宏观社会资本在突发事件应急管理中的作用——基于非政府组织的分析

蔺俊萍

（中国人民武装警察部队学院部队管理系，河北廊坊065000）

宏观社会资本在突发事件应急管理中的作用
——基于非政府组织的分析

蔺俊萍

（中国人民武装警察部队学院部队管理系，河北廊坊065000）

非政府组织作为宏观社会资本的主要载体，其在突发事件应急管理中发挥着重要的作用。主要表现为：非政府组织利用其广泛的公民参与网络实现对信息资源的收集、整理和传递；非政府组织利用其广泛的信任基础有助于实现对物质资源和人力资源的筹集和分配，对政府和民众关系的协调沟通；非政府组织的普遍化互惠规范有助于实现对社会成员行为的有效约束和调节，维护社会稳定。

社会资本；非政府组织；突发事件；应急管理

宏观社会资本也可以称为“集体/内部”社会资本，它是群体中表现为规范、信任和社会网络的一些特征，其功能在于提升群体的集体行动水平。它主要形成于一个群体内部行动者之间的关系，更接近于一种“公共物品”。[1]从宏观角度对社会资本进行界定的主要代表是哈佛大学政治社会学家罗伯特·D·帕特南，他在1993年出版的《使民主运转起来》一书中明确地将社会资本界定为“社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率”。[2]85帕特南在提出其社会资本的思想时，认为公民自发参与形成的不以营利为目的的非政府组织是社会资本的一种重要形式。他尤其强调了这些组织能够培育出密集的参与网络中表现出来的广泛的信任和互惠规范，公民可以通过建立起来的紧密的互动关系完成各种集体行动。本文根据帕特南关于宏观社会资本的界定，认为宏观社会资本具有社会结构资源的性质，其中信任、规范和公民参与网络构成宏观社会资本的三大基本要素。它主要存在于一定的社会群体内部，有利于提高社会效率，降低社会成本。在我国，这种公民参与组织主要指的是非政府组织。大量研究成果表明，主要开展各种志愿性公益活动的非政府组织，已成为公民参与社会治理的主要载体，其运用自身蕴涵的大量社会资本，在解决各种公共事务中发挥着越来越大的作用。

我国正处在社会转型期，各类突发事件频繁发生，在突发事件尤其是公共危机应对中，仅靠政府的力量是远远不够的。一方面，政府没有能力提供应对危机的所有资源，另一方面，仅靠政府力量应对公共危机要付出极高的公共财政成本，在现实中难以做到。因此，只有积极发挥社会力量，调动各种社会资源，才能有效地应对突发公共事件，而这种社会力量和资源的调用主要是通过非政府组织实施的。非政府组织运用宏观社会资本在突发事件应急管理中发挥着重要的不可替代的作用。

非政府组织是指社会公众通过自组织，按照志愿性机制谋求公共利益、提供公共服务的组织。公民在社会交往过程中，彼此结成各种自愿的、满足不同需求的团体或网络，通过这些团体或网络实现彼此之间的沟通和协作，为完成共同的目标创造条件。非政府组织提供公共产品是建立在信任、互惠规范、责任、义务等道德基础之上的，这使其在提供公共产品方面具有天然优势。关于非政府组织对经济社会发展的作用，陈健民、丘海雄站在社会资本的立场对广州市社会团体的实证分析，所得出的理论路线是：社团——沟通合作——平等交换规范——互信——社会资本——政经发展。[3]

目前，随着各种突发事件的频繁发生，我国非政府组织正处于蓬勃兴起和发展过程中，由于与非政府组织相关的各种制度和法规还很不完善、不健全，非政府组织在展现其在突发事件应急管理中的巨大优势的同时也不断暴露出各种问题。但事物的发展应看其本质和主流，非政府组织利用其自身蕴含的大量社会资本有效地弥补了政府在突发事件应急管理中的不足，发挥了重要作用，其虽然存在一定的负面影响和消极作用，但通过非政府组织的不断壮大和各项规章制度的不断完善是完全可以避免的。因此，本文主要立足于非政府组织积极效应进行分析。

一、非政府组织利用其广泛的公民参与网络有助于实现对信息资源的收集、整理和传递

非政府组织在突发事件应急管理中所进行的收集、整理和传递信息功能主要是利用其广泛的公民参与网络完成的。非政府组织是公民参与的主要形式，是公民参与网络的重要载体，是公民基于一定的信任基础上形成的组织。公民参与组织为人们提供了一种信息传递、建立信任、理解并达成共识的横向交往结构，提供了公民开展对话协商、辩论共识的基础，在一个共同体中此类网络越密，其公民就越有可能进行互利合作。[4]非政府组织作为公民横向参与的主要形式，其在突发事件应急管理中对信息的收集、整理和传递发挥着重要作用。

首先，在突发事件预警期，非政府组织能够为突发事件的发生提供预警信息和做好预防措施。非政府组织利用自身贴近基层、贴近群众的广泛的社会关系网络，能够在危机大面积爆发前及早捕捉到有关危机的各种信息，然后通过组织成员的专业优势对信息进行整理和甄别。非政府组织介于政府和群众之间，使得它们上接政府，下联基层群众，这种“桥梁”角色使非政府组织能够便捷、迅速地通过各种信息渠道及时向政府和群众反映情况，为危机的预警提供信息，向政府提供相应的政策建议和应对措施。实践表明，突发事件发生后，不少群众最早获知信息是通过自己的朋友或非政府组织在互联网上发布的信息，而非官方媒体。非政府组织通过广泛的公民参与网络及时准确地向政府和社会提供各种层次、各种形式和各种性质的服务，在公共事务上发挥着越来越重要的作用。

其次，在突发事件应对期和恢复期，非政府组织大多借助互联网，建立网络信息交流平台，通过这个平台形成公民广泛参与的网络联盟共同开展工作。随着时代的进步和互联网的发展，非政府组织从单一独立的组织逐步向网络网状结构转变，目前在国际上比较重要的非政府组织类型主要包括伞状组织、联盟、网络结构等，它们是非政府组织协作的网络平台，它们本身并不直接提供服务，它们的目标是为非政府组织服务。[5]目前，中国的非政府组织公益信息交流平台主要有非政府组织发展交流网、非政府组织互动网等，通过网络社会和现实社会的互动，非政府组织信息交流平台能够及时、快速、有效地收集与突发事件相关的方方面面的信息，这些信息不仅弥补了政府在处理突发事件过程中信息不足的问题，而且提供了非政府组织实践者、非政府组织研究者以及非政府组织支持者之间的信息共享和互动交流的网络平台。依托这一平台不仅实现了非政府组织内部资源共享，而且在突发事件应急管理中实现了非政府组织资源的有序调动和合理分配，降低了管理成本，提高了工作效率和资源的利用效率，成为应对突发事件不可或缺的重要力量。

突发事件应急管理中，非政府组织信息交流平台主要是依托于本地性非政府组织来组织和开展工作。“本地化”的非政府组织产生于本地区而非外面非政府组织的地方分支，其成员主要是本地区的人，所以对本地区各方面的情况最清楚，总体上掌握的信息也最多，所以突发事件爆发以后多依托本地非政府组织来搭建一个良好的信息交流平台，通过这个信息平台来组织来自国内和国外的各种类型的非政府组织资源，为各方面服务，实现资源的共享和供需统一，最大限度地发挥非政府组织的作用。

二、非政府组织利用其广泛的信任基础有助于实现对各种资源的整合以及在政府和民众之间的协调沟通

突发事件具有突发性、紧急性和不可预见性。对政府而言，突发事件应急管理是一种非常态性的管理方式，政府在常态管理中有效的行政动员和政治动员方式往往可能在突发事件面前显得滞后和乏力。与之相对应，非政府组织作为一种社会自治机制，公益服务是其最突出的功能，这也为其赢得了广泛的社会信任。非政府组织依托于其自身所建立的存在于组织内部、组织之间以及组织与公众、与政府之间的广泛的信任关系，一方面，进行有效的社会动员，最大限度地吸纳各种社会力量，有效整合各种社会资源和社会力量投入到突发事件应急管理中。众所周知，每一次突发事件都关联着大量公共资源和志愿资源的调配与使用，是否能够调动充足的社会资源是决定突发事件治理成败的关键因素。目前来看，非政府组织已经成为政府之外公共应急资源的主要筹集者，它们可以利用自身优势广泛动员政府财政体系之外的社会公益资源来向危机受害者提供援助，有效弥补政府的资源短缺。例如，在1998年抗洪赈灾过程中，国家财政向灾区直接拨款48亿元，而来自社会各界的救灾捐款达72亿元。这些捐款大多是通过中华慈善总会、中国红十字会等慈善组织的募捐活动筹集的，大大减轻了政府的财政支出压力。与此同时，非政府组织作为一种为追求公共利益而自愿结成的社群组织，团结了许多具有公共意识和献身精神的专业志愿者，在危急时刻他们能够提供专业化的服务。因此，非政府组织还为政府在突发事件应急管理中提供和储备了大量的人力资源。事实证明，在突发事件应急管理中非政府组织在物质资源和人力资源筹集和分配方面发挥了重要的作用。另一方面，非政府组织利用其在政府和民众中建立起广泛的信任基础成为联系政府和社会各阶层的有效中介，其“上下传递”的中介功能能够促进政府与公众的交流与合作。

（一）非政府组织对物质资源的筹集和分配。非政府组织对物质资源的筹集和分配主要体现在自然灾害和公共卫生事件中。非政府组织利用其所建立的广泛的社会信任关系，动员各种社会力量筹集民间慈善捐赠，并通过实践调研对物质资源进行统一调配。突发事件发生后，需要调用大量的物质资源。一般来讲，筹集物资主要有两个渠道：一个是政府财政拨款，另一个是民间捐赠。而组织筹集民间捐赠主要是靠非政府组织。由于非政府组织是不以营利为目的主要从事公益性事业的组织，其自身具有广泛的群众信任基础，许多单位和个人基于对非政府组织的充分信任，通过非政府组织向灾区捐款捐物。因此非政府组织能够在危急时刻动员整个社会的财力物力，用之于社会公益事业，减轻了政府的财政负担。例如，在1998年长江洪灾爆发后，大量的药品、物资都是由红十字会、中华慈善总会募集，并源源不断地运往灾区。非政府组织是政府之外募集应对公共危机资源的主力军。与此同时，由于物资有限，非政府组织对物资的发放也是采取十分谨慎的态度。在物资发放之前先进行认真的调查，根据需要有针对性的发放公众最急需的物资。而且，非政府组织在物资发放的管理上十分严格。例如，在汶川地震中，在紧急救援期间，遵道镇志愿者协调办公室对所有物资的进出一律登记造册，物资的发放不仅手续齐全，而且是定向发放，由志愿者根据调查的信息一家一户地发放物资。整个救援期间，这个组织共发放救援物资总计达800多万，没有出现任何问题。[6]这种严谨认真的工作作风不仅保证了救援工作的有效性，同时也赢得了公众的普遍信任。

（二）非政府组织对人力资源的整合。绝大多数非政府组织在成立之初就设定了明确的目标：关注某一类社会问题或救助某一弱势群体，并根据自己的目标设定标准来吸纳组织成员，其组织成员都是基于共同的价值和信念，为实现共同的目标自愿组合在一起的，在组织结构、运作领域上纵横交错，联结成一种社会资本，关注着社会的每一个角落。他们依托于自身的专业知识和广泛的群众基础，在应对突发事件时可以提供更科学有效的公共物品。非政府组织对人力资源的整合与分配主要体现在两个方面：

1.非政府组织可以通过信息交流平台筹集和调配大量志愿者参与到危机中。突发事件一旦发生，政府动用行政力量解决危机，有时会出现调度不灵、协调失衡、行动滞后的情况，这时就需要有大量的民间力量参与进来。而大量民间分散力量之所以会积极主动的加入非政府组织参与救援，主要是基于对非政府组织的信任。凡是社会信任度较高的非政府组织其在突发事件应急管理中吸纳的志愿者越多，发挥的作用也越大；凡是失信于民的非政府组织，其作用的发挥非常有限，甚至还会出现解体。实践证明，非政府组织对民间力量的筹集主要是利用其在政府和群众中所建立的广泛的信任基础，广泛吸纳民间力量参与进来，极大地增强了广大人民群众的自我组织、自我管理能力，使其在危机发生时能够积极、有序地参与到危机管理中。例如，危机发生地就近的非政府组织可以根据危机救援工作的现实需要，通过网络信息交流平台向社会发起倡议，快速发动和组织大量民间专业人员和志愿者前来应对危机。各级非政府组织，组织广大志愿者开展各种形式的志愿服务活动，有力地缓解了政府在危机管理中人力资源不足的窘境。

2.非政府组织通过吸纳专业人员实施救助。正规的非政府组织往往是一支专业化的队伍，是某一专业领域中的机构或团体，具备一定的专业知识和相关的工作经验，并拥有一大批资历丰富的专家队伍。这支专业队伍与政府部门委派的专家资源不同，非政府组织拥有的专业人才在突发事件应急管理中能提供政府所不能提供的许多专业性知识和技能。在突发事件预防期，非政府组织可以充分发挥专业性优势，加强与政府相关部门合作，对可能发生的各类突发事件进行认真研究和分析，并向政府提出政策建议和应对措施。突发事件爆发后，政府专业应急管理部门与专业人员是最主要的力量；非政府组织的专业能力、技术优势是应对公共危机的重要资源，在危机处理中在各自的专业领域可以发挥重要作用，成为除政府之外应对公共危机的重要力量。一方面非政府组织能提供政府所不能提供的许多专业性知识。例如在非典期间，中国留学人员回国创业协会向教育部引荐生物医学的专家教授，中华中医药协会召集许多专家教授推荐适合北方地区人群的非典预防药方等，这些非政府组织在非典期间都不同程度的向社会提供了援助，对控制疫情起到了不可忽视的作用。另一方面，非政府组织能够满足特殊需要。突发事件爆发以后，其影响会波及到社会的方方面面，政府利用其有限的资源主要解决紧急重大的事件，非政府组织能关注到政府部门无法、无力或不及关注的社会成员的利益，并充分发挥自身的作用。在恢复期，从国际经验来看，公共危机后的重建工作中非政府组织同样能发挥重要作用。一方面协助政府做好灾后重建工作，例如可以对灾区人民进行心理救助、学校重建、孤儿抚养等；另一方面就是发挥专业特长，积极地协助政府总结经验教训，掌握危机的一定规律性，以采取有效的预防措施，减少危机发生。

（三）非政府组织利用其广泛的信任基础在政府和群众的沟通方面发挥重要作用。非政府组织之所以能够在公众与政府之间发挥桥梁作用，很重要的原因之一就是它能够同时得到双方的信任。作为主要从事社会公益事业的群众组织，非政府组织社会认可度相对较高，这使其与民众、与政府之间沟通起来较为容易，在协调政府与公众的关系方面可以发挥重要作用。在突发事件应急管理中，一方面，非政府组织可以帮助政府做好群众工作。公共危机“从一定意义上说首先是一种信任危机”。政府的威信在公共危机中显得尤为重要。在突发性危机面前，公众心理极易不稳定，公众对政府信任与否直接影响政府治理危机的效率。非政府组织通过把政府应对危机的重要措施和防治知识传送到群众，帮助群众消除恐慌心理，对群众在危机中产生的不良情绪及时进行化解，对社会上的一些误解与猜疑及时进行调节，增强群众对政府治理危机的信心，促进政府与群众之间的沟通，为危机治理减少阻力、增加助力、形成合力，提高应对危机的能力。如在危机应对期，非政府组织协助各级政府开展面向公民和社会的宣传和防治工作，向社会解释危机发生的原因及危害，并提出各种建议，增强民众战胜危机的信心和社会责任意识。在灾后重建过程中，非政府组织非常重视对灾区人民的心理安抚和灾后社会文化精神的重建。另一方面，非政府组织也是群众利益的捍卫者。非政府组织时刻关注着危机过后广大群众的现实需求，及时将民情民意反馈给政府，使政府能够准确把握实际情况，掌握有关危机管理方面的信息，及时有效地防治公共危机。非政府组织自觉地成为政府和民众之间的一座桥梁和纽带，很大程度上避免了危机中的无序状态和重复性工作。

在解决群体性事件过程中，非政府组织的沟通协调作用尤为重要。由于政府与群众之间缺乏很好的沟通，矛盾不断激化，导致群体性事件频繁发生。事实证明，有些政群之间的矛盾如果能及时进行沟通协调是不会造成群体性破坏行为的。介于国家与民众之间的非政府组织，不仅能够整合民众离散化的利益表达与诉求，而且还能提供一个制度化的国家与社会间利益协商的平台与机制，能够有效制衡国家权力，从而舒缓国家与公众之间的摩擦与矛盾，进而减少群体性事件的发生。

三、非政府组织的普遍化互惠规范有助于危机治理的高效有序

规范和秩序是突发事件治理的根本和前提，要提升一国的危机治理水平，就必须通过一定的社群和组织，依照一定的社会规范来约束人们的行为。哈耶克指出，规范和秩序在根本上是难以被刻意设计和建构的，它是一个自生自发的结果。社会秩序与规范的形成有两种方式：横向交流与纵向交流。纵向交流中形成的社会规范是自上而下灌输的，而横向交流中形成的社会规范是自下而上形成并演进的，是民众在自组织机构内平行交流的民主合作的氛围中形成的。社会资本中的规范具有超越集体困境的作用。美国著名政治学家埃利诺·奥斯特罗姆指出，对于小规模的公共资源，如阿尔卑斯山的草地等，“当人们在那里生活多年以后，会形成许多共同的互惠规范和模式，这就是他们的社会资本，利用这一资本，他们建立起制度来，以解决公共资源使用中出现的困境。”[2]198规范在组织内部是极其重要的社会资本，这类规范有利于提高集体行动效率，降低集体行动成本。随着非政府组织的不断发展，社会成员之间横向交流增强，任何一个组织成员都可以自由地加入多个组织，跨组织、跨种族、跨文化、跨地区的合作受到社会的鼓励，人们在组织中能够修正甚至放弃自己的狭隘目标而与其他派别达成某种妥协，相互宽容和相互理解，并在复杂博弈中形成惯例、规范、关系期待和遵规行动，进而形成一种整体性秩序。事实证明，良好的社会规范构成了阻止群体性事件萌发的重要制约力量。在突发事件应急管理中，社会规范有力地约束和调节了社会成员的行为，促进民众在危机治理上的监督与合作，从而确保了治理目标的实现。

[1]何吉多.社会资本视角下的公共危机管理[J].理论导刊，2008，（10）.

[2]罗伯特·帕特南.使民主运转起来[M].南昌：江西人民出版社，2001.

[3]陈健民，丘海雄.社团、社会资本与政经发展[J].社会学研究，1999，(4).

[4]罗杰·斯克鲁顿,建筑美学[M].刘先觉,译.北京:中国建筑工业出版社，2003：200-205.

[5]张强，陆奇斌，张欢.巨灾与NGO——全球视野下的挑战与应对[M].北京大学出版社，2009：14.

[6]萧延中，谈火生，唐海华，杨占国.多难兴邦——汶川地震见证中国公民社会的成长[M].北京大学出版社，2009：126.

C91

A

1002-7408（2011）02-0019-03

2010年度河北省社会科学发展研究课题“突发事件应急管理中的社会资本研究”（201003261）的阶段性成果。

蔺俊萍（1977-），女，河北三河人，中国人民武装警察部队学院管理系讲师，研究方向：马克思主义理论和思想政治教育。

[责任编辑：王润秋]