我国环境审计的现状、障碍及对策

张莉

环境审计最早产生于20世纪70年代初西方发达国家的企业内部，后在西方国家审计中逐渐占据重要位置。近年来，我国环境审计工作也越来越受到重视和关注。审计署在《2008～2012年审计工作发展规划》中，提出要“以落实节约资源和保护环境基本国策为目标，维护资源环境安全，发挥审计在促进节能减排措施落实以及在资源管理与环境保护中的积极作用。”刘家义审计长也明确提出要“继续加大环境审计力度，积极探索中国特色审计路子，为实现人与自然的和谐、推动经济社会的科学发展贡献力量。”本文通过分析研究环境审计的现状、发展趋势，就强化环境审计工作提出对策建议。

一、当前我国环境审计存在的主要障碍和问题

从总体上看，目前我国环境审计的理论研究和实践工作刚刚起步，尚处于探索阶段，尚存在许多不足之处，各地发展也不均衡，许多领域尚未涉及。具体表现在以下方面：

（一）对开展环境审计重要意义的认识有待提高。开展环境审计的重要性和紧迫性，还没有被社会所公认，也没有被广大审计人员所深刻认识。就审计项目安排来看，审计机关每年列入计划的环境审计项目并不多，尤其是基层机关两年甚至更长时间才能安排一个项目；中西部地区对环境审计项目的开展也不均衡，导致实施环境审计监督的面比较窄，审计对保护环境的作为还没有最大化，这在一定程度上延迟了环境审计工作的深化和推广。

（二）尚未建立起统一的审计工作准则和评价标准。资源环境审计是新的审计工作，具有其特殊性。自环境审计工作开展以来，各地都还是在不断地摸索，没有形成权威、统一的、规范的操作准则和评价标准作指导。再加上资源的种类和环境污染的类型又很多、很复杂，涉及到的评价标准有水环境保护标准、大气环境保护标准、土壤环境保护标准、环境噪声标准、固体废物与化学品环境污染控制标准、核辐射与电磁辐射环境保护标准、生态环境保护标准等，各种环境保护标准众多且专业性强，更增加了工作难度和审计风险。

（三）环境审计缺乏充分的法律支持。目前，我国关于环境审计的规定主要是以政策的形式出现在人们面前，而在法律上基本上是一片空白。近二十多年来，我国虽然颁布了一系列环保方面的法律法规，基本形成了我国环境保护的法律监督体系，为环境审计提供了一定的参考依据，但缺乏具体明确认可或规范环境审计工作的法规。而已颁布的《审计法》、《审计法实施条例》、《中国独立审计准则》等法规中，都没有环境审计的内容和具体实施办法，使环境审计实施缺少法律支撑。在这种情况下，若是从非资金角度对环境领域进行过深的检查监督，难免要受到职责范围扩展的质疑，从而使得这项审计的权威性或多或少地受到争议。

（四）环境审计的层次较低，基本上仍局限于资金财务。环境审计包括环境财务审计、环境合规性审计和环境绩效审计三部分，环境绩效审计正逐步成为各国环境审计的发展重点，西方国家环境审计更侧重于环境的绩效审计。而我们已进行的环境审计，主要还是从保护环保、生态建设财政资金安全这一角度出发的，基本上还停留在对项目、资金的真实、合法、效益层面上的监督评价，而从技术的角度对资源环境的破坏、损坏、污染程度，追根究源地进行工程技术的、权威性的监督评价还做得不够，环境审计的档次较低。

（五）传统审计方法无法满足环境审计的需要。环境审计方法与环境审计质量密切相关，是决定环境审计质量的关键。国际上，环境审计的主要方法，除常规审计方法外，还包括结果导向分析和问题导向分析、定性分析与定量分析相结合、调查问卷、询问座谈、延伸跟踪等审计方法。而目前我国的环境审计主要是以环境保护专项资金为主线，以财务审计为基础，检查环境保护资金的筹集、使用及管理情况，主要运用的还是一般财务收支审计的审计思路和审计方法，对于环境效益审计方法应用不多。尤其是环境效益审计更多的是对环境相关指标的评价，需要用到大量的环境业务数据，如水质状况、空气质量等，并需要对相关数据的真实性和准确性进行验证，传统的审计方法是无法完成的。

（六）审计人员的素质还不能完全适应环境审计需要。环境审计涉及环境专业技术知识（如环境经济学、环境物理学、环境医学、环境法学、环境管理学等）和一定的相关专业知识（如统计学、工程学、社会学、化学等），具有很强的技术性、专业性和综合性，审计的技能方法与传统的财务审计有着显著区别。而目前我国大部分政府审计人员的知识结构以财会、审计、法律、财税、经济等知识为主，对环境管理的知识与专业技术了解较少，缺乏与环境管理相关的业务经验以及必要的设备、技术和手段，这在很大程度上制约了环境审计工作的质量与效率。

二、强化环境审计的对策建议

当前，我国正在大力建设环境友好型、资源节约型社会。审计机关作为国家经济卫士、免疫系统，在建设“两型”社会中责无旁贷。在当前形势下，政府审计机关做好环境审计工作需要进行以下方面的拓展与创新。

（一）不断拓展环境审计范围和内容。近年来，政府实施的环境审计项目中，覆盖面相对较窄，审计的层次较低。因此，政府审计一方面要拓展环境审计范围，关注生物多样性的减少、气候变化、对自然资源的过量开发、对健康的威胁、对外部安全的威胁、物理环境的退化等问题；另一方面要扩大绩效审计的覆盖面，不仅仅局限于资金财务审计，而要把环境审计的内容拓展到最高审计机关国际组织《从环境视角进行审计活动的指南》中列示的环境绩效审计内容：对政府监督环境法规执行情况的审计、对政府环境项目的效益进行审计、对其他政府项目的环境影响进行审计、对环境管理系统的审计、对计划的环境政策和环境项目进行评估等，实现环境审计监督的全面化。同时要加大对重点环境审计项目的“环评报告”及其审批意见的审计力度。

（二）建立健全环境审计标准体系。审计署《2008至2012年审计工作发展规划》提出着力构建符合我国国情的资源环境审计模式，2012年初步建立起资源环境审计评价体系，重点应包括操作准则和评价标准等内容。鉴于环境审计的特殊性、复杂性和工程技术性要求，操作准则应有别于现有的审计准则。从实际情况来看，环境审计所需要的各类评价标准，大都是由环境保护、农林水利、国土资源等专业主管部门来制定的。环境审计准则、评价标准应综合考虑ISO14000系列标准和我国已制定的系列环境标准的要求，将环境管理指标同审计指标结合，推动建立既满足审计需求，又符合行业规范的评价标准，以适应资源环境审计的国际接轨和增加适用性的需要。应争取资源环境审计评价体系早日出台，在实践中边试行边完善，便于规范审计操作，提高审计质量和水平。

（三）注重创新审计组织方式和方法。由于环境审计尤其是环境绩效审计工作起步较晚，可以借鉴的成熟经验较少。加上审计人员专业的局限，继续探索聘用外部专家与审计人员结合审计的方式，在审前调查时外部专家可以提前介入，对审计方案的讨论、对审计调查目标、内容和重点的把握等，提前咨询专家的意见；对现场实施过程中，对关键的业务数据和测量由专家直接负责等。审计方法上除了继续使用面谈询问法、调查问卷法、实地观察法、分析复核法等传统的审计方法外，审计人员也应该注意调整思维定式，采取多种方式和方法开展工作，如定性分析与定量分析相结合、延伸跟踪、全程跟踪等审计方法；不断尝试和采用先进的环境绩效审计技术和手段，增加审计评价的专业性和权威性。

（四）加快环境审计立法。目前，各级政府的环境审计工作主要是依靠下达政策得以开展。在初期，政策的灵活性使得环境审计工作能在较短时间迅速在全国绝大多数地方不同程度地进行。但从长远角度来看，由于政策的不稳定性及抽象性，易使得环境审计工作流于形式化、短期化，在具体操作上由于没有明确的工作细则而使得环境审计工作在全国各地标准不一，同时在落实责任上无法可依，无法追究相关人员法律责任。所以，应参照国际环境审计经验，尽快建立有关的法律法规体系，明确环境审计相关内容与标准，明确法律责任，使环境审计合法化、标准化、成熟化。同时利用法律的稳定性与强制性，使得环境审计工作能依法排除来自各方面的阻挠长期顺利地开展下去，从而发挥审计在环境保护方面的特殊作用。

（五）加强环境审计队伍建设。环境绩效审计涉及面广，情况复杂，专业性政策性很强，审计人员必须具有相应的素质，才能适应工作需要。因此，可从以下几个方面提升环境审计人员素质：一是加大对现有审计人员的培训力度。针对现有审计人员的知识结构和工作经历进行相关知识培训，切实有效地激励审计人员学习补充环境科学专业、资源经济专业的相关知识，激励审计人员积极学习报考获取注册环境工程师资质，成为既具有财务审计技能又具有环境监测评价技能的复合型审计人才。二是招聘部分相关专业的人才。通过招聘部分相关专业人才，补充和调整现有审计人员结构，为环境绩效审计提供人才保障。三是加强环境绩效审计力度，使审计人员在学中干、在干中学，不断积累环境绩效审计经验。

（作者单位：重庆市审计局）