地方人大法规立项论证机制模式探讨

2011-12-24闫鹏涛

人大研究 2011年7期

□ 闫鹏涛

地方人大的法规立项论证工作开展已久，但作为一种机制固定下来，时间却不长。同时因为立法法关于法规立项的规定较少，各地人大从自身工作实际出发，进行了积极探索，目前呈现出多元发展的趋势。本文选择北京、上海、重庆、广东四地人大有关实践进行探讨，希望能进一步推动地方人大法规立项论证工作的发展和繁荣。

北京市：

北京市是从2008年开始法规立项论证实验工作的，计划用三年时间，逐步建立和完善法规立项论证制度[1]。

1.立项论证项目的选项。北京市人大每年立项论证的项目由市政府法制办、市人大常委会工作机构提出，经市人大常委会法制办和市政府法制办协调后，报主任会议审定，列入年度立法计划[2]。其选题范围比较广泛，既有常委会立法规划中的立法项目和立法调研项目，也有市政府年度立法计划安排的立法调研项目，还包括在执法检查、专项工作监督等工作中发现需要通过立法解决的项目。

2.立项论证在政府阶段的开展。列入常委会年度立法计划的立项论证项目，由市政府主管部门提出立项报告，报市政府法制办。市政府法制办在征询市政府领导及相关部门意见后，提出该项目是否立项的建议，报主管副市长同意后发函给常委会有关工作机构和法制办。常委会有关工作机构收到立项意见函后，即正式开展立项论证工作。

3.立项论证在人大阶段的开展。常委会有关工作机构经过立项论证，提出立项论证报告，提交常委会主任会议审定。主任会议审定立项论证报告时，由常委会有关工作机构负责人就重点问题作说明，常委会法制办负责人就立法中的重大问题发表意见，市政府法制办负责人列席会议并发表意见。主任会议对立项论证报告讨论后决定立项、不予立项或暂缓立项。会后，常委会法制办根据会议意见会同有关工作机构拟制立项意见书，报常委会主管领导同意后，发函市政府法制办。市政府法制办收到立项意见书后，对确定立项的即通知起草责任单位启动立法调研起草工作。除特殊情况外，未经论证的立法项目不列入年度立法计划安排审议。

上海市：

上海市的法规立项论证工作开展得较早，但到2009年才正式通过《上海市人大常委会立法项目立项论证工作试行办法》[3]。因为上海市明确将立项论证的对象分为“拟列入下一年度立法计划正式项目的”和“本年度立法计划预备项目、调研项目拟转为正式的”两类，所以其工作程序也分为两种。

1.对“拟列入下一年度立法计划正式项目的”论证

立法项目建议单位自行论证。上海市的规定是立法项目建议单位应当先行开展项目论证，并向市人大常委会提交立项论证报告，同时提交法规草案建议稿。论证工作应该注重开放性和客观性。

立项论证在人大阶段的开展。对于立项论证报告，市人大有关专门委员会、常委会法工委、市政府法制办和市政府主管部门分别进行研究协商。各方意见比较一致，认为论证比较充分的，建议列入下一年度立法计划正式项目，由法工委汇总，提请常委会主任会议决定。各方意见不一致的，建议列入下一年度立法计划预备项目、调研项目。常委会主任会议对建议列入年度立法计划的正式项目逐项审议，决定是否立项。会后，法工委将同意立项的项目纳入下一年度立法计划，对不同意立项的项目，将主要意见和理由以书面形式告知市政府法制办及有关部门。

2.对“本年度立法计划预备项目、调研项目拟转为正式的”论证

联合论证。立法计划预备项目、调研项目的来源主要是在立项报告论证时各方意见不尽一致的项目。如果这些项目要进入正式立法项目，必须取得各方意见的一致。解决这一问题的办法就是组织联合论证组再次论证。联合论证组主要由常委会有关委员会、法工委、市政府法制办、市政府主管部门相关负责人、市人大代表和立法及相关领域专家组成。联合论证组经论证提出是否立项的意见，由法工委汇总，提请主任会议决定。主任会议对建议转为年度立法计划的正式项目逐项审议，决定是否立项。会后，法工委将同意立项的项目纳入下一年度立法计划，对不同意立项的项目，将主要意见和理由以书面形式告知市政府法制办及有关部门。

重庆市：

重庆市有关法规立项论证的规定主要体现在《重庆市地方性法规立项若干规定》[4]中，其特点是法规立项论证、立法规划和年度立法计划结合得较为紧密，程序上不易分开。

1.立项论证项目的选项。重庆市立法论证项目主要来源于在编制五年立法规划和年度立法计划时，法规提案机关广泛征集的立法建议项目。市政府和市人大有关专门委员会在确定征集的立法建议项目是否作为立项论证项目时要相互征求对方意见。

2.法规提案机关自行论证。对于拟列为或追加为五年立法规划的审议项目和年度立法计划的审议项目、预备项目，法规提案机关开展立项论证，形成立项论证报告，报送市人大常委会，并抄送有关专门委员会和常委会工作机构。

3.立项论证在人大阶段的开展。立项论证报告由常委会法工委汇总后，由法工委会同有关专门委员会、常委会工作部门、市政府法制办及其他相关部门进行论证评估，形成是否立项的建议意见，并拟定五年立法规划草案和年度立法计划草案，交市人大法制委审议。法制委对规划、计划草案审议后，报常委会主任会议决定。凡论证各方意见一致，且符合有关原则的项目，即纳入五年规划[5]或年度立法计划。

广东省：

广东省有关法规立项论证的规定主要体现在《广东省地方性法规立项工作规定（试行）》中[6]，其特点同样是作为立法工作环节的立项论证独立性相对不强。

1.立项论证项目的选项。广东省的立项论证项目同样来自广泛征求的立法建议项目。其中由省人大代表、常委会组成人员以及各政党、社会团体、企事业组织、公民提出的立法建议项目由省人大各专委会、常委会工作委员会先行研究，提出是否需要立项论证的意见。省政府各部门、机构提出的立法建议项目则由省政府法制办先行研究，提出是否需要立项论证的意见。

2.立项论证在人大阶段的开展。立法建议项目需要进行立项论证的，项目建议人应将立项建议说明和相关资料提交常委会法制工作机构。由常委会法制工作机构组织召开会议对立法建议项目进行立项论证。参加立项论证会的包括省人大代表、专门委员会成员、常委会工委负责人、立法顾问、相关领域专家和省政府法制办负责人。召开立项论证会时，项目建议人到会说明情况，回答问题。会后，常委会法制工作机构制作论证会报告，印发常委会主任会议，作为常委会确定立法规划和年度立法计划的参考材料。同时，常委会法制工作机构根据论证情况，拟定立法规划草案和年度立法计划草案，经法制委审议后报常委会主任会议，向常委会报告。

作为立法工作改进的一项重要举措，法规立项论证的意义和目的是比较明确的。即通过论证，在源头提高立法质量，节约立法成本，同时进一步强化人大在立法工作中的主导地位。良好意愿的实现有赖于良好的机制设计，本文试就四地人大的探索做一简单比较探讨。

从基本程序来看，四地都是由项目建议单位（人）向人大常委会法制工作机构提供必要的材料（立项报告或立项论证报告或立项建议说明），由人大专门委员会、常委会法制工作机构、政府法制部门、政府有关部门分别论证、协商后（具体组织形式不一，有的地方加上省市人大代表及有关专家），提出意见，经人大常委会法制工作机构汇总后（有的地方增加法制委审议环节）提请主任会议决定（提请决定的对象有的是立项论证报告，有的是立法规划、计划草案）。

通过上段括号内的说明，就可知道四地人大的探索在最基本的程序之外，有着太多的不同。因此，在实现论证目的，提高立法质量，强化人大立法主导地位的效能方面也各有差异。

以北京为例，可以说，北京市人大在实现法规立项论证程序化、实体化，发挥人大主动性，强化人大立法主导地位方面规定最为具体彻底。从体例上看，北京市人大将法规立项论证从立项工作中独立出来，制定专门的规定进行规范。从具体规定来看，北京明确将立项论证项目列入常委会年度立法计划，而该法规草案的审议则依其成熟与否安排在下一年度立法计划中，如此一来无论时间上、空间上都极大强化了法规立项论证的独立性，使其真正成为立法工作的一个前置必须环节。又如，北京市人大明确将立项论证报告作为主任会议审定的对象[7]，同时详细规定了三种不同的决定结果并在实践中加以执行[8]，都表明了立项论证在北京市人大立法中的重要地位和作用。另外，与其他三省市明显不同的是，北京市人大对立法建议项目在政府内循环也进行了涉及，同时强调在收到市人大的立项意见书后政府部门方能启动法规调研起草工作[9]，市人大常委会工作机构派专人参与起草工作，落实主任会议的立项意见，如对立项意见书中内容做重大调整的需向主任会议报告等，均凸显了北京市人大在构建大立法格局方面的努力，一定程度上也凸显了北京市人大在地方立法工作中的强势主导地位。

上海的亮点则在于提出了“联合论证”。其前提是有意识地将“拟列入下一年度立法计划正式项目的”和“本年度立法计划预备项目、调研项目拟转为正式项目的”区分开来[10]，其中“拟列入下一年度立法计划正式项目的”是立项论证的主要部分，“本年度立法计划预备项目、调研项目拟转为正式项目的”则是次要补充部分。在二者分开的基础上，上海市人大提出了两种不同的论证组织办法。前一办法是常委会有关委员会、法工委、市政府法制办、市政府主管部门分别进行研究，并进行协商。各方意见一致，认为论证比较充分的，建议列入下一年度立法计划正式项目。而后一办法则是由人大有关专门委员会和常委会法工委按项目组建，市政府法制办和主管部门分管负责人仅仅是参与其中，而且增加了人大代表和专家学者的比重，并具体规定了人数。比较这两种组织办法，即可看到人大在其中的地位作用各不相同。可以说，通过对法规立项论证项目有意识的区分，上海市人大在立项论证过程中强化人大主导方面开了一个口子，如果能够将联合论证组的组织方式扩大到所有立法论证项目，必将进一步增强人大在地方立法中的主导地位[11]。

相对北京、上海来说，重庆和广东的实践就显得有些中规中矩。法规立项论证和立法规划、年度立法计划制定结合得过于紧密，实际的论证过程在主任会议审定立法规划、年度立法计划之前已经结束。其中比较有特色的是广东关于立项论证会的组织，在省人大专门委员会、常委会工委和省政府法制办提出是否需要进行立项论证意见的基础上，由常委会法工委组织召开立项论证会，项目建议人到会说明情况、回答问题，省政府法制办负责人参与其中，会后形成论证会报告。这种论证会组织形式在一定程度上确保了人大的主导地位，但由于组织形式集中、时间较短[12]，难以对建议项目开展全面充分的论证，同时论证会报告仅仅以主任会议的参考资料形式出现，也降低了论证的权威性。

比较四地人大在法规立项论证工作中的实践，还存在很多差异。它标志着四地人大不同的探索方向，也在一定程度上反映着四地不同的政治生态。但推动立法民主化、科学化，进一步增强人大对立法议题前置的把握是肯定的。他山之石可以攻玉，相信通过对其他省市人大在法规立项论证工作中实践探索情况的了解和把握，各地能够在大的方向和小的环节设计上进一步改进我们的法规立项论证工作，真正有效地节约我们有限的立法资源，投入到更加需要的社会主义民主法治建设中来。

注释：

[1]本段材料主要参考北京市《关于开展法规立项论证实验工作的意见》和《法规立项论证实验工作指引》（2010年3月修订稿）。

[2]论证完毕后的项目进入起草、审议阶段，一般是在下一年度，列入下一年度立法计划。这样一来，北京市的立法计划实际上较其他省市增加一块“计划论证项目”。

[3]2009年8月26日上海市十三届人大常委会第三十五次主任会议通过。

[4]2010年10月14日重庆市三届人大常委会第四十五次主任会议通过。

[5]五年立法规划还需报市人大常委会批准。

[6]本段材料主要参考《广东省地方性法规立项工作规定（试行）》，2008年12月18日广东省人民代表大会常务委员会主任会议通过。

[7]广东省的立项论证会报告仅仅作为制定立法规划和计划时的参考资料印发主任会议。

[8]2008年6项立法论证项目，5项同意立项，1项暂缓立项。2009年13项立法论证项目，8项同意立项，2项暂缓立项，3项不予立项。要知道，北京市人大关于不予立项的定义是原则上本届内不再考虑该项目立法。

[9]一般意义上讲。

[10]其他三省市对这一点都没有作出区分。

[11]关于上海市人大作这一区分的实际目的，可能难以体察，也许仅仅是为了工作的便利。但从实际效果而言，如能意识到这种组织形式的差别并加以利用，对推动人大在立法工作中的主导地位不无裨益。