攸关检察事业的修法之旅第七届国家高级检察官论坛

文/成韵

关注·特稿

攸关检察事业的修法之旅第七届国家高级检察官论坛

文/成韵

2011年10月12日至13日，由国家检察官学院、中国人民大学法学院主办，辽宁省大连市人民检察院承办的第七届国家高级检察官论坛在大连召开，参与本届论坛的有来自我国各级人民检察院的检察长、高级检察官和我国法学界的专家学者共100余人。论坛围绕“人民检察院组织法修改”的主题，探讨了在我国检察体制深入改革的当下，如何修改完善人民检察院组织法，以适应检察机关建设和工作开展的需要，切实保障人民检察院依法独立行使检察权、强化法律监督的诸项重要问题。

是否修？时机基本成熟

“人民检察院组织法是人民检察制度的法律形式，是检察权运行的法律基础，也是中国特色社会主义检察制度完善和发展的直接体现。”最高人民检察院副检察长孙谦在本届论坛上的讲话，点出了这部法律在我国检察事业发展和司法体制改革中的重要地位。

然而，我国现行的《人民检察院组织法》是在对1954年组织法修改完善的基础上，于1979年制定通过的，迄今已有32年之久，期间虽有两次修订，但随着社会飞速发展和法治进程的推进，社会各方面都发生了深刻的变化，现行的《人民检察院组织法》仅有三章28条，内容单薄，用语过时，从结构体系到具体内容等各方面皆有缺失。

论坛上，国家检察官学院党委书记、院长石少侠提到，现行《人民检察院组织法》存在的问题日趋突出，已不容忽视，“例如，对人民检察院的任务规定得不准确、表述得不科学；对人民检察院的职权规定得不全面，表述得不周延；对人民检察院的法律监督职能规定得不完整，表述得不清晰。有的内容已陈旧过时，需要以新的内容来取代；有许多新的制度，特别是司法体制改革的新举措，如人民监督员制度等，急需以法律形式来予以确认。”而中国人民大学法学院副院长龙翼飞也认为，现行人民检察院组织法所规定的人民检察院的任务不准确、不完整，对检察机关的职权规定不完善，对检察机关的法律监督职能，以及预防职务犯罪等职能，都没有明确，亟须修改完善。

修改、完善《人民检察院组织法》的呼声既有来自理论界的，也有发自实务界的。山西省人民检察院副检察长严奴国在论坛上表示，现行组织法是1979年计划经济时代制定的，而32年过去了，我国变化翻天覆地，司法体制改革深入推进，而关于我国检察体制和工作体制的重要改进，需要以法律形式固定下来，检察机关自身建设，特别是检察队伍素质建设也必须有制度保障，因此，现行检察院组织法应根据现有的需要，进行修改、完善。

当谈到修法时机问题，最高人民检察院法律政策研究室主任陈国庆认为，中央司法体制改革的不断深入推进，对将有关改革成果法律化、制度化提出了要求。并且，刑诉法、民诉法等法律修改也为检察院组织法修改提供了条件。此外，中国特色社会主义法律体系的形成同样要求修改完善《人民检察院组织法》。因此，修法的时机现已基本成熟。

既然修法已成大势所趋，那“如何修”、“哪些问题需要思考”便成为近年来检察机关和法学界重点研究和探讨的课题。

如何修？理论、实证并行开道

论坛上，针对人民检察院组织法改什么，如何改，很多问题被摆在研讨桌上，内容涉及组织法定位、原则、结构，人民检察院的职权配置、组织体系、领导体制、检察官选任管理制度、工作程序、内设机构、检务保障的立法问题以及检察人员的分类管理等。就这些问题，来自检察机关的实务人员和法学界的专家学者纷纷提出了精辟独到的见解。

最高人民检察院副检察长孙谦在提出修改意见时谈到了坚持法律监督属性，以及理论探讨与实证研究并行的方法。孙谦表示，在组织法修改中，要坚持以是否有利于法律监督职能的发挥为依据，准确把握检察机关的法律监督属性，进一步完善检察权的科学配置，这是人民检察院组织法的基本要求和目的。加强修法的研究论证是一项重要任务，在抓好这项改革任务的同时，也要结合刑事、民事、行政诉讼法等相关法律的修改，进一步加强理论研究，积极提出改革意见和建议。

而在研讨过程中，关于“移除诉讼程序性条款”和“人民监督员制度法制化”两方面内容，颇受关注，并逐渐形成了共识。

来自中国人民大学法学院的汤维建教授是“移除诉讼程序性条款”的拥护者。汤教授认为，现行组织法文本的结构体系明显存在诸多问题，比如，作为组织法，检察机关的职权没有成为单独章节，反倒是属于诉讼法规制范畴的人民检察院行使职权的程序却单独成章并占据立法文本三分之一的篇幅，这使得本来就条文数量较少的检察院组织法，其真正有效的规范力度更加单薄。“具体的法律程序不属于组织制度的问题，不应当规定在组织法当中。”山西省人民检察院副检察长严奴国也如此认为。

本届论坛诞生了众多富有建设性和启发性的建议，比如人民监督员制度作为一项实践“民主监督”的有力措施，亟须法律化与规范化，这便是“人民监督员制度法制化”的主要内涵。在参与研讨的检察机关和法学界中，有这类想法的不在少数。最高人民检察院司改办主任王洪祥以“应当把人民监督员的制度入法”直截了当表述立场。在他看来，人民监督员试点长达7年多，效果不错，具合理性，也有发展前景，但至今人民监督员制度仍在体制外运行，在法律上也没有名分。

辽宁省大连市人民检察院检察委员会专职委员王秋宁认为，对人民监督员法制制度的创设，进一步健全了检察权和职务犯罪机制，对保证检察机关依法独立行使检察权具有十分重要的意义。而关于人民监督员法律制度设计，完善人民监督员法律规范体系，应以现有的相关立法为基础，不断完善中国特色人民监督员法律规范体系。国家检察官学院检察基础理论教研部主任、教授常艳提出，“人民监督员制度法制化路径，应更多采取分步推进的方式，在组织法作出原则性规定，在程序法当中有程序的规定，在条件、时机成熟时，作出人民监督员法，作出一些具体完善性的规定。”

修法面临的问题错综复杂

论坛上的思维碰撞、交锋，总会诞生一些新的东西，有共识类的，也有个人创见，其中也会生出一些疑问。本届论坛上，国家检察官学院教务部主任郭立新教授提出，宪法规定了检察机关是国家的法律机关。但对具体的职权没有明确说明，因此在组织法修改过程中的一个问题是要把宪法确定的地位和权力在其中明确，划分出检察机关和其他国家权力机关的关系。而明确之后，在组织法当中如何落实？检察机关的“国家”性应当如何理解？其与人民代表大会民主制度的关系又该如何解释？以上等问题都是需要思考的。

此外，在12日下午与会代表进行的分组讨论中，北京市海淀区人民检察院研究室主任尉连东代表第三组发言，其中谈到了与会人员热议的检察机关机构设置问题。

与会代表普遍认为，现有检察机关内部机构设置存在以下三大问题：一是称谓杂乱，名不副实；二是机构过多，力量失衡；三是分工过细，职能重叠。上述问题在一定程度上影响了检察职能的发挥，制约了检察工作的科学发展，故有必要下工夫进行改革。对此，国家检察官学院科研部主任、学报主编徐鹤喃教授指出，研究检察院组织法修改的过程中，应该关注实践当中重要的问题，比如说检察院的组织体系。他认为,在实践当中，内设机构不是行政问题，是诉讼问题。重庆做了内设机构的改革，包括分类管理，这些东西实际上指向的问题是检察权行使主体的问题。“关注内设机构改革、分类管理，我相信能推动检察实践和司法实践的近来和发展，对最终完善我们的检察院组织法和推动有中国特色法制体系的形成有非常大的支持。”

检察人员分类管理也是分组讨论中另一大热点议题，与会代表认为，目前，我国检察机关对检察人员简单地套用行政化管理模式，没有对各个岗位的职责进行科学的分类，建立有针对性的管理标准，这种单一的管理模式越来越不适应检察工作需要，有必要通过人民检察院组织法的修改加以解决。

我们知道，一部法律的修改往往需要广泛征求多方意见，通过深入的理论探讨和实证研究，取得基本共识，求同存异稳步推进，正如中国人民大学法学院教授陈卫东所言，“检察院组织法修改应以开放式的，更宽广的胸怀去容纳。”而这又是一个渐进的过程，“我们对检察院组织法的修改应多一些耐心。”国家检察官学院民行检察教研部副主任刘辉如此说道。

编辑：靳伟华 jinweihua1014@sohu.com

《人民检察院组织法》的历史变迁

新中国成立以来，我国一共颁布过四部人民检察院组织法：第一部《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》（1949年）、第二部《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》及《各级地方人民检察署组织通则》（1951年）、第三部《中华人民共和国人民检察院组织法》（1954年）、第四部《中华人民共和国人民检察院组织法》（1979年）。

如今，一些全国人大代表和部分省市的人大代表团纷纷提出了《关于修改人民检察院组织法的议案》。而全国人大常委会也将该法的修订提到了立法日程。