新时期地方立法的转型分析

□ 吕志祥 董燕云

一、中国特色社会主义法律体系的形成

到2010年底，我国已颁布现行有效的法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件[1]。一个立足中国国情、适应改革开放和现代化建设需要、集中体现中国人民意志的社会主义法律体系已经形成[2]。2011年1月24日上午，吴邦国委员长郑重宣告：中国特色社会主义法律体系已然形成！中国特色社会主义法律体系涵盖了经济、政治、社会、生态、文化等各方面的内容。首先，它强调宪法为国家的根本大法，所有的法律法规必须依据宪法来制定，不能与宪法相抵触。其次，它涵盖了宪法、民商法、经济法、行政法、刑法、社会法、诉讼法等多个部门，是一个内容非常丰富的法律体系。第三，它所涵盖的法律具备多层次性，其中最主要的是法律、行政法规和地方性法规[3]。中国特色社会主义法律体系不仅具有鲜明的中国特色，是我国社会主义法治经验的结晶；而且，它具有鲜明的时代特色，是借鉴国际社会相关法治经验的结晶。中国特色社会主义法律体系的形成，标志着我国已经进入了有法可依的阶段，依法治国基本方略的实施进入了一个全新的阶段[4]。

二、新时期地方立法的转型分析

中国特色社会主义法律体系形成后，地方性法规（中国特色社会主义法律体系不可或缺的组成部分）的重要性日益凸显，对地方立法工作应该以全新的角度进行新的审视和加强。因为，我国是一个地域辽阔并拥有56个民族、风俗习惯差异较大的国家，全国人大及其常委会制定的法律并不能解决地方遇到的各种具体问题，很多问题还应该由地方人大及其常委会根据其地方特色和发展要求来解决。所以，新形势下，地方立法工作一方面仍需要坚持不懈地努力，一方面需要做好转型工作。

1.立法精神的转型。上世纪80年代，中国开始进入“立法快车道”，法律法规数量日益庞大。今天，越来越多的人开始意识到，我们不仅要尽快走出以往那种过多、片面追求立法数量和规模的传统误区，而且应该尽快地对原有的立法原则、精神进行一定的清理和替换。而事实上，这些新的立法精神和原则正在积极地被体现、落实。譬如，宪法修正案确认“国家尊重和保障人权”的同时，正式赋予非公有制经济同等的待遇，这就意味着我们的立法正在实现由规范“身份”到规范“行为”的转型，由义务本位向权利本位的转型[5]。随着中国特色社会主义法律体系的形成，坚持以人为本，把保障最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，认真解决涉及群众切身利益的问题，必须进一步着力加强以保障和改善民生为重点的社会领域立法[6]，解决人民群众的现实问题，体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的精神[7]，是今后地方立法信守的行动指南和立法精神之所在。

2.立法目标的转型。过去的地方立法强调经济的发展，一切立法服从并服务于经济建设，导致经济、生态、社会发展等的严重失衡。现在，我国的经济总量已位居世界第二位，一个立足国情、适应社会主义现代化建设需要的法律体系已经形成，今后的地方立法要向经济、社会立法并重转型，要协调社会立法与经济立法，适应科学发展、和谐发展的要求。同时，要更加关注有关民生和环境的立法，如新农村建设、弱势群体的保护、教育公平和医疗公平、生态保护和环境治理、资源的循环利用和可持续利用、新能源建设等方面的立法。统筹城乡发展，建设社会主义新农村需要法律的支持。地方立法要关注我国的农村建设，这不仅反映了广大农民的利益需求，也会对现代农业和新农村建设起到积极的促进作用。地方立法还要加强生态环境保护方面的立法，加强对权利的保障和救济，从制度上保障人民共享改革发展成果，实现人、自然、社会的和谐，使地方立法的目标真正服务于民，造福于民。同时，地方立法在“拾遗补缺”的同时，要实事求是，从实际出发，以更好、更高效地解决地方经济、社会发展过程中的核心问题[8]。

3.立法重心的转型。正如吴邦国同志所说，我们的法律体系虽然已经形成，但本身并不是完美无缺的，既有一些现行法律需要修改的问题，也有部分配套法规急需制定的问题，还有个别法律尚未出台的问题[9]。地方法规往往条文很多，但解决问题的就那么几条；有的条例把国家法律照抄照搬，结合地方实际的条文却很少；有的法规将矛盾多、意见不统一的重大问题，以“由人民政府另行规定”的方式进行“技术性处理”，把矛盾推给政府[10]……类似情形的存在，使得地方性法规本身缺乏解决问题的具体思路，影响了地方性立法的权威性和严肃性，使人民群众对法律的信任出现了危机。中国特色社会主义法律体系形成后，地方应建立法规清理的长效机制，促进法律体系科学、和谐、统一。在地方性法规清理过程中，要及时修改和废止那些不适应地方经济、社会发展的条款，增强时效性，找到切实解决本地区实际问题的具体经验。同时，由于各地发展的不平衡，在国家立法时机尚不成熟的领域，由地方立法先行一步，防止立法空白，为国家立法积累经验[11]，亦是地方立法的重心工作。

4.立法内容的转型。在过去很长的一段时间里，为了确保国家法制“统一”，地方法规主要是照搬中央立法，较少具有地方特色和创新，使得无法切实推动地方各方面工作的有序发展。但随着我国民主法制建设的日益完善，中国特色社会主义法律体系的如期形成，新形势下地方立法不能再简单地为完成任务而立法，地方性法规不应再简单地重复上位法的规定，而是要根据地方的实际需要和立法要求，细化问题，坚持地方特色。毫无疑问，突出地方特色，是地方立法的基本价值，同时也是衡量地方立法质量的重要标准。要在立法工作中把握本地区经济、社会的全局，反映人民群众的利益需求，体现地方特色，提高立法的质量，为本地区经济、社会的和谐发展营造一个良好的法制环境。譬如，民族自治地方就应该充分挖掘本民族优秀的法律文化和地方立法的本土资源，结合本地区实际，进一步完善民族自治立法，及时出台具有民族特色、区域特色和时代特色的法律规范，推动本地区的全面发展、和谐发展和科学发展。

5.立法模式的转型。改革开放初期，我国的法制还不够健全，政治、经济、社会等方方面面的事业都亟须立法规范，粗放型的立法方式恰好适应了这一需求。但是，在中国特色社会主义法律体系形成后，地方性立法要及时把握立法的软环境和经济、社会的需求，具体问题具体分析，走一条精细型立法的发展道路。在立法过程中，应该遵循质量优于效率的原则，深入调查研究，听取各方意见，力求提出既符合立法宗旨又能够切实解决问题的方案。如完善立法听证制度，上网征求人民群众的意见[12]，真正实现开门立法、民主立法、科学立法。地方立法不仅要重视立法前的准备，还要重视立法后的评估，把深入调查、公民参与、起草规划、专家（立法顾问）论证、审议修改、立法解释、备案审查、立法后评估等作为地方立法的必经程序[13]；突出重点，把基本的、急需的、条件成熟的立法项目作为主要内容和重点任务[14]；从过去的粗放型立法向现在的精细型立法转型，持续提高立法质量，保证地方性法规能够更好地反映民意、体现民心、维护民利。

注释：

[1]朱军：《我国民主法制建设史上的重要里程碑》，http://www.zhyc.com.cn/inhalt.asp?id=428.

[2][9]吴邦国：《2011年全国人大常委会工作报告》，http://www.china.com.cn，2011-3-10.

[3][4]赖丽华：《中国特色社会主义法律体系形成的重要意义及宝贵经验》，http://www.jxnews.com.cn，2011-3-27.

[5]阮占江：《从旧法废止中看立法精神的变迁》，载《法制时报》2004年6月3日。

[6]林荫茂：《论加强社会领域地方立法》，载《科学发展》2010年第2期。

[7]徐松等：《发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享》，华龙网，2011-9-5.

[8][11]王泠一等：《为民立良法：关于地方立法工作的思考》，载《新民周刊》2011年第9期。

[10]刘云耕：《为民立良法：进一步加强和改进地方立法工作的思考》，载《解放日报》2011年1月19日。

[12]方令：《中国特色社会主义法律体系的建立与地方立法面临的主要任务——以重庆为例》，载《经济研究导刊》2010年第27期。

[13]俞荣根：《地方立法后评估研究》，中国民主法制出版社2009年版，第29页。

[14]张志铭：《转型中国的法律体系建构》，载《中国法学》2009年第2期。