论中国社会转型期行政机关法律意识的变迁

□ 姜起民

（山东工商学院，山东 烟台 264005）

论中国社会转型期行政机关法律意识的变迁

□ 姜起民

（山东工商学院，山东 烟台 264005）

随着中国社会转型期政治、经济的大力发展，社会各主体的法律意识也发生了巨大的变迁。其中行政机关法律意识的变迁可以概括为三个主要方面：在行政理念方面的变迁表现为从 “行政法制”转变为 “行政法治”；在官民地位方面的变迁表现为从 “民告官”到 “官告民”；在执法方式方面的变迁表现为从重实体、轻程序转变为实体与程序并重。

社会转型期；行政机关；法律意识；变迁

法律意识是法律文化的重要组成部分，是社会主体对于法以及法律现象的态度、情感、意志、信仰、评价等有关法律心理要素以及法律观念、法律思想、法律理念等法律意识形态要素的总称。随着中国社会转型期政治、经济和文化的大力发展，社会各个主体的法律意识也发生了巨大的变迁。因为行政机关是国家法律的最主要、最重要的执行机关，行政还具有广泛性、持续性和主动性等特征，所以行政机关在我国社会政治生活中拥有特殊的地位。行政机关法律意识的变迁在社会法律意识变迁的过程中起着举足轻重的作用；其对于保障公民、法人和其他组织的合法权益，实现宪法关于依法治国的宏伟目标起着决定性的作用。行政机关法律意识水平的高低直接影响着其他社会主体法律意识水平的高低，其他社会主体法律意识的水平也在行政参与的过程中制约或推动着行政机关法律意识的发展水平。社会各个主体的法律意识相互促进与融合，共同演绎着中国社会转型期法律意识变迁的交响曲。中国社会转型期行政机关法律意识最为重要的变迁可以概括为三个主要方面：在行政理念方面的变迁表现为从“行政法制”转变为“行政法治”；在官民地位方面的变迁表现为从“民告官”到“官告民”；在执法方式方面的变迁表现为从重实体、轻程序转变为实体与程序并重。行政机关法律意识的变迁与提高必然对保障我国法律的执行与遵守产生积极的影响，对建设社会主义法治国家具有重大的现实意义。

一、行政理念：从“行政法制”到“行政法治”的变迁

法制与法治的含义具有重大的区别，特别是在法的理念方面更是截然不同。法治的含义最早见于古希腊学者亚里士多德的著述，其在《政治学》一书中这样说道：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”［1］（p199）法治最基本的价值取向是保护公民的权利，主张法律至上和法律面前人人平等。为了保护公民权利和法律至上，法治必须有自己特定的制度原则、体制形态，如宪法权威、司法独立等。法治的现实基础是市场经济和民主政治。而法制的本义是指法律制度，只要有法律制度就会有法制存在。因而历史上的奴隶制国家和封建制国家都可能有自己的法制，但我们绝不可以说那些国家存在着法治。因为法制缺乏法治所具有的价值取向、体制形态和经济、政治基础。因此，法制与法治理念的根本不同之处主要在于，法制在根本上仍然是政治权力的工具。虽然法治与法制都具有自身的工具性，但区别在于法治是民治的工具而不是治民的工具，而法制则恰恰相反。［2］（p280－281）

中国社会转型期行政机关的行政理念经历了由“行政法制”向“行政法治”的转变。行政权是国家权力中最为活跃、涉及社会范围最广、对社会的影响力最大的权力，行政法最为本质的功能在于控制行政权，依法行政理念的逐步确立，正是控制行政权的必然结果。社会转型期依法行政理念经过了由低级到高级、由形式行政法制到实质行政法治的发展过程。这个过程与整个国家现代化建设过程基本是同步进行的，具有鲜明的阶段性和时代性特征。

从改革开放之初到1989年我国《行政诉讼法》颁行之前，为依法行政理念的初步发展阶段。首先，针对当时的官僚主义现象严重和行政效率低下的问题，国务院根据中共中央的建议开始精简机构，改变机构臃肿、人浮于事、效率低下的状况，同时运用行政立法明确规定国务院和地方各级人民政府及其各部门以及各个行政机构内部各组织和工作人员的职权与职责，从行政组织法方面为依法行政奠定了基础。1984年，社会主义经济包括计划商品经济理念的形成和城市经济体制改革的开展，对行政机关依法行政提出了更高的要求。1987年党的十三大报告明确提出了行政管理法制化的思想，并要求行政行为有法可依。同年召开的第一次全国政府法制工作会议正式提出了“政府法制”的概念。1988年的中央政府工作报告指出，我国以宪法为基础的社会主义法律体系初步形成，国家的政治生活、经济活动和政府工作正逐步纳入法制轨道，无法可依的局面已经有了很大的改观。［3］（p81－82）

从1989年我国《行政诉讼法》的颁布到1999年国务院发布《关于全面推行依法行政的决定》之前，为依法行政理念的确立阶段。这一时期，社会主义市场经济体制逐步确立，并要求行政理念由管制行政理念向服务行政理念转变，对政府的行政行为提出了更高的要求。1989年颁布的《行政诉讼法》是新中国第一部“民告官”的法律，是推动行政机关依法行政的重要法律，其赋予了行政相对人对行政机关的监督权，使得民众有机会与行政机关平等地站在法庭上。1990年国务院发布的《行政复议条例》规范了行政复议行为，进一步为行政相对人监督行政机关提供了广阔的渠道。1994年颁布的《国家赔偿法》对行政机关依法行政提出了更高的要求。在事后监督法律不断完善的同时，对行政机关行政行为事中、事前规范的法律也不断完善，如1996年制定的《行政处罚法》对行政处罚的设定、实施及处罚程序都做了详细的规定，2000年颁布的《立法法》则从源头上保证了“良法之治”。随着依法治国，建设社会主义法治国家写入宪法，政府的“法制观”也转变为“法治观”，依法行政理念也由“行政法制”走向了“行政法治”，“法制政府”也转变为“法治政府”。2004年3月温家宝总理在十届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中，第一次明确提出了建设“法治政府”的目标。之后，依法行政理念在政府工作中进入了全面贯彻实施阶段。2004年3月22日，国务院在《关于全面推进依法行政的决定》的基础上，发布了 《全面推进依法行政实施纲要》，对依法行政进行了全面部署。2008年国务院发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》，标志着依法行政从中央到地方的全面展开。

二、官民地位：从“民告官”到“官告民”的变迁

所谓的“民告官”案件实际上就是行政诉讼的另外一种通俗的表达方式。行政诉讼是指公民、法人或其他组织在认为其合法权益被行政主体侵害的情况下，依法请求人民法院保护其合法权益的诉讼行为。1982年，五届全国人大常委会第22次会议通过的 《民事诉讼法（试行）》首次规定了人民法院可以按照民事诉讼程序审理法律规定的行政案件，1989年，七届全国人大二次会议通过了 《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》），并于1990年10月1日起施行，至此，“民告官”制度在我国开始正式实施。《行政诉讼法》的实施对于树立平等的官民关系提出了巨大挑战。在行政领域，官民在现实中的地位不平等性主要来源于如下两方面的阻力：

第一，行政法律关系的性质导致的不平等理念。与民事法律关系相比，行政法律关系具有特殊性。在行政法律关系中，一方是处于管理地位的国家行政机关，另一方是处于被管理地位的公民、法人或其他组织。为了追求行政效率，行政机关在行政法律关系中享有一系列的特权。行政行为具有公定力，相对人不经法定程序一般不能直接对抗行政权，因此，行政机关及其工作人员在行政法律关系中处于优越的地位，这一地位极容易导致行政机关高高在上，把自己置于高于行政相对人的地位。而行政相对人面对强大的国家组织，如果没有行政诉讼这一有力的途径则很难与国家行政机关抗衡。正因为如此，行政法曾经一度被认为是一种不平等的法，且不平等观念在传统行政法中也占有重要地位。

第二，传统官民地位对平等理念的阻力。我国是有着几千年封建专制传统的国家，封建法律意识深深地根植于人们的头脑之中。对于“民”来说，由于长期形成的官贵民贱、官尊民卑、等级名份、刑不上大夫、法不责上、官无悔判等封建残余思想的影响，逐渐形成了他们“屈死不告官”的思维定势，“民不告官”成了老百姓信奉的千古律条，“民告官”被认为是以下犯上、大逆不道的行为。在法律实践中，我国虽然有着悠久的诉讼制度史，但主要以刑事诉讼为主，民事诉讼次之，行政诉讼基本没有任何地位。历代的法律虽然没有明确禁止“民告官”，但法律却没有为“民告官”提供任何制度保障，再加上封建传统思想的影响，这就使得民告官难以实施。中华人民共和国成立初期，宪法虽然也规定民可告官，但由于种种原因，直到20世纪80年代以前也没有建立起真正规范化的“民告官”制度。对于“官”来说，由于受同样的传统思维的影响，一些官员认为告官的老百姓是“刁民”。由于受不平等观念的严重影响，一些行政机关普遍存在着不愿当被告、怕当被告的思想。有些行政官员认为当被告是不光彩的，是替公家受过，民告官会让政府没有威信。还有的行政官员不愿意在法庭上与原告平起平坐，认为自己的位置应该比原告高。更有甚者，出现了不提交答辩状，不出庭应诉，不接受传票，不履行败诉判决的情况。“官不理告”、“官不让告”、“告官不见官”的怪现象屡见不鲜。［4］（p18－19）

我国宪法虽然规定了法律面前人人平等的原则，但如果没有制度的保障，这项权利也只能是写在纸上的权利而已。《行政诉讼法》正是以法律制度的形式对平等权设立了制度上的保障，它把平等精神转化为具体的、可操作性的法律制度，以法律的强制手段促使官民关系平等化。行政诉讼制度强调平等的个人与政府地位，赋予个人和行政机关在法庭上平等对抗的权利，既冲击着行政相对人厌讼、怕讼的心理，同时也冲击着行政官员官民不平等的传统观念。当然，行政诉讼对传统文化的冲击远不止是平等观念的转变，更重要的是它将对法治政府理念的形成具有全方位的促进作用。正是在这种强大的制度压力下，行政官员的平等法律意识有了很大的提高，这一进步可以从近年来出现的“官告民”的案例中略见一斑。如2003年5月8日，深圳市中级人民法院正式开庭审理了一宗市政府状告企业的民事案件。深圳市政府起诉深圳市国泰联合广场投资有限公司，请求法院判令对方交还联合广场A座33A整层1828.11平方米的房产，深圳市市长作为市政府的法定代表人成为该案的原告。［5］（p22）根据现代行政法原理，政府的行为可以划分为行政行为和民事行为两大类，这是两类不同的法律关系。在民事法律关系中，政府不享有行政优先权。但在计划经济时代，政府统管一切社会事务，无所不能，根本没有必要借用司法的力量来解决纠纷。因此，政府能够通过诉讼的手段来解决民事纠纷在我国具有进步意义，它不仅体现了行政权对司法权的尊重，更体现了政府已经拥有了官民关系平等化的现代法治理念。

三、执法方式：从重实体、轻程序到实体与程序并重的变迁

中国的传统文化历来缺乏对法律程序的价值与功能的必要认识，一直存在着“重实体、轻程序”的偏见。时至今日，我国尚无统一的行政程序法典，也没有类似美国的“正当法律程序”条款，个人程序性权利在宪法中难以找到明确、直接的依据。事实上，在行政法律规范体系中，实体规范与程序规范的关系，实质上是内容与形式的关系，它们各自发挥着相互不可替代的功能。行政法律关系双方当事人的权利（力）与义务，在实体规范与程序规范的分配上遵循着下列法则：即在行政实体法律规范对双方当事人权利义务的分配中，行政主体的实体权利（力）多，而相对的实体义务少；行政相对人则实体义务多而相对的实体权利少。在行政程序法律规范中对双方当事人权利义务的分配却恰恰相反，行政主体承担的程序性义务多，而享有的程序性权利少；行政相对人则享有尽可能多的程序权利，而较少承担程序义务。行政法律规范就是在这样的法则支配下精确地权衡、公允地分配着双方当事人之间的权利、义务；在实体权利义务与程序权利义务的统一中最终兑现了法的平等。［6］对行政程序的漠视终将导致实体权利义务关系的紊乱。缺乏必要的行政程序保障机制，必然导致行政相对人实体权利的实现受到极大的限制。

随着法治政府建设的进一步发展，行政程序的法制建设方面也取得了一定的成绩，表现在具体行政行为和抽象行政行为方面也已经做到了有法可依，统一行政程序法的制定条件也基本成熟。目前，由于我国还没有制定统一的行政程序法，所以，有关行政程序的规定只能散见于法律、法规以及行政规章之中。在具体行政行为的程序立法方面，1996年颁布的 《行政处罚法》首次对行政处罚的简易程序和一般程序进行了规定，而且还设定了听证制度，第一次明确规定了违反基本程序规则的行政行为不能成立。而《行政许可法》则在行政程序的公开性和透明度上有了较大的突破。首次规定了公众有权查阅行政机关监督检查记录的权利；首次规定了电子政务以及行政文件的公示制度；同时首次规定了行政机关的听证制度。2004年4月国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》将“程序正当”确定为依法行政、建设法治政府的基本要求之一。为了打造阳光政府，国务院于2007年4月公布了《中华人民共和国信息公开条例》，对政府信息公开的范围和程序进行了规定。《行政监察法》、《公务员法》还对内部行政行为的程序作了相应的规定，《信访条例》则完善了行政信访的程序，对信访案件的初次办理制度、复查制度和复核制度的三级审查程序进行了规范。有些地方政府在国家统一的行政程序法尚未出台之前也制定了适用于本地方的行政程序规章，如2008年4月9日湖南省政府发布了《行政程序规定》，对湖南省行政行为的程序进行了统一规范。还有一些地方对某些特殊的行政行为制订了规范，如浙江省的《浙江省固体废物污染环境防治条例》对危险物品的处理程序做出了比较详细的规定。在抽象行政行为的程序立法方面，2000年全国人大颁布的《立法法》确立了行政法规和行政规章的立法程序，2001年国务院制定了 《行政法规制定程序条例》以及《规章制定程序条例》，确立了行政立法的主要程序，即包括立项、起草、征求意见、审查、讨论决定、签署公布、备案等在内的规定。

行政程序法是在行政程序法律意识的指导下制定的，其本身就是我国行政程序法律意识进一步发展的产物，行政程序法一经制定反过来又会成为约束行政机关的利器，其既可以促使行政机关及其工作人员的程序法律意识不断提高，也可以使我国长期形成的“重实体、轻程序”的偏见得到改变。特别是在行政机关由于其行政程序的瑕疵而被法院判决败诉的情况下，这种改变尤为显著。

［1］（古希腊）亚里士多德.政治学［M］.吴寿彭译.商务印书馆，1965.

［2］程竹汝等著.政治文明：历史维度与发展逻辑［M］.上海人民出版社，2004.

［3］何勤华.法治境界的探求［M］.上海人民出版社，2008.

［4］［5］沈传亮主编.规制与良序：中国法治政府建设30年［M］.郑州大学出版社，2008.

［6］朱维究.对我国行政法法典化的思考——兼论行政法实体规范与程序规范的统一［J］.中国行政管理，2001，（04）.

（责任编辑：牟春野）

On the Transition of Legal Consciousness of Administrative Organ During the Period of Social Transition in China

Jiang Qimin

With the political and economic development during the period of social transition in China，legal consciousness of all the social bodies have changed a lot.The transition of legal consciousness of administrative organ mainly includes three parts：Administrative ideal has changed from ‘rule by law’ to ‘rule of law’；the status of officers and the private party has changed from ‘the private party prosecute the officials’ to ‘the officials prosecute the private party’；Legal enforcement means have changed from‘just in favor of entity’ to ‘in favor of both procedures and the entity’.

the period of social transition；administrative organ；legal consciousness；transition

D630.1

A

1007－8207（2011）07－0048－03

2011－04－01

姜起民 （1966—），男，河北涞源人，山东工商学院讲师，法学博士，研究方向为宪法学与行政法学。