环保能正当化车船税调整吗?——兼论车船税调整的法理问题

蒋 莉

(江苏技术师范学院环境科学系，江苏常州213001)

环保能正当化车船税调整吗?
——兼论车船税调整的法理问题

蒋 莉

(江苏技术师范学院环境科学系，江苏常州213001)

以环保名义进行车船税调整存在内在的缺陷，以排量为标准征收车船税难脱重复征税之嫌，环保难以正当化车船税调整。车船税调整必须回应汽车税费负担过重问题、立法程序合理性问题以及与国家鼓励汽车消费政策相协调问题、征收的税款用途及其监督等问题。本次车船税方案调整过程中出现的问题，以及公众对之的质疑，凸显了中国法治国家建设进程中的一些深层次问题。

车船税；低碳；节能减排；法治建设

2010年10月12日国务院常务会议讨论并原则通过《中华人民共和国车船税法(草案)》，根据草案，我国车船税将分为7个梯度按照排量进行征收，排量在1.0升及以下的乘用车车船税有所降低，1.0升以上各档乘用车的车船税都将不同程度提高，排量越大所缴车船税越多。但是，自车船税草案向社会公布之后，公众对车船税的“梯度征税”草案变相加税的质疑不断。据媒体报道，全国人大常委会讨论车船税草案时，各委员即对车船税调整意见不一。新华社10月31日更发表文章针对该草案“是调节财富分配还是加税”发出质疑。紧接着，在11月1日和3日，新华社又连续尖锐指出，目前车船税涨价是不合时宜的。众所周知，汽车是重要的污染源，以崇高的环保名义对汽车征税，似乎理所当然，更何况节能减排、低碳经济是当前最时髦、强势的话语，在环保强大的话语体系下，有关部门以环保为名调整车船税似乎理由充分。但笔者认为，税收是国家的基础，征税涉及公民财产权保障，本次车船税方案调整过程中出现的问题，以及公众对之的质疑，凸显了中国社会主义法治国家建设进程中的一些深层次问题。

一、环保名义下的汽车负担——征收排量税难脱重复征税之嫌

目前，规范我国车船税征收的《车船税暂行条例》是于2007年1月1日开始施行的，该暂行条例将原“车船使用牌照税”和“车船使用税”合并为车船税，在税目分类、税额标准等方面进行适当调整，并且随交强险征缴。合并使得原来的车船使用行为税变成了车船财产税，从而呈现出相对稳定的特征。草案车船税调整的理由是：我国约20%的城市大气污染严重，30%的重点城市空气质量达不到国家二级标准，其中机动车排放是这些城市大气污染的主要来源。而目前的车船税由于征收未与乘用车排量挂钩，使得该税种在引导节能减排方面的作用并不明显，草案将征税额与排量直接挂钩，以期起到节能减排保护环境的作用。

环保是响亮的旗号，但对汽车环保问题而言，目前在销售阶段已经征收了消费税、车辆购置税，这两个税种的征收即含有环保的作用，而在使用阶段则有燃油税，税负和车辆使用完全相关，也完全和能耗、排放对应。事实上，保护环境已成为政府从车主手中敛财的“合法化”的理由。[1]目前车船税的调整方案明显不符合逻辑：

1.以排量为依据对汽车征收固定的车船税不尽合理。众所周知，作为一项基本的常识，车辆排量大并不等于其对环境的污染就大，汽车对环境的污染大小，还要看其使用状况，节能减排的导向作用，实际上应该通过燃油消费税调节，车多跑、多排放就要多交税。正基于此，2009年燃油税改革的时候已经将环保因素考虑在内了。节能减排的任务燃油税足以承担，如果在车船税的环节再以“节能减排”为名进行所谓的“梯度征收”，很显然是重复征税。

2.与车船税的财产税定位不符。目前，我国车船税的定位是财产税。所谓财产税，就是对财产本身所征收的一种税。作为一种财产税，车船税理应从财产关系角度进行立法。而财产税征收，其标准要么按照其价格征收，要么按照数量征收。现行车船税调整方案以排量来征收，一方面不符合财产税的基本法理；另一方面，车船税作为财产税，计税的依据应该按照评估价值，逐年递减，对同一辆车始终以同一税率、同一税基征税明显不科学。事实上，目前车船税的定位，自身内在逻辑即存在矛盾：调节贫富，已经有财产税性质的车辆购置税，而推进节能减排，已有使用税性质的燃油税，以环保名义来提高车船税，其内在逻辑是混乱的。对此，学者尖锐地指出，“在设立一个新的税种的时候，我们总是能找出很多的理由予以佐证其必要性，但事实上，每一个税本身承担不起那么多的政策期待。比如，车船税这么一个小小的税种，既要让它承担调节收入分配的功能，又要让它为节能减排做贡献，还要它与国际接轨，而其真正作为财产税的本来政策目的，却被人遗忘。”[2]“在保有环节征收车船税，试图既体现财产税性质，又体现节能减排目标，结果是既不能和财产税契合，有难以和节能减排对应。”[3]

引导节能减排，构建低碳社会是每个人都应担负起的社会责任，但是倘若这样一个宏伟目标沦为政府部门变相涨价的理由，无疑是一件令人遗憾的事。当前，在福布斯纳税人痛苦指数榜上，中国纳税人的负担连年名列前茅。随着汽车社会来临，汽车事实上已成为我国政府增加收入、与民争利的一大“抓手”，车主所缴税费负担非常沉重。资料显示，日本、英国、法国、德国等国家的汽车税收为5至6种，而中国汽车税费达20多种，有的地方多达40多种。车辆购置阶段所缴税费占车价的比重，高达30%至35%。在车辆使用阶段，数不清的税费让汽车变成了“唐僧肉”。笔者认为，在目前汽车税费负担沉重，汽车税费逻辑混乱的情况下，再对汽车征收排量税实难逃脱重复征税之嫌。调整车船税的前提应当是：一方面必须对当前以环保名义征收或包含环保内容在内的各税种进行系统的整合，以合并税种、简化税收。从汽车发达国家的经验看，车船税被合并到燃油税中更为合理；另一方面，必须对车船税进行明确的定位，厘清车船税内含的逻辑。

二、环保之名难以正当化车船税调整

车船税改革打的是环保的旗号，并与当前整个社会“低碳”、“节能减排”的形势相契合，改革初衷是通过经济手段来“抑大扬小”。但是，通过冷静的、理性的分析，可以发现改革后的车船税难以起到这样的作用。

1.车船税选择以排量为切入口作为征税标准缺乏科学性。目前，涡轮增压、可变进气等技术已经在汽车发动机上广泛运用，汽车的节能减排与排量之间的必然关联性已大大降低。从节能减排的技术方面分析，现在的豪华车型在发动机、尾气过滤等方面使用了大量的新技术，比如在涡轮增压、混合动力等技术的支持下，排量较大的汽车完全可以拥有和小排量汽车相媲美的燃油经济性。因此，简单地以排量为标准征税不仅不能起到应有的引导作用，而且不利于企业推广应用新技术。

2.车船税调整不会减少汽车使用率。首先，车船税改革，未将数量庞大的大排量公务用车列入征收范围；其次，当前随着经济与社会的发展，汽车正从原来的“奢侈品”演变为“必需品”，车船税调高，能买得起豪华车的一族，对税负和价格的敏感度不高，根本不会在乎增加的车船税，故很难通过车船税的增加来降低他们对大排量车的“刚性需求”。而使用中小排量汽车的人往往对此敏感度很高，但即使如此，对一般的有车一族来说，也很难因此而放弃汽车，至于小排量车的车主一般也不会因车船税降低而增加使用率。这意味着，调整车船税并不能从根本上减少用车量，实现节能减排因此也就无从谈起。

3.车船税调整方案将使车船税事实上演变为“车头税”。当前，我国车市主流车型皆为1.6排量左右的中型车，被称为“黄金排量”，1.0—1.6升排量车型是市场的销售主力，在总销量中的比例超过六成。至于1.0升以下车型品种则很少，而且技术含量偏低，很多车型事实上并不环保，在整个乘用车销量中所占比例很小，只有5%左右的份额。因此，真正能从车船税改革草案“排量在1.0升及以下的乘用车税负减轻”中受益的只是极少数人，绝大多数私家车主的车船税税负将因此上升。

一个基本的常识是,汽车的排量小并不等于排放小，汽车排放大小还与使用的情况有关。西方发达国家也非常重视汽车环保问题，但都没有采取固定税额，而主要通过燃油税来实现“多开多交、少开少交”的调节功能。车船税作为一种保有环节年度征收的财产税，特别是调整方案确立的“车头税”的本质，决定了其在引导消费，以期实现节能环保的潜力非常有限。事实上，两年前取消养路费后，车船税上涨了一倍，并随交强险一并征缴，有关方面即称这次调整“发挥了筹集财政收入、调节收入分配和一定程度上的调控车船使用的作用”。笔者认为，此次车船税调整，所谓的“抑大扬小”、节能减排仅仅只是冠冕堂皇的理由，最多只是次要的目的，增加政府税收才是主要目的。

三、车船税调整方案难以回应公众的合理性质疑

近年来，我国纳税人负担沉重，很多税费和公共服务不断上涨，而且政府每次加税或涨价均有动听的理由，例如涨电价称为“增进节能意识”，涨油价叫做“与国际接轨”，推出燃油税称符合“国际惯例”，这次车船税调整则是以环保、节能减排的名义等等。但是，仔细地分析，却发现其中往往存在着诸多问题。此次车船税调整，即在事实上难以回应公众的以下质疑：

1.实质合理性问题。随着汽车社会的来临，一些部门将汽车行业视作增加收入、与民争利的领域。目前我国的汽车税负水平名列世界第二，仅低于日本。5%的汽车消费税、17%的增值税、10%的车辆购置税，此外还有车船税、燃油消费税、教育附加费、年审费、牌照费、养路费、过路费……2009年开征燃油税时，虽然有关部门宣称，将取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费，但由于后五项收费并不常见，取消这五项收费对绝大部分车主并无影响。事实上，燃油税开征后，养路费并未完全免除，车船税增加了，高速过路费甚至国道费等还在继续征收。面对目前道路交通状况恶化和严重的排放污染，人们有理由质疑，汽车到底应当负担多少税？

2.形式合理性问题。据悉，此次车船税法草案征求了30个中央部委、10个地方政府、6个相关行业和企业的意见。但是，调整车船税牵涉到国内数千万车主的直接利益，这笔钱并非政府补贴，亦非厂商支付，而是消费者买车后每年定期交纳的。政府在作出利益机制调整时，必须全面听取利益相关方的意见，这是自然正义原则的基本要求。“有关部门”作为车船税总体调高后的获益方，起草车船税调整草案，本身即难脱借立法之机扩大部门利益的“部门立法”之嫌，更何况“有关部门”除了征求专家和厂商的意见外，并未征求与车船税调整最大的利益相关群体——广大车主的意见。笔者认为，车船税调整涉及到众多人的切身利益，只有在整个立法程序中进行更充分的博弈才能在政府、社会、公众之间实现利益平衡。这样做，不仅是“开门立法”的需要，也是发扬社会主义民主，建设社会主义法治国家，保障公众话语权、参与权的需要。

3.与其它政策衔接问题。近年来，主管部门对于节能环保小排量汽车的技术标准一直没有清晰的界定。但是，自2009年以来，为鼓励消费者购置排气量在1.6升及以下的小排量乘用车，国家对购买1.6升及以下的车辆实行购置税减免，以刺激小排量汽车的生产和消费。2009年对1.6升及以下小排量车实施了车购税减半征收，2010年继续给予一定优惠，减征四分之一，虽然减免力度有所减小，但政策导向性的作用却仍不容忽视。事实上，车辆购置税减免政策的实施，确实促进了这一排量区间车型销量大涨。笔者认为，政府减免1.6升及以下汽车的购置税，即意味着政府默认1.6升以下的车均属小排量车，可以受到鼓励。但现在车船税却改头换面，将标准提升到1.0升，这样做的结果，一方面有违国家产业政策，与减免车辆购置税鼓励小排量汽车消费的政策无疑是自相矛盾的，另一方面还破坏了众多为优惠的车辆购置税所吸引而买车的消费者的信赖利益，这部分消费者将因此而大幅度增加车船税的负担。这种先鼓励后限制的做法，被学者叶檀称为“有钓鱼式收税之嫌”。[4]

4.公平问题。如果人们认为现实税制存在着偷漏税或避税的现象，纳税人的信心就会下降，很可能会千方百计地逃税以至抗税。这次车船税调整方案，公平问题非常突出：（1）如前所述，由于技术的以及使用频率的原因，以排量作为计税依据难以客观公正；（2）车船税只对社会车辆征收，将引发新的不公，为什么社会车辆需要节能减排，而政府、军队等部门大量的2.0甚至4.0以上排量的豪华公务车却不需要？如果要真正达到节能减排效应，首先就应当严格控制公车的数量与级别；（3）一些地方实施车辆尾号限行，以北京为例，私家车主每年平均要少开50多天，但限行天数车船税的减免丝毫没有在草案中体现。人们有理由质疑：为何北京奥运期间单双号限行的车船税就能退还车主，长期化、制度化的尾号限行车船税反而就不能退还了呢？

5.征收税款的用途及其监督问题。在现代法治社会，政府征税的目的和前提是向公众提供公共福利，因此，税不仅仅是一个经济问题，更体现了政治和政府道德，税收必须真正地“用之于民”。作为纳税人，对所缴纳的税款派何用场应拥有知情权、监督权，各级政府及其职能部门必须做到财务信息公开透明，惟如此才能打消纳税人的疑虑，做到自觉、自愿纳税。但遗憾的是，这次车船税调整，政府无法打消纳税人关于税款用途及其监督的疑虑。

四、结语

现代法治社会，税收的基础必须是“同意”，它基于人民与政府之间平等的契约而产生，纳税人支付出去的是税，“买”回来的是政府所提供的公共物品与服务。可见，税是公民拿自己财产中的一部分为政府所提供的服务付出的“佣金”，其所反映的是个人与政府（国家）之间的自愿等价交换关系。因此，现代法治国家无不奉行“无代表无税”，税收由纳税人决定，任何税的征收或调整，必须回应纳税人的种种质疑。人类历史的经验以及政治学的常识无不告诉我们，政府权力天生具有扩张的倾向，政府征税权如果不受限制，将最终难逃治乱循环、王朝更替的“威权主义与黄宗羲定律”宿命。[5]虽然车船税在我国财税体制中是一个小税种，即使新方案最终通过，每年将因此增加的30亿元税款在我国税收结构中，所占比例亦甚小。但是，这次车船税的调整过程，以及社会各界对车船税调整的纷纷质疑，却凸显了中国民主、法治建设进程中一些深层次的问题。笔者认为，政府如果能正视社会公众对车船税调整的质疑，抓住机会及时厘清税收的逻辑，建立以科学合理的税收种类及与国民承受能力相适应的税收负担为基础的税收法律制度，或许可以成为推进我国财税法治乃至整个社会法治建设的一个契机。

征税必须合理、合法，必须符合程序正义，当前，我国“十二五”规划建议将经济增长方式的转型、民生问题放在首位，在全球经济依然低迷、降低税负成为国际潮流的背景下，在物价上涨、居民生活成本压力与日俱增的现实情况下，政府要做的应该是减税退税以刺激经济、缓解民困，无论以何名义加税均须慎重，以免引起合法性资源的流失。

[1]蒋莉，杜学文.我国开征环境税之静思[J].理论与改革，2010，(4).

[2]马光远.车船税：一个加税主义者的自白[DB/OL].http://blog.caijing.com.cn/expert_article-151268-12627.shtml.

[3]王长勇.取消车船税有何不可?[DB/OL].http://finance.fivip.com/comment/201011/03-3164977.html.

[4]叶檀.车船税有钓鱼式税收之嫌，无法实现节能[DB/OL].http://finance.icxo.com/htmlnews/2010/11/08/1423082_0.htm.

[5]秦晖.并税式改革与“黄宗羲定律”[J].农村合作经济经营管理，2002，（3）.

D922.220.4

A

1002-7408（2011）04-0101-03

教育部人文社科青年项目（09YJC820047）及江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目（09SJB820007）研究成果。

蒋莉（1973-），女，江苏徐州人，硕士，副教授，主要从事环境法研究。

[责任编辑：张亚茹]