延边朝鲜族自治州统筹城乡协调发展之我见

李 铁

(中共延边州委党校经济教研部,吉林延吉133002)

近年来,延边朝鲜族自治州在统筹城乡协调发展和构筑城乡发展一体化方面取得了较大的进步,特别是在农业结构调整、农业产业化及新农村建设等方面取得了可喜的成果。但是,总体看来,农村整体落后面貌还没有根本改变,城乡差距还有进一步拉大的趋势,农村基础设施欠账较多,农民生活质量还有待提高,农村整体环境还需改善。

一、延边朝鲜族自治州统筹城乡协调发展的现状

改革开放以来,延边朝鲜族自治州农村面貌发生了巨大变化,特别是近几年,传统生产方式正在发生根本性变革,农业劳动生产率大幅提高,农村基础设施不断完善,农民收入逐年增加、生活水平明显改善,农村各项社会事业取得了长足发展。

(一)农业种养殖结构趋于合理

延边发挥自然资源优势,科学布局主产区,创建了山区“参林药”型、半山区“林牧特”型、河谷平原区“种养加”型和城郊区“贸工农”型四个优势主导产业区。积极引导具有比较优势的农作物向主导产业区域集中,初步形成了具有延边特色的中药材、食用菌、山珍食品、绿色米业四大类主导产业。[1]农作物种植结构已由单一粮食生产逐步调整为粮、经、特、饲多元结构。2009年,延边农作物总面积为29.4万公顷,其中粮食作物面积为24.2万公顷,经济作物面积为4万公顷,中药材面积为3.5万公顷,食用菌规模达3.9亿袋(椴)。延边畜禽养殖业发展迅猛,预计到2011年末,生猪饲养量可达106万头,年均增长5%;肉牛饲养量可达103万头,年均增长5%;奶牛饲养量可达2.5万头,年均增长35%;家禽饲养量可达950万只,年均增长6%。蜜蜂存箱量达到20万箱,年均增长10%。肉总产量可达11.8万吨,年均增长6%;蛋总产量可达3.9万吨,年均增长6%;奶总产量可达8万吨,年均增长40%。总产值突破25亿元,年增长10%,占农业总产值的比重达到30%;畜产品加工业销售收入突破10亿元,年增长12%,占农产品加工销售收入的30%;农民人均牧业收入突破1400元,年增长12%,占农民人均总收入的30%。延边农村剩余劳动力外出务工达到12.5万人,占农村劳动力总数的30.6%。①

(二)农业产业化健康发展

延边坚持以农业产业化为主线,突出标准化、设施化、品牌化、科技化、产业化建设,稳步推进农业产业化进程。相继扶持和发展了延边敖东药业、敦化鸿发食品、汪氏蜜蜂园等一批龙头企业。2009年,延边重点龙头企业发展到160户,其中省级以上农业产业化龙头企业发展到30户,销售收入达70多亿元。延边认证绿色食品有69个、无公害农产品有215个,创省级名牌农产品有39个。[1]农业标准化示范基地已达239个,标准化生产面积达到总面积的65%。“海兰江”牌大米荣获中国名牌称号,延边苹果梨、人参等一批特色农产品进入国家原产地域保护行列。延吉、敦化两市被列为省级农业产业化集中区。乡镇企业发展态势良好,经济运行质量显著提高。2009年,延边乡镇企业完成增加值42.38亿元,年均增长21.3%,实现营业收入 139.78亿元,年均增长20.5%,实现利润10.05亿元,年均增长17.7%。[2]

(三)科教兴农成果显著

加大农业科研力度,积极普及农业技术,充分发挥农业科技的支撑作用。通过实施农业科技进村入户工程,到2009年,延边农业科技成果推广应用率达到了82%,主要农作物的良种覆盖率在98.5%以上,科技在农业经济增长中的贡献率达到49%。延边积极开展农村劳动力转移阳光工程培训,接受培训的农民达5.2万人,就业率达到82%以上。延边农机装备总量、科技水平、作业能力实现了高速增长,拖拉机保有量发展到6.1万台,农机总动力达110万千瓦,机耕面积为21.25万公顷,机械播种为13万公顷,联合收割面积为4.39万公顷,机械化程度达64%。

(四)新农村建设扎实推进

2006年以来,延边朝鲜族自治州坚持把新农村建设作为重点工作之一,新农村建设试点工作进展顺利,取得了阶段性成果。截至2009年,延边共有省、州、县(市)新农村建设试点镇14个、试点村163个,其中有8个镇、34个村被确定为省级试点村镇。省、州、县(市)三级试点启动基础设施和社会事业、产业发展建设项目有686个,总投入资金为12.8亿元,随着新农村建设的扎实推进,农民生活水平得到较大提高。2009年,农民人均纯收入达到5258元,延边绝对贫困人口数量由1978年的30万人降至4.1万人,农民收入结构也从以农业收入为主的单一结构向多元化增收格局发展,农民人均纯收入中非农收入达到2840元,占农民人均纯收入的54%,成为农民收入的主要来源。[3]

(五)农村综合改革稳步深入

延边稳步推进农村税费改革试点工作,加强对各项转移支付资金的监管力度,切实保障了农民的利益,进一步减轻了农民的负担,为乡、村两级组织正常运转奠定了基础;探索土地流转方式,通过采取土地租赁、转包、置换等形式,进一步加快了土地流转速度;完善“四荒”拍卖机制,通过对农村荒山、荒滩、荒丘、荒沟的有序拍卖,推动了“四荒”闲置资源的有效开发利用;深化综合配套改革,扎实推进以县乡两级财政体制改革、乡(镇)机构改革、农村九年义务教育改革和农村新合作医疗改革等综合配套改革试点工作,乡(镇)总数由105个调整到66个,农村义务教育“普九”试点工作全面铺开,惠农富民政策得到全面落实。

二、统筹城乡协调发展中存在的问题

虽然统筹城乡协调发展工作取得了较大的成绩,但是农村整体落后面貌还没有根本改变,城乡差距还有进一步拉大的趋势,农村基础设施欠账较多,农民生活质量还有待提高,农村整体环境还需改善。导致城乡统筹发展中问题的原因是多方面的,主要是城乡差距扩大,既有计划经济后遗症、城乡户籍分割、公共资源分配不均等历史成因,又有市场经济体制下生产要素向城市转移、城市优先发展等效率引导资源配置的动因。

(一)城乡产业相互脱节

城市工业主要以石油化工、电力能源、建筑建材、矿产开发等资源型产业为主。与此同时,地方配套产业发展“挤出效应”明显,工业与农业的融合性较差,导致难以带动具有比较优势的种植养殖基地,难以增强城市的聚集功能,难以扩大城市就业容量。

(二)城乡居民收入相差悬殊

2006—2009年,延边朝鲜族自治州城镇居民收入年均增长15%,而农民人均纯收入年均增长8.6%。[2]如果考虑到城镇居民公共服务和福利等因素,城乡居民收入差距更大。收入差距导致消费水平和消费结构出现剪刀差。统计资料显示,延边朝鲜族自治州农村居民恩格尔系数为0.8,高于城市20个百分点。[2]

(三)城乡基础设施投入不均

长期以来,大量公共资源和财政资金被投向城市,而农村基础设施主要由农民自主解决。由于国家投入较少,农民又无力投入,使农村基础设施水平较差。比如,农村饮水安全率不到60%,农村砖混结构住房只占65%,并且有很大部分没有配套的基础设施。城乡公共资源分配不公,从教育发展来看,农村基础教育薄弱,师资力量短缺,教育教学质量落后于城市。从医疗卫生来看,农村卫生保障体系不健全,农民不能享有与城镇职工同等的卫生资源和医疗补贴,农村实行“医保”后仍然存在看病难、看病贵、因病致贫、因病返贫等问题,而且比较突出。

(四)城乡社会保障差距拉大

目前,延边朝鲜族自治州城镇社会保障体系日趋完善,养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、城市低保制度已经建立。而农村社会保障很不健全,尤其是涉及农民后顾之忧的养老保险、失业保险等尚未建立,土地仍然是农民生活的基本保障。从统筹的社会保障基金来看,城镇职工人均为2000元,[4]农民工基本没有统筹。由于农民工劳动保障制度缺失,直接影响着农村劳动力转移。

(五)城市化进程迟缓

统计资料显示:延边朝鲜族自治州80%的农村劳动力,创造了不到20%的生产总值,农业劳动生产率不足非农产业的1/3。[4]由于大量农村剩余劳动力滞留在农村,使人地关系紧张。这种紧张又阻碍了农业生产方式的革新和劳动生产率的提高,导致形成城乡消费断层。因此,城市化发展滞后、工业化与城市化脱节、农业比重下降与农业从业人群庞大的反差,是城乡差距扩大的重要原因。

(六)城乡改革不均衡的消极影响

自上世纪90年代改革重点由农村转向城市后,由于政策倾斜,城市经济释放出了更大活力,城镇居民分享到了较多的发展成果。反观农村,改革停滞不前,农村金融体制、土地征用制度和粮食流通体制还沿用计划经济构架,成为城市向农村抽取资金、赚取土地增值效益和农产品价格补贴的渠道。特别是明显不合时宜的城乡二元管理体制,使农民进城务工、居住、子女就学的成本远远高于城市居民,从而无法获得与城市居民同等的发展机会。

三、城乡统筹发展的措施

城乡作为共生共荣的整体,要实现同发展共繁荣,一方面要充分发挥市场配置资源的基础性作用,进一步解放和发展农村生产力;另一方面,要加大对“三农”的支持力度,完善农村的基础设施、公共服务和社会管理。通过发挥政府和市场的力量,真正使城乡发展相互促进,使现代城市和现代农村和谐相融。在未来的城乡统筹发展中,特别要充分利用好“十二五”的有利发展时机,推动延边朝鲜族自治州城乡统筹工作跨越性发展。

(一)统筹城乡产业

着力调整农业产业结构,不断提高农业产业化经营水平,大力发展效益农业。坚持走“绿色路”、打“特色牌”,发展壮大优质粮食、精品畜牧、中药材、食用菌、棚膜经济、生态旅游、林地经济和劳务经济等优势特色产业。规范和发展农民专业合作社,紧紧围绕土地制度改革,促进土地流转,扩大土地经营规模,提高农村劳动生产率和土地产出率。抓好专业农场试点,加快专业化农场建设步伐,研究探索农村土地流转中介体系和市场服务体系建设的有效途径,鼓励和引导城市的工商经济组织向农村延伸和发展。用工业的理念发展农业,不断推进生态型和科技型农业园区建设。通过加快品种优良化、栽培技术规范化、生产手段现代化和管理科学化进程,促进城乡产业一体化发展。

(二)统筹城乡规划

一是统筹规划基础设施体系。解决好乡村公路、饮水安全等具体问题,打牢长远发展基础。二是统筹规划城乡一体的产业体系。发挥城市带动功能,加快农业产业化建设,促进城市和农村产业的相互衔接、相互促进和共同发展。三是统筹规划财政投入的保障体系。针对当前大部分民生问题集中在农村的实际,做好农村医疗、教育、环境保护等多方面的财政投入规划,保证财政投入向农村倾斜。四是统筹规划城乡社会公共服务体系。在统筹城乡协调发展过程中建立针对农民的完整的教育、文化和卫生服务体系,实现公共服务全覆盖。五是统筹规划城乡社会保障体系。搞好农村低保和社会救助,健全和完善各类农村社会保障体系,为统筹城乡发展提供政策保障。

(三)统筹城乡公共服务

一是统筹推进城乡基础设施建设。交通、水利、电力、电信、环保等重大项目实行统一规划、统一建设,重点推进乡村道路互通、公交线路互联、生活垃圾和污水无害化处理标准一致,努力实现基础设施的城乡共建、共享、互联、互通。二是统筹构建公共服务体系。要在教育、科技、医疗、卫生、文化、体育等社会事业等方面合理布局,加大公共财政投入向乡镇倾斜的力度,加快推进城市优质社会事业资源向乡镇流动,努力实现城乡并举、均衡发展,让农民享受到更多的公共服务。三是统筹城乡社会管理。充分发挥政府在城乡管理的主体作用,调整城乡管理方式,建立统一协调机构,制定统筹城乡经济社会发展的相关制度,要逐步改变城乡分制、条块分割的传统格局,实现城乡管理相互对接和良性互动的新局面。

(四)统筹城乡社会保障体系

地方政府要明确责任,综合考虑现有政策,加大社会保障制度创新力度。以建立城乡一体化社会保障体系为目标,积极构建农村居民的生活、医疗、养老、失业等保险体系。加快建立农民最低生活保障和失地农民基本生活保障体系,进一步完善新型农村合作医疗和农村养老保险体系,探索建立农民工失业保险、工伤保险等保障体系。在不断提高社会保障资金占财政支出比例的同时,坚持按照城乡人口比例分配,逐步建立社会保障资金在财政支出方面城乡统筹、公平共享机制,最终实现城乡社会保障制度并轨。

(五)统筹城乡市场

合理配置城乡资源,发挥市场在资源配置中的基础性作用。加快发展和培育城乡一体化的商品市场和要素市场,建立健全城乡统一的市场网络。改变目前在生产要素的配置和使用上过多向城市倾斜的政策,从体制上、政策上创造城乡各类经济主体平等使用生产要素的环境,引导土地、资本、劳动力、技术、人才等各种生产要素在城乡之间合理流动和布局,把农村劳动力就业纳入整个社会就业体系,逐步实现城乡劳动者就业服务共享和就业机会平等,实现资源的市场化配置。充分发挥城镇的集聚和辐射功能,运用城镇市场引导和带动农村市场的发展,提高农产品商品化程度和农业市场化程度。

(六)统筹城乡改革

破除城乡二元结构、统筹城乡改革发展,是推进城乡经济社会发展一体化新格局的关键。从城乡二元结构的形成原因来看,中国城乡关系的核心是制度问题,城乡分治的公共管理体制是导致当前城乡二元结构和两极分化的制度原因。因此,统筹城乡改革及推进城乡一体化应该着眼于制度体制的层面,即以正式制度的供给诱导传统城乡制度的变迁,以制度的公平矫正事实上的城乡分化和不平等,通过城乡生产生活和公共管理制度的创新,推进城乡经济社会发展的一体化新格局。延边朝鲜族自治州应充分利用政策优势,大胆进行制度创新,在户籍制度、土地流转和社会保障等方面“先行先试”,为统筹城乡发展提供制度保障。

总之,统筹城乡经济社会协调发展,是延边朝鲜族自治州在新的历史时期实现新跨越发展的客观要求。随着城市经济的快速发展,城乡关系和农工关系日趋紧密,统筹城乡经济社会协调发展显得更加紧迫,也更有条件。统筹城乡发展是一项艰巨而复杂的长期性工作,不同地区、不同时期的工作侧重点也不尽相同,延边朝鲜族自治州现阶段的统筹城乡协调发展也不能急于求成,而是应该着眼于现阶段的实际情况稳步推进。

注释:

①延边朝鲜族自治州农业委员会综合处提供的数据,以下出现的数据如无相关注明,则均来自延边朝鲜族自治州农业委员会综合处。

[1] 李宗钰.积极应对金融危机促进农业、农村经济又好又快发展[J].延边党校学报,2009,(6).

[2] 2010延边统计年鉴[Z].香港:中国国际图书出版社,2010.

[3] 2010中国统计年鉴[Z].北京:中国统计出版社,2010.

[4] 延边“十二五”发展战略研究编委会.延边“十二五”发展战略研究[Z].延吉:延边人民出版社,2010.