“产城融合”如何拯救大上海

陈云

从原来只具有居住功能的“卧城”，发展到具有半独立功能的卫星城，最后到集居住区、工业区和商贸区三者为一身的相对独立的产城融合新城，理念在逐渐清晰化。

今年，上海市政府宣布将于“十二五”期间，在郊区建设各约百万人口的七大新城，即嘉定新城、松江新城、浦东临港新城、青浦淀山湖新城、奉贤南桥新城、崇明城桥新城和金山新城。在庞大造城规划中，“产城融合”成为关键词。

从原来的“一城九镇”，到如今的“产城融合”，上海在城市化历程中有哪些“致命的诱惑”? “产城融合”如何拯救大上海？

集聚与分散的智慧

据研究预测，中国城市化人口主要是向沿海城镇密集带移动，到2030年，长江三角洲地区将集聚近2亿人口，形成一个人口高密度空间。

然而在许多城市，人口和产业在城市的高度集中不但造成了交通拥堵、环境恶化、房价高涨，空间压抑感和垂直“鸽笼式”生存方式，也产生了一系列社会问题。

事实上，在工业化和城市化进程中，集聚和分散一直是一对孪生兄弟，考验着人类的智慧。“分散的智慧”，既包括城乡之间的均衡发展，也包括城市内部空间的合理布局。很多时候，这一辩证关系在理念上和实践上都遭到忽视，重集聚轻分散现象极其普遍，从而造成城市体系的失衡，以及贫民窟现象等。

资源集聚可以产生规模效应，但是过分集中则会产生规模不经济。问题是，当促进集聚的机制早已形成并且长期运作之后，如何才能斩断这一“路径依赖”？

1992年浦东开发以前，上海城市建设的总体思路是“市区体现繁荣”，建设重心始终在中心城区，仅将郊区作为工业的疏散地和承载地。1957-1986年第一代卫星城建设阶段，建设重点在于外迁高污染工业企业，优化中心城环境。1986-2000年第二代卫星城建设阶段，由于浦东开发和中心城旧区改造，卫星城规划没有得到实际的执行。

近年来，上海也试图通过新的城市副中心建设来缓解城市单中心的压力。规划和建设了徐家汇、花木、江湾-五角场和真如四个市级城市副中心，辐射带动西南、东南、东北、和西北四个区域。

总体上看，上海的人口和产业依然高度集中在外环线内的600多平方公里的中心城区。这个区域只占上海行政面积的十分之一，但是常住人口超过总人口的半数以上。同时，市区之内也呈现多中心高度重叠的格局，而非理想的多中心组团模式。

2011年上海公布“十二五”庞大的造城规划后，很多新城都提出要探索“产城融合”。从原来只具有居住功能的“卧城”，发展到具有半独立功能的卫星城，最后到集居住区、工业区和商贸区三者为一身的相对独立的产城融合新城，理念在逐渐清晰化。

但是，新的促进分散和均衡的机制如何造就？产城融合的保障机制何在？我们首先必须先总结以往失败的教训。

“一城九镇”为何落寞？

2000年后，上海决心构筑符合特大型国际经济中心城市的新城镇体系。为了推进郊区工业化和城市化，同时疏散中心城区人口，上海提出了“三个集中”和建设“一城九镇”。

2006年2月，在“一城九镇”的基础上，上海又提出“l966”四级城镇体系思路，即1个中心城、9个新城、60个新市镇、600个中心村。

从结果上看，郊区新城在产业集聚方面虽然取得了一些成绩，例如，汽车城嘉定新城，大学城松江新城，大型装备产业为主的临港新城，推动绿色生态产业的崇明县等初步形成。但市郊区工业园在劳动力、土地成本方面，面临来自苏南地区工业园区的强大挑战，发展并不如意。

与此同时，高房价和滞后的生活配套设施，以及教育、医疗资源的缺失，也阻碍了人口在卫星城的聚集。

2009年上海开始新一轮房价飙升，主要动力就来色自郊区新城价格的集体发力。2009年底，松江新城、嘉定新城等郊区新城在建普通住宅均价已达到每平方米15000-18000元，与同期外环线附近普通住宅均价接近。

由于郊区普通住宅面积普遍比市区大，综合考虑房屋总价、通勤成本等，新城居住成本并不比中心城边缘区低，郊区新城难免沦为“睡城”。

同时，上海高等级社会事业资源长期高度集中在中心城区，城乡社会事业统筹缺乏力度。全郊区共有示范学校14所，只占全市比例的1/3左右。三等甲级医院郊区只有4家，比重不足12%。

“棘轮效应”理论告诉我们，只有城市居民数量达到一定的规模，城市才能可持续发展，反之则逐渐凋敝。至今为止，郊区卫星城向中心城区输入的人口远远大于中心城区向卫星城输出的人口，卫星城并没有起到人口和产业互动、职住互动的作用，相反还出现了人户分离、职住分离等问题。

2007年底，松江新城、安亭新镇、新浦江城实际入住人口，均不到规划人口的20%。“一城九镇”被冠以“睡城”、“鬼城”，发展缓慢。

例如，松江新城的多数住宅楼建于2005-2006年，多数售出，但入住率很低，离地铁较远的楼盘，甚至不到20%。部分别墅项目的投资购买比例达70%，空置率更高达90%。安亭新镇的情况也差不多。

打破“路径依赖”

笔者认为，实现产城融合的关键，是改变体制上的“路径依赖”。

第一，新城规划缺少法的严肃性。新城规划主导权掌握在市政府层面，人治色彩不可避免。“一任领导、一种思路”，三五年一调整，缺乏连贯性。各种市场行为主体对新城无法形成理性预期，增加了社会交易成本。

同时，在最近一轮的“七大新城”规划中，新城和中心城区的关系到底是承接产业和人口的转移，还是平行竞争，看来还有模糊之处。

有的新城强调要实现“宜居、安居、廉居”，如松江新城，规划了动迁房、普通经适房、普通商品房三者的紧密结合的大型居住社区，加快外来务工人员居住中心等公租房的建设。而有的强调规划要“超前”，如嘉定新城，将打造上海金融副中心，建设总部园区和高规格的城市生活配套设施，到2020年初步确立长三角地区综合性节点城市。

另外，由于规划主体高高在上，异国风情建筑被大量简单植入郊区新城，造成巨大冲突。例如，松江新城建筑为英式风格，街区建筑精致，美轮美奂，但与上海人的传统生活方式形成冲突。市民广场中央酷似埃及方尖碑的“上海之根”雕塑，更是饱受争议，最后被拆除。

还有，大城市规划中最容易被忽视的“弱势群体”，是农民、农业和农村。在上海郊区新一轮的发展中，农村和农业的地位如何？我们很少看到它们的身影，最多也不过“现代农业园区”这样的企业化存在模式的规划。走向城市化的我们，不再需要农民、农村以及由它们构成的田园风光了吗？

传统文化以及故土乡情的载体，只能是自然纯朴的田园风光。如果我们承认城市人也是有这方面的精神需求，在城市规划中就应该给农民、农村和农业留下足够的空间。

第二，新城建设的资金来源问题。在行政和财政体制方面，由于上海在行政体制上至今维持着城乡二元的体制格局，中心城区建设属于上海市级财政规划体制内，不但医疗、文化和教育资源长期以来高度集中，在市区，煤气、自来水、电网、通讯、交通等基础设施建设，也由市、区两级财政共同承担，或区级政府不用承担。

但新城建设所需经费均需地方自筹，市级层面并没有太多实质上的政策和资金支持。根据最近的数据，“十二五”期间，上海新城建设市级和区级投入比例分配为“三七开”。

由于资金的匮乏，区政府不得不更加倚重开发商，于是“土地财政”粉墨登场，高房价也就不可避免。不以营利为目的的郊区新城建设，被异化。事实上，至今为止，新城的开发模式仍是中心城区“土地财政主导”模式的升级版。

无论是规划问题，还是建设资金问题，新城建设中出现的问题都指向一点：必须跳出以往财政制度改革、行政制度改革、人事制度改革分别为之的割裂格局，在各级政府之间落实“事权、财权和人事权”三位一体的综合改革。确立基层政府和当地居民在地域开发中的主体性，是新城建设成败的关键。

落实居民的话语权和投票权，建设自己更美好的家园，彻底改变以往那种“专家座谈、领导拍板、居民被被迫搬迁”的开发模式，上海郊区的明天才会更加美好。

上海郊区的有些城镇在文化和地理上，更加接近临近的江浙市镇，如果它们有自主权的话，跨行政区的合作就会成为可能，城市规划中以邻为壑的局面将大大得到改善，资源的配置和整合也将更加合理。

（作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院）