我国环境影响评价中公众参与有效性的现状、问题及对策

2011-12-08孟惠萍牛志睿

延安大学学报（自然科学版） 2011年2期

孟惠萍，牛志睿

(1.宝鸡市环境影响评价所，陕西宝鸡 721000;2.延安大学能源与环境工程学院，陕西延安 716000)

环境影响评价工作的公众参与可以保障公众的环境权益［1，2］，加强环境决策的民主化，提高公众对项目的认可度，化解项目开发引发的社会矛盾，增加项目的经济性。从这个意义上说，提高环境影响评价中公众参与有效性也是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重要手段之一。相比一些发达国家、地区而言，我国在这方面的工作起步较晚，当前在实际工作中面临诸多问题，其有效性尚未得到充分发挥。因此，分析研究、借鉴发达国家、地区的环评公众参与机制，对提高我国的环评公众参与的有效性具有重要意义。

1 发达国家、地区环境影响评价中的公众参与情况

1.1 美国环境影响评价中的公众参与

美国是最早实施环评公众参与的国家，其环境影响评价程序主要包括项目审查期、确定评价范围、编制环境影响报告书初稿、报告书的评论和定稿、环境影响评价中的公众评论期等五个阶段［3，4］。并规定每一阶段必须有公众参与。公众意见听证会(public hearing)是美国环境影响评价中公众参与的常用形式之一。听证会的流程:首先利用新闻媒介，发布拟建项目的厂址、内容;其次是公布听证会的时间和地点，邀请公众参加;三是通过听证会，听取公众意见，并进行现场答辩;四是在环境影响报告书中，设专门章节记录听证会内容并论述公众的意见。通过司法审查制度的保障［5］，美国公众参与起到实际的效果监督作用，对于违反公众意愿的建设项目，公众通过完善的司法手段可以维护自己的正当利益，真正的体现和尊重了公众的意见。此外，公众可对违反环评制度的行政机构起诉。如果在程序上，行政机构做出某个决定没有完全、确切地对各种环境因素影响评价加以考虑和权衡，那么法院有责任撤销决定。这使得公众参与有了司法救济的途径。

1.2 日本环境影响评价中的公众参与

日本于1997年通过了《环境影响评价法》，该法对环评程序引入了公众参与［6］。日本环境影响评价包括:方法书制作、准备书、评价书、评价书公布阅览后等阶段。主要通过三个阶段完成公众参与。第一阶段，在方法书制作时将其主要内容予以公告，公众可在一个月内阅览，如有环境保护意见，应当从公告之日起两周内向事业者提出，事业者应当将公众意见的概要及回应等内容呈递相关地方政府征求意见，重新确定方法书的内容;第二阶段，提交准备书之后，需将准备书内容在一定区域范围公布一个月，以便听取公众意见。公布期内可召开说明会使本地居民知晓其内容，如有环境保护意见，应从准备书公告之日起两周内向事业者提出;第三阶段，完成评价书制作后，应当提交有关当局审批，并将评价书在一定区域范围公布一个月，供公众阅览。日本具有较完善的信息公开制度［7］，加之国民环保素质较高，在日常生活中处处体现了环境保护的参与意识，可以说在日本，公众参与环境影响评价是比较成功的，保证了公众参与的有效性，取得了较好的效果。

1.3 台湾地区环境影响评价中的公众参与

台湾于1994年公布了《环境影响评估法》［8］，赋予公众参与的权利，主要体现在三个阶段［9］:前期，在一定时间范围内通过报纸刊载各阶段说明书评价书审查的结论。中期，邀集公众举行公开的说明会或听证会，并反馈公众的意见。后期，存有意见的当地居民还可以书面形式对开发单位提出，充分地保障了民众的权利。

1.4 香港特别行政区环境影响评价中的公众参与

香港回归后，于1998年实行新的《环境规例》［10］，强调“公众参与”，重视“相邻权”，特别重视建设项目对生态的影响，凡违反环评规例的行为均属于犯罪行为，处罚很严厉。环境规例要求建设方在一份中文报纸和一份英文报纸上发布工程项目简介，在相关部门和公共场所提供报告书文件供公众查阅30d。在报告书做出前，按照程序，环境署还需征求其它主管局的意见，提交报告后，需再征询环境咨询委员会的意见，期限60d，整个评估过程公开、透明。

综合分析，我们可以看出，在环评公众参与程序上，发达国家、地区有如下特点:一是公众参与范围较广;二是公众参与阶段较为全面;三是公众参与渠道保障通畅;四是公众意见具有较强的约束力;五是法律救济途径健全。可以说，无论在立法方面还是在实践中，发达国家、地区都取得了一定的经验，公众参与的有效性较高。

2 我国环境影响评价中的公众参与

2.1 我国环境影响评价中公众参与的发展及现状

我国于1993年在《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中首次确定了公众参与环境影响评价，1996年全国人大常委会通过的《水污染防治法》、《噪声污染防治法》修改决定中，对公众参与环境影响评价做了初步立法规定。对于建设项目，规定“环境影响报告书中，应该有该建设项目所在地单位和居民的意见”。2002年颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》对公众参与环境影响评价做出法律规定［11］。国家环保总局在2006年发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，对公众参与详细环境影响评价作出了详细的规定［12］。经过20多年的发展，公众参与环境影响评价制度在我国取得了较大的进展，主要体现在立法上不断完善、公众参与意识的普遍提高，及其对经济、环境和社会所发挥的积极作用。随着我国经济的高速发展，公众参与环境影响评价制度日益凸显其重要性，在很大程度上限制了一些项目的盲目建设，如威海核电站项目、圆明园水体衬砌工程、厦门PX项目、沪杭磁悬浮联络线工程、怒江水电开发、深圳西部通道侧接线工程等重大项目都是由于公众参与而被停建或缓建的成功案例，有效地维护了区域环境质量。由此可见，公众参与环境影响评价制度已经在我国的经济建设中发挥着重用的作用。

2.2 我国环境影响评价中公众参与存在的问题

尽管我国在公众参与环境影响评价制度立法方面和实践运行中都取得了一定的成就，但由于起步较晚，在实践中还存在着一些问题，诸多因素制约公众参与的有效性，公众的意见并没有得到充分的尊重。重大项目尚可进入公众视线，而中小型项目公众参与的实效不容乐观。相比发达国家、地区环境影响评价公众参与制度，我国目前面临的问题主要有以下几个方面。

2.2.1 公众参与主体范围界定模糊

我国的环评法对公众范围规定较为模糊。国家鼓励有关专家和公众参与环境影响评价，如何界定二者的关系，如何界定有利害关系和地缘关系人群，由于相关法律规定的模糊性，实践中公众参与的人员选择具有不确定性［13］。实际操作中往往由评价单位自己确定人选，容易剥夺有意愿参与及有利害关系人员的权利，不具代表性，无法充分反映民意。

2.2.2 公众知情权保障不足

公众的知情权是影响公众参与有效性至关重要的因素，在实践中，由于管理部门、评价单位自身原因及相关法规法则限定等诸多因素，公众在获取项目信息时存在不及时、不真实、不完整等问题，一些建设单位避重就轻，在公布信息时只是简单地介绍了工程的基本内容、技术指标和拟建设规模，而公众最为关心的核心信息——拟建项目带来的环境影响及其防范措施则未能准确地向公众传递，在整个环评程序中公众的知情权并没有得到有效的保障。一些地方政府在公共行政过程中依然奉行精英主义、官僚模式，不太尊重公众权利，隔离、忽视了公众的参与权。对那些能带来巨大经济利益，可能给当地引发高污染风险的项目，为了项目的上马，政府往往会简化或省略环评程序，忽略民众意愿，结果导致环境污染事故，甚至引发公共危机，如近年来发生的松花江污染事件、紫金矿业污染事件、厦门PX项目引发的“散步”公共事件等不良后果。我国目前处于社会转型时期，利益矛盾比较突出，政府要和平而理性地化解各种矛盾和冲突，就必须建立一个平等协商的对话机制，与此相应的在环境评价中政府占主导地位的公众参与模式亟待改变。

2.2.3 公众参与时间滞后，形式单一

中国以环境行政为主导，环境司法的作用甚微，大部分环境类纠纷都是通过信访等行政方式予以解决，公众的参与权得不到保障，更谈不上对环境保护的预防。公众不能参与可行性研究、设计等前期工作，失去了最好的参与机会，增加了社会的成本，也阻碍了公众参与渠道的畅通。我国在环境影响评价公众调查中，使用最多的是问卷调查和听证会这两种基本方法，由于经济等原因别的形式使用较少，调查形式相对单一，往往对调查内容只需回答是或否，失去公众参与意义［14］。不少环评单位在环境影响报告书的编制中往往只注重工程分析、清洁生产、污染防治对策等章节，而把公众参与章节当作陪衬内容，没有针对性，调查分析结果往往泛泛而谈，未考虑当地公众所反映的具体、明确的观点，没有按照当地公众的意愿着手分析调查，公众参与起不到应有的作用。加之，公众参与评价结果很少向公众公布，公众无法对项目后期进行有效的监督，没能打消公众的担忧。项目的执行中能否充分反映公众的意见，公众也不得而知，缺乏公开、透明。

2.2.4 公众环保意识淡薄

由于我国经济发展相对滞后、社会文化意识等方面的原因，公众参与环境评价的意识相对淡薄［15］，不少民众还在为生存、居住、工作而发愁，在这样的生活情况下人们对自己生存环境、居住环境的要求就不会太高，受传统的文化礼仪影响更愿意服从既定的法律法规，对法律是否侵犯了自身权利的追究甚少，除非建设项目直接影响到自身的生存、生命安全的利益时才会奋起投诉，如陕西凤翔血铅事件，结果是“退则让，让则屈，屈则从”，公众参与的主动性也就不会太高。根据中国环境文化促进会发布的《中国公众环保民生指数(2007)》显示［16］，有49.7%的公众认为自己在环保中不重要，知道12369环境举报电话的仅有13.9%，显示出公众参与的严重不足。这说明一方面我国公众具有十分浓厚的环保依赖性;另一方面也说明政府还没有为公众参与环保准备好平台和条件。公众的科学文化素质相对较低，加之应试教育体制也是造成公众环保意识培养欠缺的原因之一。

3 提高我国公众参与有效性的措施

借鉴发达国家、地区的环境影响评价中公众参与经验，逐步建立和完善适应我国国情的公众参与机制，不断提高环境影响评价中公众参与的有效性。可以从如下几个方面完善我国环境影响评价程序中的公众参与机制。

3.1 明确界定公众参与的主体范围

参加调查的公众是影响公众参与有效性的首要因素。参加调查的公众数量、类别、专业素质等因素都会关乎到公众参与的有效性。《环境影响评价法》规定，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。对于公众范围的界定，一般国际惯例是以“受到直接影响”和“存在利害关系”为标准。因此，公众参与应该让直接受影响的人群及团体的公共代表参加，可以包括地方官员、相关部门机构、私营企业代表以及其他感兴趣的团体，如当地人大代表、政协委员、群众团体、环保协会或居委会代表等，特别是要充分利用环保社会团体的环保意识强、环保知识丰富、参与热情高、熟悉本地环境质量情况的特点，发挥其积极的作用。公众参与代表的人数越多，其有效性越高。按照不同人群、团体赋予不同的评价阶段的权重等级，确保公众参与意见的客观公正。

3.2 保障公众知情权

知情权是公众参与建设项目的先决条件。只有当参与者对建设项目有了充分的事先了解，才能有效的行使公众参与权，所以信息是否公开将直接决定着公众参与的程度，信息公开制度的完善尤为重要。譬如沪杭磁悬浮联络线工程，上海市有关政府部门只公布环评报告的简本，对沿线居民环境影响评估的真实性含糊不清，关键信息缺乏全面性，引发了公众的不满。在实际环评工作中，相关政府部门、建设单位、环评机构负有信息公开的义务，在信息公开时应当及时、真实、全面，要便于公众获取，同时也要做好公众参与信息的反馈与交流，以健全的信息公开制度保障公众的知情权。转变公众参与政府主导地位，变对公众的“绝对支配”为“相互合作”，达到共赢，化解公众因缺乏知情而引发的公共危机。

3.3 调整建设项目的公众介入时间，增加公众参与形式的多样性

公众越早介入建设项目的环评程序，对其决策程序产生的影响越大，介入时间越早越好，以降低社会成本。应选择在建设项目的可行性研究阶段、项目的设计阶段介入，或在环境影响报告书大纲、草案等重点内容的确定之前介入，可以通过媒体等手段向公众进行一段时间的公示，以征求公众意见，每个阶段都应该有不同公众主体参与的声音，进而不断地完善公众参与程序，确保公众参与的全过程。在公众参与形式方面，应该是灵活多样的，借鉴国外经验，可以采用公告、听证会、回答公众提问、民意调查、记者会邀请意见、发信邀请意见、座谈会、全民表决等多种参与方式。可以依据建设项目的工程特点、环境特征，针对性的选择公众参与的方式。对于中小型建设项目，应重视新闻媒介报纸、电台、电视台、互联网等快捷获取信息方式的运用，让更多的公众了解和参与。

3.4 强化公众环保参与意识

提高全民环境保护责任意识，可以加大社会公众监督的力度，从而有效推动突出环境问题的解决。作为政府部门有责任和义务动用行政力量从环保宣传和信息公开两方面着手增强公众的环保参与意识。一是各级政府应大力开展环境保护知识普及和环境教育，正确引导社会公众自觉遵守环境保护法律法规，参与全民环境保护行动，切实履行公民环境保护责任。二是相关管理部门要做到信息公开、及时、准确，增强政府的公信力，增加公众对环境工作的信心。三是政府应鼓励和信任民间环保组织，从政策和资金上加大对环保非政府组织的扶持，监督而非干预，促进各个环保组织之间的交流，在环境文化传播上走得更深、更远，提升公众环保参与意识。

4 结束语

有效的环境影响评价公众参与可以监督政府环境执法和决策的实施，改善区域环境质量，促使项目建设单位、环评单位规范自己的行为，同时也是缓解环境公共危机、遏制经济发展带来环境污染的良策之一。可以通过借鉴发达国家、地区先进的公众参与方法和法律制度，加快完善我国的公众参与发展进程，切实提高公众参与环境影响评价的有效性，促进经济、社会、环境的可持续发展，构建资源节约型、环境友好型的生态文明和谐社会，更好地保护我们赖以生存发展的空间。

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