铜官山实验

杨敏

铜官山“趟水过河”，要破解的改革命题涵盖行政管理、社区建设、基层自治等诸多领域，正在为中国城市改革中遇到的共性问题寻找答案，或许正因如此，有人将其称为城市中的“小岗村”。

9月21日上午，王宏健和几位居民来到铜陵市铜官山区金口岭社区会议室，他们约好要开个居民议事会，商讨一块公共活动场所该铺什么样的地砖。这是一件小事。

同一天，铜官山区委书记王纲根赶赴北京，他要去民政部对接“全国社区管理和服务创新实验区”建设的有关事宜。这是件大事。

不管是事大还是事小，都指向一个主题——社区综合体制改革。这是全国第一个“社区管理和服务创新实验区”，它要破解的改革命题涵盖行政管理、社会建设、基层民主等诸多领域。

铜官山“趟水过河”，正在为中国城市改革中遇到的共性问题寻找答案，或许正因如此，有人将其称为城市中的“小岗村”。

街道办去留

2011年9月19日，《决策》记者抵达铜官山的时候，媒体集中报道的热浪刚刚退却。经过这一轮的舆论发酵，铜官山静悄悄推进了整整一年的社区综合体制改革，开始走到聚光灯下。

话说从头。

2009年上半年，铜陵市委常委到铜官山进行集体调研，出了一道“命题作文”，作为城市的中心城区，铜官山如何提升城市管理水平？

这不仅是抛给铜官山的一个命题，也是所有城市正在积极探索的一个命题。

长期以来，街道办、居委会作为两级政府（市、区）、三级管理（市、区、街道）、四级网络（市、区、街道、居委会）城市管理体系的重要环节，街居体制处境尴尬。

街道办的尴尬来自于条块冲突，街道办与政府、与职能部门及其驻街派出机构之间、街道办内部，以及街道办与辖区内各类社会组织和居民之间的关系都是剪不断、理还乱，面临着权责不清、行政压力过重等问题。“上面千条线，下面一根针”的街道办，在实际运行中成了个“二传手”，不但将许多行政性命令传达到居委会，而且行政考核也落到居委会。

职责定位不清，导致了街道办与居委会在角色、功能、任务上的冲突，居委会没有发挥好自治组织的作用，街道办也没履行好管理的职能。“纵向管不到底，横向管不到边”，成为城市管理一个亟需破解的共性难题。

为了找到破题良方，铜官山区几套班子和相关部门开始密集调研，在走访完上海、苏州、南京、深圳、武汉、呼和浩特、焦作等十多个城市之后，他们发现无论是北京鲁谷模式、贵阳小河模式、南京模式还是青岛模式，无不是从改革现有街道办事处体制着手。

王纲根敏锐地洞察到，街道的社区化改革，正符合铜陵市—区管理体制改革的一个基本取向，那就是重心下移，“要推进这种趋势，完善中心城区管理，我们分析重点在社区、难点在社区、潜力在社区”。

向已经有55年历史的街道办事处开刀，需要勇气更需要共识。在具体方案起草过程中，经过多轮讨论，起初形成三种方案，一是撤销一个街道办探路；二是弱化街道办职能，把所有服务职能下沉社区；三是全区6个街道办全部撤销。

三个不同方案代表着改革究竟迈多大步子的问题，如果只撤销一个街道，新体制还是在老体制主导的环境中运行，免不了要走回头路，北京、南京等地都是前车之鉴。

改革共识的取得，需要过程更需要推动，2009年底，区委扩大会议上，所有区委委员、街道一把手，都需要在两件事上明确表态，一是撤不撤街道办、二是搞不搞公车改革。“95%以上参会人员支持撤销街道办”，王纲根回忆说，“这说明改革虽然有风险，但是大家看到社会发展和城市管理有个基本规律，就是减少环节、加强基层。这是个方向性的东西，我们不会错”。

2010年春天，另一件事让改革突然提速。铜陵市委书记姚玉舟去北京参加全国“两会”，在接受媒体采访时透露，铜官山区正在酝酿撤销街道办。这是释放“决策气球”最好的时机，也是推动铜官山义无反顾往前走的一种策略。

改革如离弦之箭，不得不发。2010年7月24日，铜官山在全区范围撤销6个街道办，将原有的49个小社区整合为18个大社区，当年8月19日，18个新社区党工委和公共服务中心正式挂牌运行，2011年1月9日顺利实现了社区居委会改选。

今年的7月9日，铜陵市另一个中心城区狮子山区也全部撤销了街道办事处。从此，铜陵全市城区减少了一个管理层级，铜陵模式引发全国关注。

此后，安徽省社区综合体制改革现场会在铜陵召开，就在这次会议上，民政部副部长姜力宣布，将铜官山区确定为“全国社区管理和服务创新实验区”。

在行政机制与

自治机制间寻找接口

改革需要勇气，需要共识，更需要缜密的路径设计。

正如铜官山区区长昌红梅所说，“单项改革有它的局限性，铜官山撤销街道办、设立新社区的同时，区直部门大部制改革同步进行，形成多层次、多部门联动，这是一种综合体制改革”。

撤销街道的同时，必须理顺社区与区直部门的职能。铜官山的做法是一手收上来，一手放下去。“我们将原来街道的协护税、城管执法、司法行政等主体职能收归区直相关部门，同时将原街道相关公共管理、服务等职能下放社区，成立社区公共服务中心。”昌红梅介绍说。

放下去的不仅仅是服务职能，新社区领导班子从原街道班子成员中选配了一批、从区直机关选调了一批，还有18名社区副主任是从原社区主要负责人中公开选聘产生，在管理力量上极大地充实了社区。

《决策》记者在铜官山采访期间，见到了两位社区党工委书记，一位是江虹，她曾是原横港街道“一把手”，现在是幸福社区党工委书记、社居委主任；而金口岭社区党工委书记余良清，则是从区政法委副书记的岗位上选调而来。

区直部门、街道办事处优秀人才充实到基层大社区，既稳定了社区工作者的人心，又优化了社区工作者的年龄和知识结构。改革前，街道、社区共有工作人员569名，经过调整分流，现在新社区共有517人。

“现在虽然人数减少了，但是社区工作者的人员素质得到了提升，改革前大专以上文化程度为40.9%，改革后提高了12.9个百分点”。铜官山社区建设办公室主任毕茂东，用一串数据来说明改革后大社区服务资源的改善，“改革前，每个小社区只有工作经费3万元左右，改革后在30—65万元不等；改革前社区居民文化活动用房面积只有6367平米，改革后达到10052平米，在没有新投入一分钱的情况下增长了57.9%”。

而作为改革见证者，江虹认为，改革给社区带来的最大好处就是均衡化发展，公共活动场所扩大了、资源配置强化了，最终得到好处的是社区居民。

但是，行政资源进入社居委这个理论上的自治系统，特别是社居委、公共服务中心合署办公，也引起了媒体关于社区改革行政化的热议。

“议行分设”，一直是社区改革追求的终极目标，但是在城市实践中却鲜有成功的案例。社区建设能否完全的去行政化？

南京师范大学教授、江苏省政府参事吴亦明认为，社区建设的全部资源都来自政府，行政化本身在社区建设中不可避免。他指出，铜官山区与其他地方的改革差别在于，在自治的框架下强化了社区层面的功能，在自治层面消化了政府延伸到基层的管理服务职能。

“这些资源和人员是进入了一个自治系统，而不是把原来的初步形成的自治系统改造成行政系统”，吴亦明强调说，“这次改革不仅是减少了层级，重要的是找到政府行政机制和社会自主机制的对接口”。

《决策》记者在铜官山多个社区采访期间，发现自上而下的行政力量和自下而上的自治力量，在社区这个开放的公共空间耦合，正在发生奇妙的“化学反应”。

在江虹服务的幸福社区，今年初就有两个菜市场改造，区市场处做好改造方案之后，社居委就在楼道口张贴民主议事会通知，“两次都有二三十位居民参加讨论，他们说，这样跟居民有着切身利益关系的改造工程，邀请老百姓参与讨论，既新鲜又高兴”。

菜市场改造、危旧房拆迁、低保户资格审查……社区改革后，所有的民生事项都有了议事规则；不仅如此，就连招商引资的企业放在哪，这样的政府大事也开始给老百姓说话的机会。

昌红梅向本刊介绍了一个案例，市政府通过招商引资近2个亿，准备在螺狮山社区辖区内扩建日产500吨的选矿厂，要将部分绿地变更为工业用地，政府将项目交给社区居民讨论，居民说“不”，市政府就立即叫停了该项目。

为社会组织

发育灌根培土

8月15日，铜官山关于全国社区管理和服务创新实验区的实验方案出炉，方案上的一句话引起了《决策》记者的注意，“努力把社区建设成为管理有序，服务完善、文明祥和的社会共同体”。

对于“社会共同体”这个概念，王纲根的一句话尽管很朴素，却是对其最好的诠释，他说“改革的最终想法，就是让每一个居民在社区中找到自己的组织”。

撤销街道以后，铜官山区把原来小社区的办公地方给居民腾出来，倡导居民参加各种文化娱乐活动。“我个人觉得，不管是唱歌还是跳舞还是下棋，一个每天唱歌的人，他的幸福指数一定要高于一个整天无所事事的人”，王纲根说。

2011年7月，铜官山出台《关于加快培育和发展社区社会组织的指导意见》，提出优先发展和重点培育五类社会组织，即公益服务类、社会事务类、文体健身类、慈善救助类、法律维权类。毕茂东介绍说：“目前，18个社区文体健身类、公益服务类组织发展势头较好，但是其他三类组织还需要进一步培育和推动”。

记者走访的几个社区，都有特色鲜明的社会组织，党员信访接待站、扶贫帮困捐助站、社区义务巡逻队、夕阳红护校队、卫生保健服务队、个性化调解室都给记者留下了深刻印象。

2010年，金口岭社区61名居民组建“护校队”，承担金口岭小学护校保安、义务巡逻的义务。护校队队员是清一色的社区退休老党员，不论严寒酷暑、雨雪风寒，孩子们上学放学，他们总会准时出现在校门口。

今年9月24日，金口岭社区、金口岭小学在重阳节前联合开展“老少联谊会，表彰护校队”活动，孩子们将这61位队员请进了校园，给他们戴上红领巾。

现代社区的“共同体”，既需要邻里守望、扶贫济困作为粘合剂去促进和谐；也需要很好的调处机制去化解矛盾，铜官山区18个个性化调解室在这方面就发挥了很好的功效。

大到房产纠纷，小到夫妻矛盾、楼上漏水纠纷等，每一起调解案例都详细记录在案，并有双方当事人、调解人和见证人的签字。

据了解，自个性化调解室成立以来，每个月调解的案例在15至20起左右，简单的调解案例占75%，成功率在90%左右；复杂的调解案例占25%，成功率达80%。朝阳社区居民刘先生说，“我们社区的调解员就是小区的110，随喊随到，不管白天黑夜，不管严寒酷暑，都会帮助我们解决麻烦事。”

根据社区办提供给记者的一份材料显示，2011年底，各社区发展的五类社会组织登记和备案数量要达到20个以上。“我们的目标是，在‘十二五末建立起与社会经济发展相适应、门类齐全、结构优化、布局合理、覆盖广泛的社区组织体系。”昌红梅说。

社会与经济，本来就是城市发展的一体两面，对铜官山来说，“大社区时代”的另一面就是“后街道办时代”，铜官山社区综合体制改革已经运行一年有余，《决策》记者采访区长昌红梅时，特意向她要了份1-8月份的经济发展数据。

数据显示，1-8月份，铜官山区完成固定资产投资42.57亿，同比增长22.2%；全区财政收入4.83亿，增长35%；招商引资50.2亿，增幅60.2%。

这是一组非常具有说服力的數据，去年同期，铜官山6个街道办仍然承担大量经济工作，特别是招商引资任务；今年1-8月，多项经济数据同比大幅增长，让《决策》记者对铜官山实验有了一个清晰的预判断——

体制创新，已经开始释放发展潜能。