃性有机地结合起来，提升了监管的规范性。例如：“办件取号监察系统”能够自动及时地对行政服务人员办事进行规范监管，使“无一次性告知”、“收件不录入”、“体外循环”、“办件假办结”等长期困扰机关办事问题得到了有效解决。系统还可以将窗口服务项目的数量、质量、效率、收费和满意度等考评信息直接生成考评结果，避免了考评中“人情”因素的干扰，使绩效监管更加简便规范有说服力。再如：网上招投标系统的匿名功能也有效地避免了人为因素的干扰，使监管更加规范。另外，“世纪之村”网站的村级事务监管平台使村级事务监管走上了网络化、信息化、常规化、规范化的轨道。

⒉提升了监管的便捷性。当前，面对部门繁多、复杂多样的公共事务管理，碍于人手和时空等方面的限制，监管部门的监管工作常常处于力不从心、疲于应付的困境。远程访问是网络的一个基本功能，可以突破时空限制，延伸监管视野，拓展监管范围，使监管更加方便快捷，省时省力。例如：工程建设远程信息监控系统能够方便快捷地对远处、多处的工程建设现场的施工设备、技术力量投入以及工程的进度、质量和安全进行有效监管。目前该市已在溪美、柳城等10个乡镇（街道）的18个工程建设项目安装了指纹考勤机18台，视频监控点112个，对其实施远程信息监控。另外，大量外出务工、创业的南安农民能够从互联网上的“世纪之村”网站了解本村的村级事务公开情况，梅山镇蓉中村的村民可以足不出户在家中通过电视了解村级事务的所有情况，也体现了网络技术在为村民提供参与民主监督方面的便捷性。

⒊提升了监管的时效性。“事后性”监管常常会因为发现、处理不及时，使问题变得更加复杂并可能产生难以挽回的负面影响。网络信息传播的即时功能使监管的时效性提升有了技术保障。例如：南安市利用远程监控系统使在建工程建筑项目全天候、全过程地处于监管部门的实时监控之中，监管人员通过网络平台就能在任意时间“抵达”全市任何一个施工项目现场，一旦发现问题不但可以立即查处还因为该系统具有记忆、储存、还原功能而“有据可查”，避免了事后查处延误时机且证据难以保全的不足。又如：该市的“办件取号监察系统”和“行政审批公众服务系统”，使群众的办件情况不但受到系统的实时监控，同时也受到办事群众的实时监督，如果因为办事工作人员的拖延而超时，系统会立即自动提醒并受监管人员的质询调查，也会遭到办事群众的投诉。

⒋提升了监管的准确性。所谓监管的准确性就是指通过监管既能保证公共事务运作能依法按章进行，又能保证违法违规行为得到及时发现并受到相应的警示和惩处。这是监管效能最重要的体现。利用现代网络的智能技术，把有关监管制度与公共事务运作程序固化为计算机程序，利用程序的运行就可以对公共事务运作情况进行准确的智能化监管。例如：该市的网上中介组织监管系统就是一套在线选择、在线公开摇号、在线评价、在线投诉的网络智能化监管系统。据统计，2009年，全市通过摇号选取招标代理机构130次、造价咨询217次、环境评估556次。由于监管准确到位，监管部门能够及时对有违规行为的中介进行警示。现已对4家中介机构黄牌警示，给予1家红牌警示，并将1家清出南安市场。又如：网上招投标系统自运行以来，已招标发包的工程项目有539个，预算总价59亿多元，中标总价为52亿多元，为政府节约近7亿元，而且因投标不公产生的争议明显减少。

二、南安市运用现代网络技术提升公共事务监管效能存在的问题

（一）后续服务费用较大

现代网络技术确实具有独特的功能优势，但由于开发技术的专业性、硬件设备要求的特殊性以及后续维护的长久性，决定了只投入开发资金是不够的，还必须支付后续的维护和升级服务费用。按照一些网络开发企业的做法，可先由企业投入开发资金，再通过收取后续服务费用来获益。例如：该市的工程建筑远程信息监控系统，先由移动公司投入，运行后每个视频监控点一年收取近千元服务费用。这样，100多个点 （还在增加）每年就需要不少的服务费用。又如：蓉中村的文化信息平台每年也要付给联通公司十几万的服务费用，依现有的村财收入已感到力不从心。再如：“世纪之村”是一个商业性质的网站，现在虽免费提供村级事务公开平台，但因后台的维护管理同样需要不少资金，将来是否收取数据费也在考虑之中。另外，网络系统的升级完善同样需要投入一定的后续资金。如果后续资金难以保证，则监管的效能就会受到影响。

（二）群众参与程度不够

监管效能的提升不仅需要网络技术的支持，还需要群众的有力配合。第一，监管的目的是为了保证公共权力更好地为群众服务，但服务效率、质量如何，只有群众心里最清楚，最有发言权。第二，群众数量多，分布广，监管无时不有，无处不在。第三，群众是最直接的公共服务对象，监管起来有证有据，合法性强。可见，有了网络技术优势的支持，还要有群众广泛积极的参与，才能产生更大的监管合力，才能切实提高监管效能。梅山镇蓉中村因为网络直接连到各家各户，群众知晓度和参与度都很高。但问题在于：一是“世纪之村”网站的村务公开平台在普通村民中知晓率低，点击率低就是直接的反应。二是尽管监管部门在提高行政服务效率方面做了大量工作，但群众“办事最好找熟人”的习惯思维仍难以改变，办事过程中遭遇不公对待大多选择了忍受，很少会直接或通过网络平台投诉。因此，如何提高群众参与程度是监管部门必须考虑的问题。

（三）各自为政现象突出

由于没有统一规划、统一标准、统一平台，不同主管部门、不同网络开发公司开发的网络之间很难兼容，导致相互之间各自为政现象突出，造成了一定程度的资源浪费。例如：同样面对农村村民，“蓉中文化信息服务平台”与“世纪之村”网站村务公开平台就存在重复开发、各自为政的问题。再如：由于“蓉中文化信息服务平台”是联通公司开发的，有线电视网络不愿接入联通的电视机顶盒，致使村民不能及时收看到卫星电视频道的节目，只能回看联通公司存储已是 “过时”（隔一天）的电视节目，这给村民带来了很大不便。再如：该市行政服务中心的网络系统因由不同网络公司开发，相互之间不能兼容，因此需要十几个服务器同时运行，既增加了设备投入，也造成了资源浪费。更重要的是，各自为政的现象导致了监管效能的降低。一是监管部门获取的监管信息来自不同网络系统，是一种分散、孤立的信息，不利于全面监管。二是不同监管网络系统分散了监管部门的注意力，增加了监管人员的工作量。三是没有一个统一的参与渠道，降低了群众的参与热情。

（四）网络潜力有待挖掘

网络系统的开发和运行都需要较大投入，只有重视监管潜力的充分挖掘，综合利用，才能提高利用效能。南安市在这方面还有许多工作要做。例如：行政服务中心的办件取号监察系统，目前能在办件超时或产生“废号”时自动发挥提醒警示功能，监管人员根据提醒情况回访办事群众和质询窗口办事人员，但有的办事群众担心受到打击报复，常常不愿透露实情。如果该网络增加有记忆储存功能的视频监控，则可以现场监控或再现现场情况，为协调处理提供 “真凭实据”。再如：兰田村“世纪之村”网站的村务公开平台，因农民电脑上网的普及率低，点击率也低，如果能增设电话访问、短信告知或可通过有线电视网络系统查询等方面的功能，方便不同层次、不同偏好的农民查询，则利用效能就会大大提高。另外，在已开发的监管系统中，网络的匿名、即时互动优势都没有充分发挥出来，使得监管难以及时、充分、到位。

三、运用现代网络技术提升公共事务监管效能的对策与建议

（一）提高思想认识，确保资金持续投入

一是提高对网络监管系统建设重要作用的认识。加强网络监管系统建设，提升公共事务的监管效能，不仅是加强反腐倡廉建设，树立良好党风政风，减少社会矛盾和冲突，构建和谐社会的需要，而且在规范公共资金使用，降低行政成本，提高行政效率等方面也有重要作用。例如：该市网上招投标实施以来，就节省了近7亿元的财政支出。可见，这不仅可以带来政治效益、社会效益，而且还有经济效益。因此，必须改变网络监管系统建设只有“付出”没有“回报”甚至认为是“负担”的错误观念，提高对这方面工作重要作用的认识。二是建立专项财政资金，列入年度财政预算。只有这样，才能使网络开发、维护、升级完善的后续资金得到切实保证。三是适当利用社会资金。例如：“世纪之村”是企业性质网站，其提供的免费村务公开平台对于网站本身可以起到扩大宣传，增加访问数量，提高自身影响力的作用，同时也节省了一部分公共资金的投入。当然，鉴于公共事务监管的公共性质，应以公共财政资金投入为主，利用社会资金一定要慎重、适度，否则，监管的公正性、严肃性就会受到质疑。

（二）做好宣传工作，提高群众的参与程度

人民群众的监管具有广泛、直接、及时等特点。因此，应该做好宣传工作，提高群众的参与程度。一是要深入宣传，提高群众对网络监管系统的知晓程度和重视程度。宣传时，要考虑群众的文化水平和媒体偏好。从实际情况看，除利用宣传小册子、户外广告、手机短信、人员宣传等形式外，重点应该通过有线电视网络，用本地方言进行讲解，这样，宣传的面广且容易让群众接受，宣传效果较好。二是要拓宽群众参与网络系统监管的渠道。例如：要求各种监管网络都能链接到互联网，并开设具有即时互动功能的投诉受理窗口、BBS论坛、“纠风在线”，或者开发手机短信参与平台等，尽量拓宽群众参与、评论、监督的渠道，更好地满足不同层次群众参与的需要。三是建立群众参与网络系统监管的激励机制。对公共事务实施监管是群众的基本权利之一，但因各种主客观因素的影响，群众的参与热情并不高。因此，应当建立相应的激励机制，激发群众的参与热情，促使群众敢于以主人翁的姿态监督公共事务的运作，增强监管合力。

（三）科学统筹规划，构建统一的监管网络

当前，监管网络系统开发尚处于探索实践的初期阶段，出现各自为政现象实属正常，但其弊端也显而易见。因此，有必要把各个分散的监管网络小系统通过科学统筹规划，构建成一个统一的监管网络大系统，实现集约化监管，提升监管效能。一是要成立规划建设领导机构。由纪检监察部门牵头，相关部门领导参加，目的在于发挥组织协调指导作用，避免各个部门之间因利益壁垒而出现难以“兼容”的问题。二是对全市具有监管功能的网络进行摸底调查。调查中要详细了解每个网络各自的独特监管功能，征求其主管部门及开发设计人员的意见或建议，动员主管部门以及网络开发公司摒弃各自的利益保护主义，以大局为重，主动参与到统一监管网络的构建中来。三是聘请网络设计专家参与设计。要认真对待专家的意见或建议，放手让专家大胆设计，使网络更具科学性、严肃性。四是对各个监管网络进行整合。整合的目的不仅在于各个网络之间数据资源能够共享，减少浪费，还在于纪检监察部门能够在第一时间获取网络监管到的违法违规动态信息以及群众投诉、举报或者意见及建议，以便能够及时进行查处，避免造成更多负面影响，切实维护国家和群众的利益。

（四）深挖网络潜力，拓展新的监管领域

只有进一步深挖网络系统蕴藏的监管潜力，发挥综合效益，才能避免资源浪费，最大限度地提升监管效能。一是要提高监管人员的网络技术素质和能力。监管人员网络技术素质和能力的高低决定着监管成效的大小。因此，除了尽量配备网络技术方面的专业人才外，还要对监管人员进行网络技术教育培训，以转变传统的监管思维和模式，增强运用现代网络技术监管公共事务运作的意识和能力。二是在原有监管网络基础上增加新的监管功能。例如：可以在所有监管网络系统中增设在线即时互动功能，在行政审批电子监察系统中增设办事窗口的视频监控功能等。三是开发新的监管网络系统，拓宽新的监管领域。特别要重视对一些重点、关键的公共事务进行监管，拓展新的监管领域。例如：对机关、国企、事业单位的工程建筑、财务开支、人事安排等必须依法依规公开的重要事项可以开发新的网络系统，集中向社会公开。又如：各县区的财务结算（核算）中心也可以建立新的统一的远程报账和监控网络系统，对所有单位的财务和资金实行集中电算化、网络化监控管理。

[1］泉州市治办简报．南安市推行工程建设远程信息监控[EB/OL］．http： //www．qzzjb．net/qzzjb＿gzdtnew20100040．html，2010－06－25．

[2］郑良．福建南安：打造“网上超市”规范中介管理[EB/OL］．http：//www．xinhuanet．com /chinanews/content＿18848322．htm，2010－01 /23．

（责任编辑：高 静）

Abstract：Nanan City，Fujian Province in the use of modern network technology to enhance the exploration performance monitoring of public affairs，there are many province and the country＇s innovative practice is worth learning and promotion．Based on surveys and research，the practice of the city，effectiveness，problems and solutions are summarized and discussed in order to better play to the functional advantages of modern network technology to enhance the effectiveness of public service regulation．

Keywords：modern network technology；regulatory effectiveness；public affairs

The Practice and Reflection of Improving Public Services under the Supervision of the Performance Network Technology——A survey－based research of Nanan City in Fujian Province

Li Shangqing

D630．1

A

1007－8207（2011）03－0031－04

2010－12－30

李尚清 （1970—），男，福建南安人，泉州市委党校副教授，硕士，研究方向为党建理论。