冷战后美国公共外交的转型与发展趋势

胡腾蛟

随着全球媒体和技术的迅猛发展,全球公共外交已经呈现出前所未有的转型(shape-shifting)的特点。①Eschen V,Enduring PM.Pub lic D ip lomacy.American Quarterly,57(2),June 2005美国作为实践公共外交的代表性国家,正在加速调整其公共外交,从而呈现出一些值得我们关注的发展态势。

突出地缘政治性

冷战后,美国的地缘战略布局实现了从以欧洲为中心向更为广阔的全球层面的转变。地缘政治即指一国所处的地理位置对其国际关系的关键性的影响。两极格局终结后,世界加速洗牌,美国的全球地缘政治版图因此发生了极其深刻的变化。为了适应后冷战时代的全球格局,美国加速调整其全球性大战略,与其它各大国展开新一轮的地缘政治争夺,从而带动全球地缘板块的轮动。主要表现有:美国加速推进两洋战略,构建其单极霸权,将战略重心由大西洋逐渐移至西太平洋地区,对日益崛起的中国两面下注,构筑对中国的战略包围圈,加强对中国的防范与遏制;推动北约东扩,打造战略防御体系,策划“颜色革命”,继续挤压俄罗斯的战略空间;强化美日同盟,联手打造“自由繁荣之弧”,建立亚洲版“北约”;在北极、南极、外太空和互联网开辟新的战场;等等。

在这场全球争夺中,美国日益意识到军事、政治和经济等传统的手段不再享有唯一的重要性和有效性,“对美国来说,要在全球图景的基础上有效运作的话,治国方略的手段和所做的内容都要进行更好的调整。这就需要一种新的外交”。①Oglesby D M.Statecraft at the C rossroads:A New D ip lom acy.SA ISReview,XX IX(2),Summ er-Fall 2009针对全球软权力的日益兴起,公共外交日益成为实现美国地缘政治利益强有力的工具。以推进民主和促进人权作为美国对外战略的主导型依托手段,加强以思想意识、价值观念为基础的软权力渗透,在全球范围内架构美国的优势战略地位。在这种全球大战略的指导下,美国正在不遗余力地推行公共和文化外交。2005年 9月,美国国家文化外交顾问委员会发表了一份题为《文化外交:公众外交的关键》报告,重新强调文化外交在当前的必要性。2006年 3月 16日,布什总统公布了其任内的第二份《美国国家安全战略》,报告支持国务卿赖斯提出的“转型外交”,强调将文化因素作为其对中国、印度、巴西等发展中国家的外交调整机制的重要组成部分。奥巴马担任总统后,立即提出“放下身段”、注重“接触”、“倾听”、“磋商”的“巧实力”外交,修复和改善美国国家形象,更加强调公共外交在软实力战略中的战略作用。

美国除了在观念层面上重视公共外交之外,还加紧从实践层面上展开对公共外交的地缘政治布局,关注的重点由冷战时期的欧洲转向全球范围内的地区和国家。正如负责公共外交与事务的美国副国务卿凯伦 P.休斯 (Karen P. Hughes)指出的那样:“美国的公共外交已接触了整个世界,美国同西半球的国家关系极其重要,美国必须培养重要的跨大西洋伙伴关系,因为这对美国正在做的事情十分关键。美国必须发展同印度和巴基斯坦的关系。美国必须接触新兴的中国。美国必须与世界上其他还没有建立关系的国家建立关系,比如古巴和伊朗。”②Hughes K P.W aging Peace:A New Paradigm for Public D ip lom acy.M editerranean Quarterly,18:2

从地理空间上看,强调公共外交在全球“破碎地带”的作用,推动这些地区进行“颜色革命”和“街头政治”。当前全球的“破碎地带”的范围不仅包括传统的中东、南欧(主要是原南斯拉夫地区)、东欧、中亚、南亚和东南亚,而且包括撒哈拉以南的非洲地区。①唐永胜,刘东哲.破碎地带与冷战后国际武装冲突.国际关系学院学报,2010(5)阿尔及利亚、苏丹、伊朗、阿富汗、巴基斯坦、中亚五国、中国新疆和西藏、斯里兰卡、菲律宾等连接“破碎地带”上的关键点都成为美国公共外交的重点。美国政府与次国家行为体共同推动这些国家进行“颜色革命”和“街头政治”,扶植反对派上台,是美国实现战略利益的主要依赖手段。“9·11”事件后,恐怖主义改变了美国公共外交的方式,美国更加强调应对分散性的非传统安全威胁。在军事反恐的同时,综合运用各种公共外交手段②“9·11”事件后,美国针对穆斯林世界发动了三大公共关系活动。成立“战略影响办公室”、“全球交流办公室”、“阿拉伯和穆斯林世界公共外交顾问小组”和发起“共同价值行动”。参见A lsultany E. Selling Am erican D iversity and M uslim Am erican Identity th rough Nonp rofit A dvertising Post-9/11.Am erican Quarterly,Sep tember2007,59(3)推动穆斯林世界和全球范围内的“反恐”成为美国的战略重点,强调通过种种公共关系行动,影响反对者的“心灵和思想”,消除中东和东南亚的穆斯林对“美国的仇恨”,确保美国的安全。

与上述区域的转换相适应,20世纪 90年代以来,美国政府完成了对包括传媒机构在内的公共外交手段的地缘性调整:国际播报实现从短波向中波的转变,并在世界其他地方广泛建立调频分支机构;将广播扩展至中东、中亚和高加索; 1998年,启动自由伊拉克电台和针对伊朗而在波斯湾设立的法尔达电台;次年,在科索沃的美国电台成立;在迪拜、布鲁塞尔及伦敦建立了三个跨地区媒体中心,以应对恐怖主义和修复国家形象。③Hughes K P.W aging Peace:A New Paradigm for Public D ip lom acy.M editerranean Quarterly,18:2

从网络空间上看,近年来,美国开始强调公共外交在网络空间的地域布局,将公共外交与网络技术有机结合,试图更好地实现美国的战略利益。

可见,通过重新对公共外交进行战略布局,积极帮助其他国家发展自己的自由市场和建立尊重人权的民主制度,努力打造基于美国式民主与人权观念的道德高地,最终实现“塑造和平”的历史使命,成为美国对外政策大战略的关键环节之一。

后冷战时期纷繁芜杂的动态性现实使美国的公共外交面临着多重挑战。从范式转变上看,虽然由冷战时期的“意识形态之战”向“9·11”之后的“观念之战①“观念之战”因布什总统臭名昭著的言论“你要么和我们站在一边,要么和恐怖分子站在一边”而广受批评和质疑。有学者指出这是一种“旧的东方学隐喻”,延续了冷战时期二元对立的观念模式。参见A lsu ltany E.Selling American D iversity andM uslim American Identity through Nonp rofitAdvertising Post-9/11. American Quarterly,Sep tember2007,59(3)”转变,但美国公共外交仍然是以国家为中心的战略,没有能够很好地适应世界权力格局的分散性的特点。从传播形式上看,现有的公共外交机制更多地坚持传统的传播和宣传手段,缺乏一种整合各种不同媒体格式的速度与能力。广播战略的冷战特征仍然相当突出,包括中东地区的萨瓦电台和自由电台在内的更多地区,仅仅复制了美国之音和欧洲自由电台的传播模式,以陈旧的广播观念传播爆炸性的信息,在小范围广播兴起的冲击下,穆斯林的媒体受众忽视了这种过时的说教工具。②Theodo re R R.Requiem for Pub lic D ip lom acy?.Am erican Quarterly,57(2),June 2005而且,从目标指向上看,美国的公共外交仍更多地是将信息传播指向具有凝聚力的、稳定的地理实体,网络空间虽然逐渐受到重视,但是没有很好地发挥网络结构的迅时性和广泛性,没有有效的管理和利用网络系统,网络地缘政治的作用还没有完全凸显出来。结果,当前的公共外交既没有造成世界对美国“全球性共同体”的广泛认同,又没有对公共外交的无线广播战略产生革命性的影响。

随着全球化的深入发展,美国官方致力于推动公共外交努力适应信息文化的转变,充分利用网络等新型技术,突破以国家为中心的传统外交模式,甚至提出打造与星巴克商业模式③Karen P.Hughes:W aging Peace:A New Paradigm for Public D ip lomacy.M editerranean Quarterly18: 2相似的未来外交模式,实现公共外交的“去中心化”和“扁平化”,即从“一个中心”向“多个中心”、“一对一”向“一对多“和“多对多”、“集中化”向“分散化”的多元化转变。因此,推动公共外交向多中心、多层次、多维度之间的互动成为美国重要的战略任务。

“一个中心”向“多个中心”的转变

(1)从实践主体看,从国家层次向非政府组织、跨国公司、私人团体、高等院校甚至个人等多层次的转换。正如奥巴马的顶级技术顾问和希拉里的高级创新顾问亚历克·罗斯(A lec Ross)所说,21世纪的外交已远远超出了政府与政府之间的活动,而应成为政府与人民、人民与政府之间的活动,最终演变成为人民与人民并与政府间的交流这种模式。①檀有志.网络外交:美国公共外交的一件新式武器.国际论坛,2010(1)

(2)从传播策略看,实现“一对一”向“一对多、多对多”的转变。丹·吉尔莫在《自媒体》中认为:“传播方式已经完成了转变。出版社和广播是一对多的媒介,电话是一对一,现在我们有了想怎样就怎样的媒介:一对一、一对多、多对多。”②叶靓,邵育群.美国“公共外交 2.0”:现状与发展趋势.当代世界,2010(3)近年来,整合公共外交战略的提出与实施,反映了美国在这方面的革新。所谓“整合”,就是指多元立体的策略,力求战略传播的多层次,政府公关的多形式,个人沟通的多角度,发出同一种声音,描绘同一幅图画,进一步增强形象建构的一致性。③于朝晖.整合公共外交——国家形象构建的战略沟通新视角.国际观察,2008(1)

(3)突出网络型公共外交的社会性和草根性。例如,奥巴马政府最近将相关网络技术引入到美国的公共外交领域,提出公共外交 2.0的概念,即政府更多地使用W eb2.0时代的新媒体技术,使美国的声音传到世界的各个角落。美国副国务卿休斯提出将公共外交的机制进一步扁平化的设想。例如,在较大国家中的二线城市设立办公室,将拓展服务范围作为其主要角色;在公共图书馆的阅览室内着手建立更多的“美国之角”;将来大使馆的图书馆很可能像因特网上的咖啡馆一样,可以为学生进行研究提供高速、宽泛的网络准入和数据库。将越来越多地利用网络技术转变“隔离之墙”:将网页瞄准特定的地区;美国官员通过在线聊天解释签证规则和政策问题;利用手机短信与留学交流项目的毕业生或记者联系;运用播客将电视演讲传播到世界各地;利用 Yu tube影响中东地区的青年,引导其远离极端主义和拥有民主价值观;④Karen P.Hughes:W aging Peace:A New Paradigm for Public D ip lomacy.M editerranean Quarterly18: 2等等。

以公众为主体

自二战结束以来,美国外交更多地依靠秘密行动、炸弹和战争,而“直接地走向民众”则更多地成为此类行动的掩盖或借口,或者至少深深地和这些行动纠缠在一起。从伊朗和危地马拉到古巴和安哥拉,再到法国和波兰,基于“观念的管理”的公共外交中,包括“美国之音”等在内的广播,从报纸到文化社团再到商业联合会,总是涉及到政府的秘密资助。美国公共外交一直无法摆脱“理想”与“利益”、“价值”与“政策”之间冲突的困惑,美国官方对公共外交强有力的介入,成为美国最具争议性的问题之一。冷战结束后,随着世界权力格局的分散性发展,美国试图在所谓的“去冷战化”①当然,去冷战化并不等同于抛弃“冷战思维”。仅是抛弃单纯的“政治战”。冷战时期美国决策者使用“心理战”指代“政治战”。参见 Kennedy L,Lucas S.Public D ip lomacy and U.S.Foreign Policy. Am erican Quarterly,57(2),Sep tem ber2005的过程中,更加突出以公众为主体的公共外交模式。美国政府考虑到必须建立富有活力的公共外交团队,他们除了应具备良好的语言能力、精通媒体的能力、敏锐的政策感知能力和良好的说服力之外,还要具备可接近性的特点,即如美国总统奥巴马所说的那样,有必要发展一种“公民的冲动来指导美国外交事务”,只有抛弃此前的冷战模式和建立双向的、可信任的对话路径才能有效地了解和影响公共舆论。爱德华·R.穆诺(Edward R.M u llow)也指出,公共外交最重要的方面就是“最后三英尺”(last three feet),即“人与人之间的接触”将占据公共外交绝大部分的领地。②RossChristopherW.S.Public D ip lomacy Comes of Age.TheW ashington Quarterly,25(2),Sp ring 2002

(1)更多的美国公民亲自担纲“美国大使”。①美国强调,内阁官员和国会议员等应与普通公民一样更多地亲自与外国受访民众打交道,努力发展一种伙伴关系。例如,财长保尔森 2006年抵达越南时参观了露天市场和会见了大学生。奥巴马还在当议员时,参观了肯尼亚,不但到了内罗比最穷困的地方,而且还亲自向肯尼亚民众展示如何进行 H IV试验和解释美国政策。赖斯坦言,美国的目标将是与世界对话而不是独白,强调美国与世界各地的众多伙伴一道捍卫民主,有效管理国家,满足其民众需要,主导其在国际体系中的负责任的行为。②美国政府必须考虑到其公共外交将国内公众与接受美国宣传的海外受众之间日益紧密的关系,当其他国家更多地关注政府间关系时,更多的美国公民则应成为“美国大使”,加强美国与不同民族和文化之间的交流与理解。例如,2007年,花式滑冰冠军关颖珊作为美国第一个公共外交全权公使,鼓励更多的中国学生到美国留学;派遣穆斯林 -美国人前往伊斯兰社会进行对话,发起公民对话项目,美国更加扩大与其他国家的记者、学者及宗教领袖等关键性影响力的交流,使之体验美国国家宗教和言论表达的自由。

(2)美国不断地寻求私人部门的参与以帮助“接触世界”。2006年,公共外交官员同商业领袖来到巴基斯坦,为巴基斯坦的地震募集了 1亿美元的援助资金,用于修建学校、改进卫生保健和提供救济。同年秋,副国务卿鲍威尔 (D ina Powell)带领一个由美国顶级 CEO组成的代表团来到黎巴嫩,为该国重建提供指导和发展商业伙伴关系。2007年 1月,美国国务院召集第一次私人部门会议,要求商界领袖为支持公共外交的发展作为努力。美国国务院认为,商业领袖通过指导其外国雇员、赞助交流和实习生及推动自由市场的发展在公共外交中起着关键性的角色。美国公司尤其是跨国公司的公共关系行为,不仅能够提升其公司的品牌形象,而且还有助于改善美国的整个国家形象。此外,还强调对外援助项目的“人性化层次”和形式多样性。即援助项目强调更多地“直接服务个人”。例如,为从事小生意的非洲女性提供小额贷款,开展夏令营帮助青年学习英语;为哥伦比亚的学生、委内瑞拉和尼加拉瓜的少年棒球联合会选手的体育交流提供新的奖学金项目;大使馆可以为边缘化的群体资助更多的街舞和街头篮球互动项目;等等。

(3)从关注权力精英向青年和女性等弱势群体的转变。美国意识到女性的福利、社会稳定和世界安全之间的直接联系,认为只有把为女性创造政治、经济、法律和教育机会看作美国外交议程中的关键的方面,才能有效地实现减少贫困或提高民主等具有深远意义的目标。帮助和为女性增加更多的权利日益成为公共外交新品牌的另一条途径,这体现了美国公共外交从关注权力精英向青年和女性等弱势群体的社会学意义的转换。①美国逐渐有意识地提高其他地区女性的自我管理能力和领导技能。例如,美国于 2005年在突尼斯发起了第一次商业女性峰会;第二年秋,又在阿布达比酋长国发起第二次峰会,这次峰会吸引了250名阿拉伯女性的参加;2006年,美国举办第二次财富 500强指导会议,包括施乐公司的首席执行官莫西卡等在内的美国 CEO与中东地区的商业领袖坐而论道;此外,与当地搭档联手,美国还计划在贝鲁特、迪拜、卡萨布兰卡、吉达、科威特、加沙等中东地区开办新的商业中心,以提高女性的生计能力和管理技能。②将提高女性的教育作为发展地区“民主”的重要手段。美国认为,阅读识字的女性不仅能够打理自己的生意并维持健康的家庭,而且还能摆脱男权的专断,实现独立自主,捍卫自己的民主权利。为此,美国为非洲地区的年轻女性提供奖学金;为中东和拉美地区的女性举办识字班;等等。

强调信息传播的有效性

公共外交就是以外国公众为对象的外交活动,强调外交信息对受众的影响,以期取得外国公众对其政策认同的效果。然而,信息时代的美国公共外交面临着信息传播的“有效性”问题。“有效性不足”主要体现在两个方面:一是信息严重缺失,无法对对象国构成有效的影响;二是信息传播环境的开放性导致输入性信息的严重泛滥,对象国由于有可供选择的信息源,因此也没有受到明显的影响。冷战后由于传播环境发生了显著的变化,信息严重缺失的情况显然不再具有典型性,但是在一个信息日益爆炸的空间内,很可能因为信息的过量而导致有效性不足的产生。这是因为,信息在一定的限度内的增长是可以提升传播效果,但量的增加和效果的提高并不总是呈正向关系,当量增大到超出人的正常接受和消化能力的时候,其传播效果则会产生逆转。正如山柏格·迪蒙特在他的《实践的电脑:如何避免目光如豆》中曾经这样说过的“理论上信息的增加应该让我们更有机会拓展视野与理解深度,资料大量累积的结果却使得我们很难专注于真正有价值的少量信息”①许亚荃.试论信息传播的有效性.企业经济,2003(6)。

目前看来,美国公共外交仍然坚持冷战时期“信息不足”的过时理论,即美国坚持的首要原则是为对象国群体提供大量的信息,想方设法将信息渗入“信息缺乏”的社会。因为在这些社会里,美国认为这些国家严格限制民众接触官方控制之外的媒体,显然,这样一种战略已不符合媒体时代,美国政府此前寻求的“接纳性的国际环境”已受到质疑与挑战。①Kennedy L,Lucas S.Public D ip lomacy and U.S.Foreign Policy.American Quarterly,57(2), Sep tember2005约瑟夫·奈认为,“50年前,政治斗争是关于控制和传播稀缺的信息”,这样的战略在“大量相互矛盾的信息”主导的媒体时代已经没有任何意义了,“信息的泛滥已导致关注的贫乏”。②Theodo re R R.Requiem for Pub lic D ip lom acy?.Am erican Quarterly,57(2),June 2005超量的信息超越了人们的信息负荷,继而降低了信息的有效性。

而且,后冷战时代美国建构的“对手”,像美国一样,依赖公开的信息交流,而不仅是通过对信息的控制来达到阻击敌人的目的。美国必须承认这一事实,即与冷战对手不同,当前的“敌人”日益依赖公开的信息交流渠道,而不是对信息施加严密的控制;“敌人”或受众同样能以新型的技术对美国的公共外交行为进行回应与挑战。以中东为例,不但中东的记者和评论家利用与美国相似的方式回应与批判美国政策,而且,包括半岛电视台等在内的泛阿拉伯卫星电视电台强有力地挑战西方关于中东冲突的描述,并进而形成了一个阿拉伯当地居民和散居者聚集起来的新的公共空间。③④Kennedy,L iam,Lucas,Scott.Pub lic D ip lomacy and U.S.Foreign Policy.American Quarterly, Sep tember2005,57(2)

显然,美国已经意识到这一问题的存在。2004年,公共外交顾问小组的报告强调:“在信息时代,外交影响力和军事力量走进那些能够传播有效信息的人之中,以支持他们的利益和有效地将公众压力施加在外国领导人身上。”④这一报告除了仍将公共外交作为“信息时代的战略性的权力因素”外,还关注到公共外交信息传播的有效性问题。意识到从“信息就是权力”向“有效管理的信息才是权力”思路转变的重要性。认为加强对外信息传播的关键在于与外国公众的有效沟通。依据变动的现实和美国的外交战略,必须着手从以下方面解决其信息传播的有效性问题:

(1)从传播学的角度看,要解决公共外交信息传播的有效性,美国必须提升战略性信息输出的品质,制定有序而合理的传播秩序,避免各种媒介对同一内容的简单重复。

(2)关注跨文化信息的涌现对公共舆论的影响,以及美国公共外交在复杂的文化差异性问题中的角色。美国著名外交官菲利普·哈比德 (Philip Habid)明确指出:“外交一词意思是指‘对外’,并不是针对美国人民……赢得美国人民对美国对外政策的支持完全不同于为实现美国在世界上其他地区的利益而做出的努力。所谓的外交就是指在外国维护国家利益。”①Tach H N.Communicatingw ith theW orld:U.S.Public D ip lomacyOverseas,New York:St.M artin’s Press,1990不同文化和社会对美国公共外交的反应与认知是不同的,这就要求美国公共外交具有适应其文化和社会的能力,进而解决有效性问题;美国除了关注公共外交机制以统一的数字格式整合各种不同的手段以及将信息向全球投送的能力外,还必须针对不同的社会采取不同的方式,传播不同的信息内容,强调信息时代美国公共外交的个性化配置,并针对信息环境的分散性和非传统性建立强有力的应对机制,更加关注受众的反应。

(3)当然,美国公共外交要想从根本上解决“有效性”的问题,不需要突出其技术和形式上的变革有多么重要,而在于美国政府自身的外交行为是否能够实践多边主义,其价值观和理念是否令全球信服。即解决“做什么”、而并不是“说什么”的问题,这样才能真正提高公共外交的功率。过去的历史表明,美国的公共外交过多地承担了为军事和政治服务的功能,体现美国对外政策的日益军事化。特别是自“9·11”以来,按照美国政府审计局的统计,国防部已经支出“100亿美元用于交流努力以提高美国的战略利益”,“将官方交流员穿上了战靴”。2010财年的国防授权法案表明,军事委员会要求国防部发展战略交流能力作为“补充传统的硬权力工具的一种软权力”,因此,有学者尖锐地指出,“这种误导的项目将继续让治国方略的工具转换到国防部的工具箱里,从而使得美国更难通过建构国际间的共同合作以提高美国的利益”。②Oglesby DM.Statecraftat the Crossroads:A New D ip lomacy.SA ISReview,XX IX(2),Summer-Fall 2009可见,美国只有改善自身的行为,放弃霸权主义战略,才能从根本上解决其公共外交的有效性问题。