关于提高行政执法风险防范能力的几点设想

樊雯雯

【摘要】：笔者在本篇论文中总结归纳了我国行政执法存在风险的现状，并加以分析。笔者认为，要提高防范这些风险的能力，关键是要认清产生风险的各种原因，并从源头遏制。之后笔者各个原因的角度讨论提高防范能力的对策。最终形成了一套相关的宏观以及微观制度设想。

【关键词】：行政执法 风险防范 素质提高 监管 腐败

【引言】：从杨佳袭警案，到瓮安6.28打砸抢烧事件，再到孙中界断指引发的钓鱼执法大调查……层出不穷的大小案例，均是由于行政执法违法或不当而引发的，从县政府办公大楼的烧毁，到无辜18岁青年自断小指，再到活生生的七条人命的猝然逝去，一次次血的教训凸显我国行政执法风险的加剧。如何防范，如何化解风险，又如何提高行政执法人员的在人们心目中的形象，成为行政法领域中亟待解决的现实问题。

1.行政执法潜在风险之分析

行政管理机关以及行政执法机关的工作涉及国家社会生活的各个方面，每日所做的相关执法工作涉及几千部相关法律法规。行政管理及执法的管理领域越宽，行政责任就越重，执法风险也就相应地越大。下面笔者就分层次分角度对这些潜在的风险做 一个相对透彻的分析。

1.1因执法行为本身而导致的风险

引言中所提及的三个近年来轰动全国的案例均可归为此种风险， 笔者在此也将其作为重中之重进行详细的分析。

1.1.1由于执法不严而被追究责任的风险

该类风险主要源于行政执法人员在执法过程中不依法行政，执法随意性大。我认为这类风险主要是由于执法人员对于执法职责的不明确，以及对于工作的态度不端正导致的。例如工程监察人员由于麻痹大意没有及时发现工程质量隐患，导致由于质量问题发生重大损失，所被追究的相关行政以至刑事责任。例如，前不久发生的北京一别墅内壁炉倒塌砸死5岁女童的案件，在调查中发现壁炉的安装时竟然是用胶水固定的，这样严重的安全隐患就必须追究工程监理人员的责任。

1.1.2由于执法水平低出现执法错误的风险

由于相当一部分管理和执法机关在业务上领域较广，涉及的法律法规比较繁多，而执法人员的法律和业务水平参差不齐，导致有些执法队伍的执法水平普遍较低。表现在以下几个方面：第一，部分执法人员对法律规定的程序执行不力，援引法律条文以及使用法律文书错误，取证时固定证据的能力不强；第二，一些执法人员对于法律法规了解的不够，或者在理解上存在错误和偏差，而基于自己的错误理解盲目执法，引发一系列的行政复议或诉讼

1.1.3由于行政执法不作为而导致的风险

在行政执法过程中不作为与不严格作为的现象比比皆是，由此使得有些行政相对人只好戏称行政执法或管理人员为“官大爷”。这种怠于行使管理和执法权力的现象背后有着更深层次的原因，通常表现为执法随意性大、疏于管理、碍于情面、失于职守、违法不究等等。如执法中遇見朋友、家人、上级、熟人等就宽松处理甚至既往不咎，这种情况往往导致恶性循环，即熟人相安无事，无关系人加重处罚或者不合理处罚。杨佳在上海闸北公安局的遭遇可略见一斑。

1.1.4由于不文明执法引发的风险

由不文明执法引发的风险也屡见不鲜。问题最突出可以算是城管监察部门。有人曾经这样描述过城管监察部门执法时的情形：小贩们拼命逃窜，只见几个头戴大盖帽身穿制服的人大摇大摆走来，随意挑拣着没有来的及逃走的小贩的货物，扔上后面紧跟的小卡车。他们有的叼着烟卷，有的骂骂咧咧，他们随意没收路边摆摊人的货物还有工具，从始至终没有一句说明。最后他们将卡车装满心满意足的离去。“城市管理者”走后，路边一片狼籍，简直堪称“城市浩劫”。这样讽刺的情景在一些地区确实是每天在上演的现实，就连笔者都曾经见到过类似现象，欲消除这种不文明执法的情况，恐怕要从城管监察大队的执法人员选拔开始做起，执法的程序同样亟待规范。

1.1.5因为信息不公开导致的风险

《政府信因为息公开条例》已经颁布一年多了，但是执行却有相当大的阻力。有很多与权利人密切相关的信息，权利人没有渠道去了解，致使一些旁门左道得来的信息成为主流，混淆人们的视听，甚至以讹传讹，最终可能导致比较严重的后果，例如瓮安的打砸抢烧事件，就是由于案件的被害人家属无法得到官方的正确信息而听信了传言，最后传言愈演愈烈，演变成为了一场民众对抗政府的“战斗”，最终导致了相当严重的后果。而在一些不明真相的群众围攻政府大楼和公务人员的时候，围观群众竟然没有人前去阻止或者劝说，这又从另一个侧面反映了我们一些地方的政府工作人员、执法人员在民众心目中的形象和地位。这样的威信又何以拥有权力去管理和约束民众的行为呢？

1.2因执法行为之外的行为引发的风险

这类风险总是与行政执法行为本身存在着极为密切的关系，大部分时候这种外来风险是前文所述的行政执法行为自身风险产生的诱因。如执法腐败、受贿、索贿和贪污等行为，这类行为不仅会直接导致前文所述的各种执法错误和不作为，同样会单独构成严重的风险，甚至是刑事责任。权力大，诱惑多，人类作为一种欲望最多奢求最复杂的生物，总被现实的利益所迷惑。记得读过弗朗西斯培根的《金钱的阴谋》，里面有这样一段话，它揭示的真理之深刻让我震惊：“在你获得金钱的过程中，如果感到紧张或屈辱，那么，获得金钱之后就不要指望会生活得怡然自得，用起这些钱，你会感到恐惧和不安，这就是金钱本身固有的阴谋。”这个曾任英国议会议员，英国首席大法官，写过无数名著、名言的大文豪之所欲能够对于金钱了解的如此透彻，就是因为他在六十岁时因受贿而被囚禁于伦敦塔，被剥夺了一切公职。一个精通法律的大法官，竟然会知法犯法，不禁令人震惊。这也从另外一个侧面反映出现在腐败现象的根源。

1.3来自行政机关内部的风险，

此种风险的法律依据是《公务员法》第五十四条：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”

行政机关的上下级是领导与被领导的关系，在国家机关工作过或者实习过的人都知道，在国家机关中，任何一项重要决定或者决策都需要层层上报、层层审批才能对外公布和生效，这种领导体制很容易让一些进行行政执法的公务员，在上级做出错误决定时即使发现也“敢怒不敢言”，《公务员法》第五十四条赋予公务员的这种过失责任是对这种心理的一种警示。但是至于实效如何，由于公务员法实施时间并不长，所以我们很难对此做出总结和判断。但可以肯定的是，这种风险的隐蔽性和普遍性是值得我们去重视并加以研究的，以便设计出相关的具体制度来防范这种风险的发生。

2. 综合我国现实情况总结对于提高行政执法风险防范能力的总体设想

2.1.归纳行政执法风险产生的原因

综上所述，行政执法的风险原因来自于执法人员平日的执法行为，现时法治环境、腐败风气、内部风险等等。

2.2通过遏制风险产生的原因才可真正的防范风险

不能等到风险产生后去堵风险，必须将风险在可能产生的时候遏止住，也就是将以上提及的源头风险产生的原因消灭。

3.相关制度设计

3.1宏观制度设计

3.1.1针对执法能力差，执法形象差的问题